发挥成渝地区中心城市协同辐射带动作用的建议

内容摘要：充分有效发挥成渝地区中心城市协同辐射带动作用，是统筹成渝地区大中小城市和小城镇发展，优化双城经济圈协同发展格局的客观要求。针对目前客观存在的“双核”引领功能不强、次级中心城市发育不足、城际互联互通质量不高、协同机制不健全等问题，建议：一是加快提升国家中心城市发展能级，强化成渝“双城”龙头带动作用，促进形成中心城市协同辐射带动区域发展格局，夯实核心城市协同引领基础；二是促进都市圈互动发展，增强综合承载能力，提升都市圈辐射带动发展水平；三是加快培育“双百”城市，因地制宜培育中等城市和特色经济强镇，增强中心城市协同辐射带动内生动力；四是不断创新协同发展模式，加快构建和完善中心城市协同辐射带动区域发展的体制机制，全面提升区域发展活力。

中心城市是承载经济和人口等发展要素的主要空间形式，有效发挥其辐射带动作用是深入推进新型城镇化战略的关键所在。一般来说，中心城市人口规模在50万人以上，在一定地域范围内要素集中度和产业组织水平较高，是区域空间网络体系中的首位城市，承担着区域经济活动的组织传递和集聚辐射功能。

成渝地区是我国西部地区人口最密集、产业基础最雄厚、创新能力最强、市场空间最广阔、开放程度最高的区域，大中小城市和小城镇数量众多，每平方千米达到113个，远高于西部地区的12个和全国23个的平均水平。但受地理条件和既有发展惯性等因素影响，成渝两个特大城市、重庆区县城、四川市(州)中心城区或市州政府驻地等大中城市之间协同联动、辐射带动周边发展动力、水平和质量一直不高。因此，发挥政策指挥棒作用，以功能配置、空间体系和体制机制等为重点，积蓄放大成渝地区中心城市集聚效应、规模效应和范围效应，形成协同辐射带动合力，打造引领区域发展的增长极和动力源，就成为构建疏密有致、集约高效的空间格局，助力双城经济圈高质量发展的重要举措和关键抓手。

一、制约中心城市协同辐射带动作用发挥的主要问题

(一)“双核”引领功能依然不强

重庆主城都市区GDP占全市比重近77%，与2025年达到85%的目标相比仍有较长的路要走，主城新区12区面积占主城都市区的80%以上，但GDP仅占主城都市区的48.9%，空间布局、人口规模与其经济规模不相匹配，仍是主城都市区发展能级和引领能力提升的薄弱环节。成都都市圈以全省6.8%的面积集聚了30.6%的人口，创造了46%的地区生产总值，但都市圈建设总体还处于极核带动向协同建设转型的初级阶段。重庆主城都市区和成都都市圈产业带动能力、创新辐射能力、资源集成能力、公共服务能力等方面均相对较弱，亟须进一步优化功能布局，加快集聚人口，壮大经济规模，提升区域发展引领功能。

(二)次级中心城市发育依然不足

重庆GDP超过2000亿元的区县仅1个，超过1000亿元的区县仅7个，且均分布在主城都市区范围内(主城新区仅涪陵、江津、永川)，80%的区县不足1000亿元。四川省经济总量排名第2的绵阳城镇常住人口251.51万人、经济总量3010.08亿元，分别仅为成都的15.2%、17%。成渝主轴中间地带存在明显断崖式落差，呈现“两头大、中间小”的“哑铃式”空间结构。重庆范围内缺乏建成区百平方千米、城区人口百万人的“双百”大城市，四川范围内缺乏常住人口50万人以上的中等城市和20万人以上的特大镇(市州政府驻地除外)。川渝毗邻的10个区县，重庆范围仅江津GDP超过千亿元，而四川范围的达州、广安、遂宁、内江、泸州5个地级市均超过千亿元，毗邻地区重庆范围内的城市有陷入“虹吸弱势”的可能。

