二、美国“印太经济框架”升级地缘博弈

2022年5月23日，美国总统拜登在访问日本时正式宣布启动“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework，IPEF)。14个成员国，包括美国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、文莱、新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾、越南、印度尼西亚、印度、斐济将在贸易(尤其是数字贸易)、供应链、清洁能源与基础设施、税收(反洗钱)与反腐败四大支柱、多个领域加强协调与合作，“重新定义美国与其伙伴国在这一关键地区(印太地区)的共同利益和共同目标”。IPEF的提出，在为美国印太战略提供新的经济基础的同时，将使中国的周边环境变得更加复杂多变。

(一)“印太经济框架”的内涵特征

在贸易领域，IPEF将弥补美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)[《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的前身]后在印太区域经济一体化进程中的缺位和空白，恢复、强化美国与该地区的经贸联系。与TPP等以关税削减、市场准入、贸易自由化和投资便利化为核心要素的区域贸易协定、自由贸易协定相比，IPEF更加关注高新技术的出口管制、公平贸易而非自由贸易、数字贸易和与贸易有关的劳工、环境标准等美国优先或利益集中领域(其中数字贸易规则、劳工和环境标准也是TPP、CPTPP的重要组成部分)。与TPP等强约束性的自由贸易协定相比，IPEF更具灵活性和针对性，不必像TPP一样须经美国国会授权或批准；也不必像TPP一样需要接受一揽子规则。IPEF采用模块化而非一揽子模式，成员可在4个模块中选择一个进行谈判，而不必对所有模块作出承诺。

在数字经济和数字贸易规则领域，IPEF将与USMCA(美国—墨西哥—加拿大协定)、CPTPP、美日数字贸易协定一起为美国在区域和全球数字治理领域保持优势地位提供新的路径、模式。作为IPEF贸易模块最重要的组成部分，IPEF将为跨境数据自由流动、禁止数据本地化要求、源代码和算法保护、交互式计算服务和平台免责、数字知识产权和数字资产保护等美式数字规则/标准在印太地区的渗透和在全球范围内的扩展提供新的载体。据世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)、TAPED数据库(Trade Agreements Provisions on Electronic Commerce and Data)统计，截至2021年6月，全球共有188个区域贸易协定(RTAs)含有与数字贸易相关的特定条款，其中113个含有特定的电子商务条款，89个含有电子商务(数字贸易)章节。作为全球第一数字经济大国、第一数字贸易大国(据中国信息通信研究院测算，2021年，美国数字经济规模达13.6万亿美元；据UNCTAD统计，2021年美国数字支付服务贸易出口额为5330.93亿美元，约占全球数字支付服务贸易出口总额的16.83%)，美式数字规则在区域和全球范围内的扩散、渗透，将为美国维护其在全球数字治理中的主导地位发挥重要作用。

在供应链韧性和安全领域，IPEF将与美日澳半导体联盟、美日澳印稀土联盟等一起为美国重塑印太地区供应链，维护美国在全球供应链尤其是半导体供应链中的主导地位、关键节点地位发挥新的作用。在新的IPEF下，美日等国将在半导体芯片、稀土等关键矿产资源领域继续加强合作，以提高半导体、关键矿物、关键原材料(中间品)等关键产业链供应链的透明度(可溯源性)、多样性(“去中国化”)、安全性和可持续性。以IPEF为平台，美国、日本等国还会以所谓国家安全、人权为由，综合使用出口管制、外资审查、新的贸易规则(劳工、环境标准)、新的贸易调查和诉讼、限制市场准入等工具，进一步强化针对“第三方”的供应链安全审查机制，维护发达国家在关键行业的领先地位。早在2021年7月IPEF提出之前，美国白宫就曾发布一份关键产品供应链风险评估报告，要求对稀土等关键矿物和材料的提取与加工制定“21世纪标准”；还以提高半导体供应链透明度为由，要求三星、台积电等多家芯片企业向美国政府提供商业机密数据。同期公布的欧盟供应链多元化计划也将半导体、锂电池、氢能、云计算等6个领域的供应链安全列入战略规划。而在小多边层面，2021年3月组建的美日澳印稀土联盟则试图将澳大利亚和印度的稀土资源与美国的精炼技术相结合，以减少对中国稀土的依赖。据GTA全球贸易信息系统数据库统计，美国每年约有80%的进口稀土来自中国，欧盟则有98%的进口稀土来自中国。另据美国地质调查局统计，2020年，全球稀土储量约有1.2亿吨，其中中国储量为4400万吨，约占全球储量的36.7%，居世界第1位；IPEF成员中，印度、澳大利亚、美国的储量分别为690万吨、410万吨、150万吨，分别居世界第5位、第6位、第7位。

