二、政府采购招标方式与实施程序

（一）公开招标采购的实施程序

公开招标是一种无限竞争性招标。一般来说，在正式招标之前，招标人会先在公众出版物上发布招标信息，吸引符合条件的供应商和承包商参与投标竞争，再从中选择最优竞标人作为中标者。

当然，这一切都需要在法定程序和法律范围内展开。货物招标、工程招标、服务招标等只要招标金额达到公开招标标准都可以采用公开招标的方式进行。根据国务院发布的相关文件，单项或批量采购金额一次性达到120万元以上的货物或服务、200万元以上的工程都应该公开招标。

1.公开招标的条件

招标人可以向三类对象发出投标邀请：第一类是不特定的法人；第二类是不特定的其他组织；第三类是不特定的个人，例如一些科研项目的公开招标就可能有个人参与。

招标人需要通过公共媒体公布招标信息，招标信息包括招标项目、拟采购设备、工程内容等信息，所邀请的对象必须是不特定的人或组织。任何法人、组织、个人只要满足招标要求，都可以向招标人索要招标文件并参加投标活动。招标人在采用公开招标方式后不能拒绝向有资质的投标人出售招标文件，也不能在依法必须招标的项目中以任何借口限制潜在投标人参加投标。

公开招标必须通过公共媒体向社会公众公布招标要求，尽可能多地吸引潜在投标人进一步了解招标信息和参与投标，这种方式可以有效保证公开招标的公开性和公正性。在现实生活中，人们经常能在报纸或网络上看到一些招标通告，这些都属于公开招标。公开招标人不能采取写信、发邀请函、邮寄等方式向个别供应商或承包商发布招标信息，否则便不属于公开招标。常见的公共媒体，如报纸、广播、媒体网站等都可以作为公开招标公告的发布途径。

2.公开招标的优缺点

公开招标的优缺点如表1-3所示。

3.公开招标的评标方法

（1）最低评标价法

这种评标方式是以价格为主要因素来确定中标供应商。当竞标者完全满足招标要求时，招标者可以根据竞标者的报价，评定最低报价供应商，并将其作为中标供应商或中标候选供应商。

（2）综合评分法

这种评标方式是根据价格、技术、信誉、业绩、服务、财务状况等多种因素综合评定中标供应商。具体来说，当竞标者全部满足招标要求时，招标者根据招标文件规定的各项要素对竞标人进行综合评分，并将得分最高者作为中标供应商或中标候选供应商。

（3）性价比法

这种评标方式是在去除价格评分因素之后，根据投标文件规定的其他各项要素计算每个投标人的总得分，再将这一总得分除以对应投标人的投标报价，最后将商数最高的投标人作为中标供应商或中标候选供应商。

4.公开招标的注意事项

投标人必须一次性报出投标报价，且不能在确定中标候选人之前更改投标报价。

无论开标一览表（报价表）与投标明细表中的内容是否一致，都以开标一览表（报价表）为准。

投标者必须满足招标文件中明确规定的重要技术参数（一般打*号）。

在正式投标时，供应商需要按照招标文件规定缴纳投标保证金。

投标者必须按照招标文件的相关规定对投标文件进行密封、签署、盖章。

投标者必须按照招标文件的相关要求将投标文件中的资格证明材料完整、有序地提供给招标者。

5.公开招标的意义

公开招标通过在各大媒体上公开发布招标信息来获得更多关注，公开程度比较高，投标人数比较多，竞标过程比较激烈，投标人的选择空间比较大，招标活动所需费用比较高，竞标耗时比较长，总体程序也比较复杂。

与公开招标不同，邀请招标的招标范围有限，通常是局限在一定范围内发布招标信息，招标竞争不是特别激烈，招标人的选择空间比较小，竞标活动耗费的时间成本和金钱成本比较少，但作弊机会可能更多。

因此，与邀请招标相比，竞标人在公开招标过程中更容易获得公平竞标的机会。《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）鼓励政府或企业以公开招标为主，以邀请招标为辅，即政府和企业在招标过程中应优先考虑公开招标的方式，若存在特殊情况也可以采用邀请招标方式。

《招标投标法》规定，不适应公开招标的国家重点项目和地方重点项目也可以经过相关部门批准进行邀请招标。通过深入分析可以发现，这项规定的主要意义是希望政府和企业尽可能地优先采用公开招标方式。