(三)城际综合交通联系依然不紧密

城际快速交通运输体系是中心城市与经济腹地以及与其他城市之间要素高频高效流动的基础支撑。“双核”之间仅“成渝高铁”1条真正意义上的高铁建成通车，成渝地区高铁密度不足长三角城市群的50%，区域联系强度和密度不够。连接核心城市及主要节点城市的城际交通网络体系尚不完善，尤其是跨省的城际轨道较为缺乏，城际轨道交通公交式运营的网络尚未建立，物理空间限制亟须突破。川渝毗邻地区部分区县城区之间高速公路直连直通水平较低，“断头路”和“瓶颈路”等问题仍然存在。

(四)城市协同发展机制依然不完善

近年来，特别是成渝地区双城经济圈发展战略提出以来，成渝地区中心城市之间已经初步形成了系列协同发展的制度安排，但在较高层面跨区域共建共享、共保共治协调机制仍不健全，中心城市协同发挥辐射带动作用缺乏具体“路线图”和“施工图”。阻碍区域经济社会一体化发展的行政壁垒仍未完全打破，资源配置、市场环境、公共服务、环境保护等仍存在不同程度体制机制障碍，统一开放的市场体系尚未形成。规划统筹、政策协同的制度衔接还需强化，全面深化改革还没有形成系统集成效应。成本投入分担机制、市场化投融资机制、利益分享机制和激励机制缺乏，一体化发展机制体制有待完善。

二、对策建议

发挥成渝地区中心城市协同辐射带动作用，要在遵循城市演变发展客观规律基础上，按照“研发在核心，生产在周边，关键环节在核心，一般链条在周边”的发展思路，从构筑城镇体系、优化空间格局、完善功能配置、强化机制保障等方面协同发力，形成中心城市协同发展合力、协同辐射动力、协同带动能力，更好地服务成渝地区双城经济圈高质量一体化发展大局。

(一)以提升成渝国家中心城市发展能级为主抓手，夯实核心城市协同引领基础

成渝两大国家中心城市既是引领带动双城经济圈发展的核心载体，也是成渝地区中心城市协同发展的龙头。必须以核心功能集聚和新兴功能导入为重点，提升城市发展能级，强化成渝国家中心城市龙头带动作用，促进形成中心城市协同辐射带动区域发展格局。一是完善国际化城市服务功能。围绕成都和重庆两大国家中心城市建设，聚焦国际化现代城市发展方向，强化综合枢纽、智造创新、要素集聚、国际交往、宜居宜业等核心功能，优化城市发展环境，进一步提升“双城”资源配置效率，提速发展“高精尖”经济，逐步将不符合核心城市部分功能和产业向周边地区有机有序疏解，增强双城经济圈整体参与国际分工和合作的能力。二是调整优化郊区新城城市功能。要着力提升郊区新城作为国家中心城市节点转换和功能缓冲职能，重点提升高端服务业的支撑功能、中高端制造生产功能、部分专业技术服务功能、研究与试验功能、教育医疗等公共服务功能。支持郊区新城依托制造业基础、创新成本较低、生态环境较好等优势，培育和增强科技创新、总部经济、文化创意等核心功能。三是全面提升城市综合治理水平。依托成都和重庆山水生态资源，合理布局国际化活动空间，建设高品质国际社区、高端人才集聚区和高端商务商贸设施，提升城市国际化配套服务功能。按照产业发展特征和要素资源保障支撑能力，构建与城市发展相适应的新型产业体系，不断降低“双城”产业的能源、资源消耗水平，建设绿色宜居城市环境。

(二)以促进成渝两大都市圈相向发展为突破口，提升都市圈带动周边发展能力

以重庆中心城区和成都市为核心，把握要素流动和产业分工规律，培育建设现代化都市圈，是构建双城经济圈发展新格局的关键举措。必须推动重庆中心城区与主城新区融合发展，推进成德眉资同城化发展，进一步提升极核功能和综合承载能力，促进两大都市圈相向发展，提升中心城市协同带动能力。一是提速建设现代化都市圈。梯次推进重庆中心城区与主城新区同城化发展，深化川渝、渝黔等区域合作，推动广安城区、邻水、武胜、岳池等融入重庆主城都市区发展，促进区域规划、基础设施、产业布局、生态环保、公共服务、政策协调等方面同城化建设、融合化发展，构建高端引领、成链配套的现代产业体系和统一开放、高效配置的区域市场体系，打造以轨道交通为骨干的1小时通勤圈，营造宜居宜业的高品质生活环境，建设现代化都市圈。二是夯实成渝主轴发展基础。因地制宜促进重庆主城新区和川东地区分层次、差异化发展，推动基础设施互联互通，提升城际交通联系紧密度，培育若干承接成都和重庆两大中心城市功能外溢、辐射带动周边的区域性中心城市、外围组团和卫星城市。以川渝毗邻地区功能平台建设为契机，深化川渝合作，强化重庆都市圈和成都都市圈互动。