在与供应链安全密切相关的尖端技术与标准制定领域，IPEF将与美日/美韩关键和新兴技术伙伴关系、美日澳印关键新兴技术合作联盟、美欧跨大西洋贸易和技术理事会(TTC)等排他性技术联盟一起为美国维护其在尖端技术领域的领先地位发挥重要作用。在新的、统一的IPEF下，美国及其盟友、伙伴在人工智能、电信、下一代移动通信(包括6G)、数字基础设施、云和电信供应商的多样性、开放式无线接入网、量子计算、半导体芯片、标准互认和系统互操性等关键新兴技术领域继续加强政策协调、联合研究的同时，还会以安全为由进一步加大针对“第三方”的技术封锁和规则围堵力度。2021年5月，美国参议院通过《美国创新和竞争法案》，明确提出美国要在电信、人工智能、量子计算和半导体等关键技术方面保持领先地位；同时发布的《无尽前沿法案》更是将人工智能、高性能计算机、量子计算和信息系统、机器自动化与先进制造、先进通信技术、生物医疗技术和基因组学、网络安全和数据存储管理技术、先进能源、先进材料科学等列为美国关键产业科技十大优先发展领域，并上升至国家安全高度。2021年9月举行的美欧首次TTC会议则将投资审查、出口管制、人工智能、半导体供应链和应对全球贸易挑战列入首批5个重点合作领域；以TTC为平台，美欧欲在尖端技术、标准制定、技术贸易等领域进一步加强合作，进一步巩固美欧在尖端技术和标准制定领域的优势地位。在美欧强化技术合作的同时，IPEF成员中，美日、美澳、美韩也在双边层面加大了在高科技领域的合作和政策协调力度；日本更是在强化美日技术伙伴关系的同时与美国一起加大了对人工智能、量子信息、生物科技等高新技术的出口管制力度，部分出口管制对象与美国的“实体名单”高度重合。

在清洁能源(脱碳)领域，IPEF将与美日清洁能源伙伴关系、美日气候伙伴关系等双边合作机制一起为美国在脱碳、清洁能源和全球气候治理领域继续发挥主导作用提供新的平台。以IPEF为平台，美日等IPEF核心成员将在可再生能源、电网现代化、能源存储、能效标准、智能电网、氢气、碳捕获、碳回收、工业脱碳和先进核能等脱碳和清洁能源技术领域加强合作，共同推动印太地区实现《巴黎协定》2050年净零排放目标，共同应对全球气候变化。

在基础设施领域，IPEF将与七国集团“重建更美好世界”(B3W)倡议、欧盟“全球门户”计划一起为美国的全球基建计划和在印太地区的落地提供新的支持。在IPEF启动之前，美国先是于2019年11月与日本、澳大利亚一起推出“蓝点网络”计划，随后又在美日澳印“四方安全对话机制”(QUAD)框架下推出美日澳印基础设施伙伴关系，加大对印太地区的基础设施投资力度。2021年6月，以美国为首的西方七国集团又推出B3W倡议，着重在数字技术、气候变化、卫生健康等领域加大对发展中国家基础设施投资、援助力度的同时，还与G20《优质基建投资原则》、OECD“蓝点网络”认证咨询会一起将价值观、标准、贸易、安全、气候等因素纳入美国主导的全球基建计划。同期，欧盟也于2021年12月宣布启动规模达3000亿欧元的“全球门户”计划，在数字、气候和能源、交通、健康、教育和研发等优质基础设施投资领域加大欧盟战略自主的同时，强化与美国的战略互动和与中国(特别是“一带一路”倡议)的战略竞争。