（二）邀请招标采购的实施程序

邀请招标也称选择性招标，是由采购人根据供应商或承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织（不能少于3家），向其发出投标邀请书，邀请他们参加投标竞争，从中选定中标供应商的一种招标方式。

1.邀请招标的适用范围

采用邀请招标方式采购的货物或服务需要满足以下条件：①具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购。②公开招标采购的成本在政府采购项目总价值中的占比过大。

2.邀请招标的实施流程

（1）发出投标邀请

招标人要选择3个以上的特定法人或其他组织参与招标，这些投标人一方面要具备承担招标项目的能力，另一方面要具有一定的资金实力和良好的信用，同时还要满足基本的招标要求。招标人需要通过招投标中心向这些投标人发出投标邀请书，并在招标分中心和监管部门对邀请投标单位名单进行备案，才能顺利开展投标活动。

（2）发售招标文件

招标人和被邀请投标人都应该按照投标邀请书上标明的时间、地点参加招标文件发售活动，例如招标人要在规定时间在招投标中心发售招标文件，被邀请投标人要在规定时间在招投标中心获取招标文件。在获取招标文件时，被邀请投标人需要出示有效交易席位证。在这个过程中，招标分中心会为招标双方提供证明服务。另外，招标人还要将一份招标文件交由招标分中心备份。

（3）组织答疑会议

招标人可以根据自身需要组织答疑会议，分批邀请潜在投标人参加答疑活动。投标人如果对招标文件中的内容存在疑问，就可以向招标人提交写有需要澄清问题的函件，并要求招标人在答疑会议上对问题进行澄清，然后再以书面形式通知所有潜在投标人。不过，招标人不能在答疑活动中透露其他潜在招标人的名称和数量，也不能透露任何可能影响公开竞标的其他情况。

（4）提交投标保证金

投标文件中标明了提交保证金的时间和地点，投标人只需要根据约定的时间和地点及时提交保证金即可。如果投标人没有在约定时间缴纳投标保证金，将会失去投标资格。在提交保证金时，投标人需要以自身名义提交，不能由其他单位代交，否则所提交的保证金会被视为无效，投标人依然会失去投标资格。在投标活动结束后，招标方会将投标保证金退给投标人。

（5）编制招标标底

有些招标活动还需要设置标底，标底的编制者既可以是招标人，也可以是委托机构。

（6）落实开评标场地

在正式开标前的五个工作日内，招标人需要在招标中心或招标分中心办理相关手续，明确开标时间、评标时间以及相关场地。

（7）抽取评标专家

招标人需要抽取评标专家组成评标委员会。各级省、市、县都有自己的评标专家库，招标人需要按照法律规定从中随机抽取若干评标专家组建评标委员会。有抽取评标专家资格的人一般分为两类：一是招标人；二是招标人授权的招标代理机构。在抽取评标专家的过程中，抽取人一方面要向相关单位提交法定代表人委托书，另一方面需要提交抽取人身份证明。在审核完招标人的评标办法后，投招标监管人员会最终确定评标专家的抽取数量。抽取的评标专家分为外地专家和本地专家，在开标大会前24小时要完成外地专家的抽取工作，在开标大会前1小时要完成本地专家的抽取工作。招标人代表和监管人员需要同时在抽取评标专家的现场，抽取工作主要由招投标中心专职人员完成。另外，所有参加抽取评标专家活动的人员必须对专家信息严格保密。

（8）接受投标文件

投标人在编制投标文件时要严格遵守招标文件的相关要求，将编制好的投标文件递送给招投标中心。招标人到招投标中心签收投标文件，并向工作人员出具签收人和签收时间的证明。

（9）开标会议

开标会议的主持人是招标人，开标会议的召开时间是招标文件中规定的提交投标文件的截止时间，开标会议的召开地点一般是招投标中心的开标室。开标会议要严格按照流程进行，并由监督部门的工作人员予以监督。

（10）评标

评标地点一般是在招投标中心的评标室，评标委员进入评标室需持证入场。在评标过程中，评委要根据招标文件规定的评标程序和方法进行评标并生成相关报告。评标报告的作用是向招标人推荐中标候选人。评标活动同样需要监督部门予以监督。评标委员会除了要向招标人提供评标报告外，也要向招投标监管部门递交一份评标报告。评委在评标过程中还可以根据需要按规定组织询标。

