第二节 小城镇发展总体情况
一、小城镇发展现状
小城镇在我国新型城镇化、乡村振兴等国家战略中发挥着重要作用，也是落实三个“1亿人”（到2020年，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化）、实现就地就近城镇化的重要载体。近年来我国小城镇发展平稳（见图1-2），全国有20%左右的小城镇在经济和人口聚集等方面的能力较强，发展势头较为迅猛；而余下80%左右的小城镇发展较为平缓，在经济和城镇人口集聚方面的作用相对有限。
图1-2 1953—2022年我国小城镇发展情况
资料来源：国家统计局。
（一）人口规模
小城镇建成区常住人口稳定增长，与城市、县城相比，集聚人口的能力稳步上升，是实现人口就地就近城镇化的重要载体。截至2020年底，全国21322个小城镇中，有15879个小城镇人口不足5万人，5443个小城镇人口规模超过5万人，661个小城镇人口规模超过10万人，4个小城镇人口规模超过30万人。其中，10万人以上的小城镇，85%以上分布在中部。从总体情况来看，我国规模较大的小城镇在发展速度、城镇化推动能力等方面已全面超越同等规模的城市和县城。从整个小城镇内部来看，我国小城镇发展已明显分化成两部分：一是现有人口规模较小的小城镇（占75%以上），未来将更多承担面向周围农村地区提供基本服务的职能；二是现有人口规模较大的小城镇，未来将更多承担带动区域整体发展的职能（见表1-2）。
表1-2 2020年全国小城镇户籍人口分布情况
资料来源：2021年《中国城乡建设统计年鉴》。
（二）镇区面积
镇的行政区域面积，即镇区面积，包括城关镇镇区及其辐射的其他镇和乡村的面积，约占国土面积的50%。近年来，我国建制镇建成区面积增长迅速，且与城市建成区面积受到空间集聚不可过度蔓延的控制而逐渐达到临界值相比，小城镇拥有更广阔的空间扩张容量。1990—2021年，我国建制镇建成区面积增长了4.26倍，高于同时期全国城市建成区面积增速（3.86倍）（见表1-3），表明小城镇同步参与了我国规模宏大的城镇化进程。
表1-3 1990—2021年全国城市、建制镇数量、面积、人口情况
续表
续表
资料来源：2021年《中国城乡建设统计年鉴》。
（三）经济规模
根据2016年住建部对全国121个小城镇的调查结果，2015年小城镇生产总值平均值约为14亿元，人均生产总值约为3.4万元。仅有6%的小城镇生产总值在40亿元以上，经济规模在20亿~40亿元的小城镇占11%，经济规模在10亿~20亿元的小城镇占29%，经济规模在5亿~10亿元的小城镇占17%，仍有37%的小城镇经济规模在5亿元以下。按照主导产业与功能类型，可以将小城镇划分为商贸流通型、工业发展型、农业服务型和旅游发展型，其中以第二、第三产业为主导的商贸流通型、工业发展型和旅游发展型小城镇的平均经济规模在22亿~27亿元，而农业服务型小城镇的平均经济规模则仅有10亿元左右。在小城镇对区域经济增长的贡献率上，小城镇生产总值的年均增速从“十一五”时期高于所在区县、地级市和全国5~8个百分点，到“十二五”时期仅领先所在区域1个百分点，小城镇的经济增长优势逐渐消失。2013—2016年，小城镇对区域经济增长的贡献率稳定在23%~25%。小城镇由于经济规模总体上仍然较小，对区域经济增长的贡献率依然有限。
（四）服务功能
本地的资源禀赋和地方政府的发展战略共同决定了小城镇的主导产业和功能类型，不同功能类型的小城镇经济发展规模差异明显。农业服务型小城镇约占总量的38%，数量最多，经济规模较小，产业结构以农业为主导，服务和辐射周边区域的能力最小，对外来人口的吸纳能力最弱，对本镇农村人口的吸引力不足。商贸流通型小城镇约占15%，商业服务业发达，店铺数量最多，生活便利，对本镇农村家庭的吸引力较大，服务周边区域能力较强。工业发展型小城镇约占22%，第二产业占据绝对主导地位，工业仓储用地面积较大，对外来和周边人口的吸引能力最强。旅游发展型小城镇约占25%，以旅游服务业为主导产业，第三产业占比最高，近年来发展活力较强，新增注册公司数量居四类小城镇之首。
（五）设施配套
建制镇的基本公共服务设施配套水平仍然低于全国、省内平均水平。例如，2016年，在公共服务领域，医疗服务方面，全国镇平均每千人医生数为1.61人，仅为全国城乡平均水平4.58人的35.15%；养老服务方面，全国每千老年人口养老床位数为21.48个，而镇每千老年人口养老床位数仅有1.26个，为全国平均水平的5.87%。小城镇的公共服务设施配套水平仍有很大提升空间，亟须加大小城镇的配套基础设施建设力度。
（六）财政收入
小城镇财政收入能力整体不强，小城镇间差距较大。2016年，公共财政收入超过1亿元的小城镇共有1976个，约占小城镇总数的10%，产生的公共财政收入合计达到1.03万亿元，约占全国小城镇财政收入的66.9%，占全国财政收入的14.9%。与56.48%的总人口占比和32.08%的城镇人口占比相比，约90%的小城镇公共财政收入不足1亿元（甚至不足5000万元），仅占全国财政收入的33%。从平均水平来看，2013年，小城镇的人均财政收入只有1341元，仅相当于全国平均水平的29.4%。2018年，我国小城镇财政总支出为8218.5亿元，财政支出占财政总收入（1.03万亿元）的79.8%；而同年地级市市辖区财政支出是其收入的1.25倍，县和县级市的财政支出分别是财政收入的2.8倍和1.6倍。