(二)“印太经济框架”的出台成因

拜登政府一手主导建立的“印太经济框架”，无论从出台背景还是合作内容看，都贯穿着明显的政治考量，主要有三个目的。

一是补齐“印太战略”的经济短板。随着世界经济重心东移，亚太地区的地缘重要性日益上升。长期以来，美国“印太战略”偏重军事安全合作，尤其是特朗普执政期间美国退出TPP，使拜登政府对于美国置身亚太区域合作架构之外感到焦虑。“印太经济框架”看似是经济倡议，实则是为推进美国地缘战略服务，意在抢抓地区经济秩序的主导权，补齐美国“印太战略”的经济短板。

二是服务美国国内经济。特朗普执政期间，“美国优先”思潮主导了美国对外经贸政策取向，贸易保护主义大行其道。拜登政府上台后，迫于国内反对自贸协议的压力，难以重返CPTPP，遂决定另起炉灶，谋求通过“印太经济框架”强化对地区供应链的掌控和核心技术的掌控，恢复美国在亚太的主导地位，进而扩大美国在亚太的经济利益。“印太经济框架”还希望保护美国工人、小企业和农场主的利益，确保他们具备参与印太地区竞争的能力。

三是打造对华战略竞争的新工具。拜登政府从构建“印太经济框架”之初就刻意将中国排除在外，试图以此来遏制中国发展。美国希望借助“印太经济框架”，在地区经贸规则上制约中国，供应链上减少对中国的依赖，核心技术上强化对华竞争力。美国将合作重点放在增强供应链的韧性和安全上，究其实质，无非是想通过高科技产品出口管制等手段，转移区域内各国的涉华供应链，进而推动对华“脱钩”，强化地区国家对美国的经济捆绑。

(三)“印太经济框架”或难以走远

“印太经济框架”自诞生之初就被打上地缘战略竞争的烙印，这种拉拢“小圈子”扰乱地区合作的做法不得人心，“印太经济框架”注定难以走远。

“印太经济框架”性质模糊，可持续性存疑。一般来说，多边贸易协定从提出到正式签署需要经历漫长的谈判和复杂的审批流程。美国预计“印太经济框架”谈判将持续12～18个月，但至今尚未公布“印太经济框架”的具体案文、合作方式、项目资金投入等具体细节，使谈判前景存在诸多变数。此外，由于“印太经济框架”没有经过美国国会的授权和批准，导致其法律地位不明确，面临“朝令夕改”的隐患。

“印太经济框架”不包括关税减免、市场准入等安排，不关心地区国家的发展水平和实际需要，有悖于地区国家开放包容的理念。如果“印太经济框架”内的合作无法给地区国家带来增加出口、扩大外国投资、拉动国内就业等实际利益，成员国的谈判积极性将大打折扣。同时，“印太经济框架”也面临与地区既有合作机制如何协调兼容的难题，尤其是其中隐现的排他色彩和意识形态偏见，与亚太区域多元包容的发展理念相违背。

“印太经济框架”以合作之名，行排他之实，企图建立美国主导的贸易规则，重组产业链体系，让地区国家与中国经济“脱钩”。其着眼点并不是要做大地区经济“蛋糕”，而是将重心放在规则约束、索取战略资源上，使其无法给各国带来普惠，是变相的“美国优先”做法。不少国家参与“印太经济框架”主要是为了获得美国更多的投资，而“印太经济框架”却将合作重点放在地区主导权的争夺上，这可能导致现有的地区经贸合作机制分化，扰乱区域内正常经贸秩序的稳定运行，损害地区国家利益。

“印太经济框架”难以成为地区主导型的制度安排，已经成为外界的普遍共识。不少国家媒体和学者撰文指出，美国标榜要深化地区供应链、减排和基础设施合作，却无视地区经济的客观现实，人为地把世界第二大经济体——中国排除在外，只会破坏亚洲团结，加剧阵营对抗，进而破坏地区繁荣和稳定。而中国恰恰是维护地区稳定和繁荣的重要力量。今后，中国将进一步深化与亚太地区贸易伙伴的务实合作，推进区域经济一体化，构建开放型地区经济，维护地区和平稳定发展。

亚太地区国家众多，价值观念多元，发展水平各异，合作共赢才是亚太成功的关键。亚太地区的经贸规则应由区域各国共商共建共享，应当符合开放包容、互利共赢的原则，也应遵循市场经济规律。美国企图以“印太经济框架”冲击现行的区域合作架构，将亚太打造为地缘博弈的棋局，是开地区一体化倒车的不得人心之举。任何不能真正有利于促进地区国家共同发展的框架，终将难以走远。