（11）确定中标人

招标人确定中标人有两种方法：一种是委托评标委员会确定中标人；另一种是根据评标报告按优先顺序确定中标人。

（12）招投标书面报告

招标人需要详细了解《招标投标法》中关于招投标书面报告的规定，并按照相关规定向招投标监管部门提交书面报告，报告招投标的具体情况。

（13）中标通知

投标分中心要在投标结束后打印中标通知书和未中标通知书，然后由招标人将中标通知书派发给中标人，将未中标通知书派发给未中标人。

（三）询价采购的具体实施程序

询价采购是一种常用的采购方式。人们在购物时通常喜欢“货比三家”，这就是一种简单的询价采购。具体来说，在询价采购过程中，采购人需要向供应商递交询价通知书，获得供应商以书面形式提交的报价，通过比较不同供应商的报价选出最优供应商。

1.询价采购的特点与适用范围

（1）询价采购的特点

询价采购有两个特点：一是采购人至少要邀请3家或3家以上的供应商进行报价；二是供应商一旦报价便不能更改。

（2）询价采购的适用范围

一些政府采购项目可以采用询价采购，例如货物规格、标准需要保持统一的采购项目，现货货源必须充足的采购项目，货物价格变化幅度较小的采购项目等。由于询价采购普遍适用于现有货源丰富、价格变化幅度较小的采购项目，所以如果采购人对货物规格和标准有特殊要求则不适合使用这种采购方式。

2.询价采购的实施流程

询价采购需要遵循以下流程：

成立询价小组：一个标准的询价小组至少由5人组成，且要由5人及以上的单数人员组成。询价小组成员包括采购人代表和相关专家。其中，专家人数至少要为小组成员总数的2/3。询价小组要对两方面内容做出规定：一是项目价格构成；二是成交的标准。

确定被询价的供应商名单：询价小组按照采购需求挑选出3家或3家以上的供应商，然后向他们发送询价通知书，邀请他们报价。

询价：被询价的供应商只有一次报价机会，一旦报价便无法再更改价格。

确定成交供应商：采购人通过综合考虑采购需求、质量、服务、价格等因素，坚持需求对等、报价最低等原则确定成交供应商，并将结果通知给未成交的供应商。

（四）单一来源采购的实施程序

单一来源采购又称直接采购，这种采购方式符合招标限额标准，也符合公开招标数额标准，特点是货源渠道单一，所购产品可能是专利产品，也可能是首次制造产品，还可能是合同后续追加的产品。原有采购项目需要扩充时可以采用这种采购方式，政府因特殊情况不能从其他供应商处采购时也可以采用这种采购方式。

1.单一来源采购的试用范围

单一来源采购适用于符合以下情形的货物或服务采购：①采购方只能从某一特定供应商处采购货物或服务。②采购方因为特殊情况无法从其他供应商处采购所需货物或服务。③要确保新采购项目与原有采购项目保持一致，或与原有服务配套，保证新采购是从原供应商处添购，新采购的总金额低于原合同采购金额的10%。

2.单一来源采购的实施流程

（1）提出采购理由和依据

采购人或代理机构在提出以单一来源采购方式实行政府采购活动的时候，需要提出相应的理由和依据，然后以书面形式上报政府采购监督管理部门。政府采购监督管理部门对书面报告进行审核，审核通过后，向采购人或代理机构下达《政府采购计划下达函》。

（2）成立采购小组

采购人成立采购小组，并与供应商就已经确定的单一来源采购方式进行洽谈。采购小组的成员数量必须是3人以上，并且是单数组成，小组成员可由纪检、财务、装备等业务部门的人员担任。如果需要聘请专家，可以采取两种聘请方式：一是从政府采购评审专家库中筛选并聘请；二是从其他行业专家中聘请。如果政府采购活动是由政府采购代理机构组织开展的，同时采取单一来源采购方式，那么政府采购代理机构同样需要按照以上程序组织采购。

（3）编制单一来源采购文件

采购小组应根据采购需求编制单一来源采购文件，采购文件内容一般要包括采购项目需求、技术要求、服务要求等。与此同时，采购小组还要拟定洽谈方案，洽谈方案需包括价格承受上限、质量最低保证、服务要求、应变措施等内容。需要注意的是，在正式洽谈之前，采购小组要对洽谈方案严格保密。

（4）单一来源采购文件备案

在洽谈活动开展前，采购人需要向政府采购监督管理部门对相关文件进行备案，包括洽谈方案、单一来源采购文件等。在备案过程中，政府采购监督管理部门需要审查采购文件或洽谈方案的内容是否符合相关政策，是否准确、公正。如果发现采购文件或者洽谈方案不符合要求，需提出书面修改意见，并反馈给采购人。采购人修改后再重新进行报备。

