一、萌芽诞生阶段（20世纪80年代初—90年代初）

20世纪80年代，在改革开放的大背景下，我国的财税体制、政府投融资体制都在不断地调整。与经济快速发展相对的是，当时的基础设施配套建设十分落后。改革开放初期，城市建设的资金来源主要依托中央和地方的财政资金，量入为出。随着城建任务的加重，资金缺口的扩大，国家也曾尝试通过增加税费收入来弥补建设资金的不足，不过效果依然捉襟见肘。为此，国务院先后印发了《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》《国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》（国发〔1988〕45号）等文件，开始引入市场机制推动城市基础设施建设。按照国发〔1988〕45号文的要求，中央相继成立能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六家国家专业投资公司。这六家专业投资公司专门负责各自行业项目的贷款、投资和建设，可以说是中央层面最早的城投公司雏形。与此同时，广东省以修建铁路名义创造性使用“贷款修路、收费还贷”模式，已经能够初步看到城投公司项目融资的影子。

前文在介绍有关城投公司的产生背景时提到，20世纪80年代的上海市也面临着基础设施十分落后的困境，严重影响了上海市的经济社会发展。为此，上海市开启了利用外资的先河，并成立了“久事公司”作为承贷主体。久事公司成立后，根据上海市委市政府的要求，积极向国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等筹措外资，安排、审核、管理32亿美元和308个“九四专项”项目的外资使用计划。随着“九四专项”项目作用的日渐发挥，上海的投资环境得到了极其有效的改善。更重要的是，这标志着上海探索出了一条行之有效的利用政府财政信用进行投融资的途径，拓宽了银行信贷资金对基础设施建设的投入渠道，放大了政府资金规模，为上海城市建设找到了解决资金短缺的金钥匙。由政府出资成立、承担政府融资职能的两大核心特征在久事公司身上体现得十分明显。久事公司的出现标志着城投公司正式萌芽，为真正意义上的城投公司诞生奠定了基础。

久事公司虽然为上海市在城市建设投融资方面积累了丰富的经验，但它毕竟是以项目为导向设立、以承担项目贷款为职能的融资平台，不承担建设、投资职能，不负有还款责任，这使得久事公司在运作过程中积累了沉重的债务负担。为防范债务风险，同时持续筹集城市基础设施建设所需的资金，以更好地服务上海市的建设和发展，1992年7月，肩负探索城市基础设施建设投融资新使命的主体——上海城市建设投资开发总公司应运而生。上海城投成立后，一改往日久事公司的运作思路，坚持以企业化的方式来解决发展资金的瓶颈，充分发挥财政资金的杠杆效应和土地出让金的溢出效应，推动上海市基础设施建设的加快。全国第一家专门从事城市基础设施投资建设的地方政府投融资平台——上海城投的成立，意味着真正意义上的城投公司开始进入大众视野，开始引领中国城镇化的浪潮。