四、规范调整阶段（2010—2017年）

城投爆发式增长的那几年，切切实实拉动了我国经济的增长，尤其在2008年全球金融危机爆发后。2008年，我国的GDP增长速度从第一阶段的11.5%一路跌到第四季度的7.1%，2009年第一季度跌至谷底6.4%。在积极的财政政策和城投的投资拉动下，从2009年第二季度开始逐步回暖，并在第四季度恢复至金融危机之前的水平。然而，在政府注入各类资产和提供信用背书，并向金融机构大肆融资的传统城投运作模式下，我国债务规模也快速攀升。中国审计署披露，截至2009年底，审计调查的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元，其中融资平台的债务余额为1.45万亿元。审计部门还发现，2009年的地方债务增长迅速，各地融资平台公司的政府性债务占本级债务余额的一半以上。时任审计长刘家义提到，“部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险”。

快速增长的地方政府债务问题，尤其是政府融资平台公司的债务问题，引起了中央的高度重视。在此背景下，国务院及各部委出台了一系列政策开始对城投公司进行规范和约束。2010年6月，国务院出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），对政府融资平台公司的概念、存在问题、债务处理、清理规范、金融机构、地方政府担保行为等做了非常明确的阐述，重点对承担不同职能的融资平台公司按要求进行清理规范。国发〔2010〕19号文也首次明确了学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。国发〔2010〕19号文是国务院层面针对政府融资平台公司的第一个专门性文件，对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。该文件的出台，标志着政府融资平台公司转型发展的大幕正式拉开。

随后，财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），细化了国发〔2010〕19号文的相关概念和要求。2011年，发改委发布《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号），明确规定融资平台公司的主营收入中需至少有70%来自自身经营，政府补贴部分不得超过30%，这一规定对抑制地方政府债务的增长有着极为重要的意义。2012年12月，财政部、发改委、人民银行、银监会等四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号），进一步规范平台公司融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，对BT、土地储备等违规行为进行限制。与此同时，银监会从2010年起紧急印发银监办发〔2010〕244号文、银监发〔2011〕34号文、银监办发〔2011〕191号文等多个文件，从银行信贷角度进行规范，并实行融资平台“名单制”管理。可以说，国发〔2010〕19号文及后续相关政策文件开启了城投公司第一波转型。

表1-1　城投公司共经历的五波转型

受旧《预算法》等政策法规约束，地方政府不允许举债融资。为此，依托城投公司筹集资金成为各地通用的做法，这才招致地方政府性债务不断增长。如何系统性构建地方政府债务管理机制，成为当时新的课题。2013年11月召开的党的十八届三中全会，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2014年5月，国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发〔2014〕18号），要求规范政府举债融资制度，开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，并首次提出了“剥离融资平台公司政府融资职能”。接着，8月31日高票通过的《预算法》修正案（即新《预算法》），从法律上允许地方政府“通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”资金。9月21日，国务院正式印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），地方政府性债务管理顶层文件横空出世。至此，融资平台公司的政府融资职能被正式剥离，发行政府债券、推行PPP等成为地方政府合规的投融资手段。未来的出路在何方？政府融资平台公司被推向了第二波转型之路。

国发〔2014〕43号文的突然下发，给各地带来了不少影响，不少项目因此搁置，经济发展也受到影响。为缓解颓势，保障在建项目有序推进，2015年5月，国务院办公厅转发财政部、人民银行和银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号），文件要求地方各级政府和银行业金融机构要妥善处理政府融资平台在建项目后续融资问题，区分存量和增量，实施分类管理，依法合规进行融资，切实满足促进经济发展和防范财政金融风险的需要。与此同时，央行于2014年创设了PSL（抵押补充贷款）这一创新的政策工具，积极支持棚改的货币化安置，进一步促进了各地设立城投公司承接政策性银行贷款。国办发〔2015〕40号文的出台和政策性金融的支持，虽一度缓和了政府融资平台公司的发展困境，但其规范转型已是大势所趋。在这之后，针对城投公司承担土地储备工作并进行融资的违规行为，2016年2月，财政部、国土资源部、人民银行、银监会等四部委共同出台了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），切断城投公司与土地储备的关系，进一步推动城投公司的合规运作和转型发展。

从国发〔2010〕19号文把清理规范政府融资平台公司的序幕拉开，到后续发布的国发〔2014〕43号文、财综〔2016〕4号文等文件，可以看出城投公司在规范调整中曲折前行。这当中，全国出现了多个转型的杰出代表，比如第一批城投公司中的上海城投、重庆城投、合肥建投等，以及基于地方特色探索转型的江东控股（原马鞍山城投）、建安控股（原亳州城投）等，这些城投公司在政策收紧的过程中主动谋划、积极作为，不断提升自身的市场化融资能力和造血能力，成为了城投公司转型的先行者。