(三)以培育建设“双百”中心城市为关键棋，增强中心城市内生发展动力

充分发挥成渝地区不同规模城市比较优势，共享发展环境、政策、资源、平台，实现生产要素自由流动，加快建成区百平方公里、城区人口百万人的“双百”大城市，因地制宜培育中等城市和特色经济强镇。一是打造具有鲜明特色的“双百”城市。结合“双核”以及都市圈功能布局，着力完善重要节点城市专业化、特色化服务功能，打造承接核心城市功能扩散、集聚发展要素、带动周边发展的特色化功能节点。如涪陵、綦江(含万盛)、广安城区要发挥要素双向中转、功能双向扩散的“中转站”和“承接地”作用，培育完善产业配套、人口转移、健康休闲等特色化功能；合川、永川要通过优化空间结构、提升发展能级、强化区域协作等路径，逐步完善开放合作、产业配套、枢纽经济等特色化功能；泸州、宜宾要着力强化辐射带动川南渝西融合发展试验区作用，加快提升物流枢纽、现代产业和绿色宜居等特色化功能。二是推动中心城市联动发展。以山水、田园、绿带等生态空间为分割，以高速公路和城际铁路等交通走廊为纽带，按照区域合作、相对分割、产城融合、精明增长的原则，推动临近城市抱团联动发展，率先实现协同带动周边发展。如加快打造涪陵—丰都—武隆、内江—自贡—永川—荣昌—大足、綦江(万盛)—南川、合川—铜梁—潼南、泸州—永川—江津等中心城市组团，打造成渝主轴城市连绵带，成为疏解“双城”超大型城市部分功能，推动成渝地区双城经济圈发展的重要支撑。三是因地制宜培育特色经济强镇。中心镇、特色镇是发挥中心城市协同辐射带动作用的重要纽带，要按照“小而精、小而美、小而特”的建设思路，推动江津白沙、永川朱沱、铜梁侣俸、大足三驱等具有特色产业和发展潜力的镇建设成为补充中心城市功能、承载农村转移人口的载体。

(四)以建立完善协同发展机制为发力点，强化中心城市辐射带动保障

以推动成渝地区双城经济圈高质量发展为导向，不断创新协同发展模式，加快构建和完善中心城市协同辐射带动区域发展的体制机制，全面提升区域发展活力。一是加大省级层面统筹力度。全面贯彻国家区域发展的总体战略，在川渝两省市层面统筹，构建和完善中心城市间协调联动体制机制，以成渝两大国家中心城市、两大都市圈和若干“双百”城市为核心平台，联动周边地区，形成成渝地区中心城市协同发力局面，构建组织有序、保障有力、行动高效的城市合作协调体制与机制。二是统筹中心城市规划体系。推动川渝两地协同编制《成渝地区中心城市发展规划》，深化细化各中心城市战略定位、功能配置、生产力布局和成渝地区城镇体系与区域性战略规划、区域规划、专项规划对接融合。三是促进区域要素资源高效流动。鼓励通过开展跨区办学、跨校联合培养等方式促进地区间科技人才优势互补。建立各中心城市人才吸纳的协调机制，加强人才引进和继续教育，特别是优先引进有利于高新技术成果转化、符合产业结构调整方向的专业技术人才和高级管理人员。建立区域人才自由流动机制，探索优化配置人力资源的市场化手段。运用互联网信息技术建立中心城市网络系统和网站，形成城市信息化网络，实现信息资源交流和共享、资金项目统一招投标、人才技术流通等。

[重庆市综合经济研究院

主研：易小光　丁　瑶　邓兰燕　李　林　汪　婧　郑秋霞

执笔：李　林]