（5）发出洽谈邀请

采购人邀请供应商参与洽谈活动，并提供采购文件。

（6）组织采购洽谈

供应商根据采购文件的相关要求编制响应文件，然后携带相关资质证明文件和响应文件在规定时间到达相应地点参加洽谈。政府采购监督管理部门和其他有关部门可以对洽谈话动进行现场监督。在洽谈之前，采购小组需要对供应商授权代表的身份和响应文件进行验证。如果发现供应商授权代表身份与响应文件不符，采购小组要拒绝与之洽谈。

如果供应商授权代表身份与响应文件相符，采购小组要与供应商进行合理洽谈，洽谈内容既要体现采购文件的相关要求，又要充分发挥洽谈方案的作用，同时还要遵循物有所值和价格合理的原则。另外，供应商还可以在洽谈过程中对响应文件进行修改。

供应商可以提供不同项目内容，包括货物、工程、服务。如果供应商提供的项目内容的质量、数量和服务可以满足政府采购需求，并且最终报价不高于政府采购预算，或者不超出洽谈方案拟定的价格承受上限，那么采购小组便可以确认采购成交，同时出具成交报告。

如果供应商提供的项目内容的质量、数量和服务不能满足政府采购要求，或者最终报价高于政府采购预算，或者最终报价超过洽谈方案拟定的价格承受上限，又或者双方经过洽谈无法达成一致意见，那么采购人就需要重新调整政府采购项目预算额，或者重新调整采购项目配置标准，上报政府采购监督管理部门，获得部门审批同意后再继续洽谈。如果采购人不能重新调整政府采购项目预算额，或者不能重新调整采购项目配置标准，那么该采购项目将被取消。

采购人应派遣专人记录洽谈过程，并将记录资料存档备查。

（7）发出成交通知书

在出具成交报告之后，采购人应将成交通知书及时发送给供应商。

在向供应商发出成交通知书以后，采购人如果改变成交结果，应当承担相应的法律责任；成交供应商如果放弃成交，也应当承担相应的法律责任。

（8）采购资料备案

成交报告形成后，采购人应在3个工作日内向政府采购部门报送相关资料文件，包括成交报告、采购小组名单等。

在备案资料时，政府采购监督管理部门如果发现洽谈工作规则与洽谈方案、洽谈标准存在实质性不符，或者发现采购小组没有按照洽谈方案和洽谈标准进行洽谈，则需要认定本次采购无效，并责令采购人重新开展采购活动。

（五）竞争性谈判采购的实施程序

竞争性谈判是采购人或代理机构通过与3家以上的供应商进行商业谈判，并最终确定中标供应商的一种方式。具体而言，竞争性谈判采购的特点如表1-4所示。

1.竞争性谈判的适用范围

招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的。

技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的。

招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

不能事先计算出价格总额的。

2.竞争性谈判采购的实施流程

通过竞争性谈判进行采购需要遵循以下程序：

成立谈判小组：谈判小组既要包括采购人代表，又要包括有关专家，人数要在5人以上，且必须是单数。其中，专家的人数至少为成员总数的2/3。

制定谈判文件：谈判文件要明确谈判程序和谈判内容，既要包含合同草案的条款，也要包含评定成交的标准。

确定邀请参加谈判的供应商名单：如果符合谈判资格的供应商比较多，谈判小组需要从中挑选出3家以上的优质供应商参与谈判，并向其提供谈判文件。

谈判：在正式谈判时，谈判小组成员要分别与每一位供应商进行谈判。在谈判过程中，谈判双方不能透露其他供应商的报价、技术、信誉、业绩、服务、财务状况等信息。如果谈判文件发生变化，谈判小组需要以书面形式及时通知所有参与谈判的供应商。

确定成交供应商：供应商在谈判结束后要在规定时间内向谈判小组做最后报价；谈判小组根据供应商的最后报价和提交的信息筛选出成交候选人；采购人根据采购需求、产品和服务质量、最终报价等从成交候选人名单中确定成交供应商；将谈判结果通知给所有参加谈判的供应商。

3.竞争性谈判的注意事项

在招标未成立之时，竞争性谈判是一种良好的后备采购方式，能够满足采购机构的采购需求。

在谈判过程中，所有供应商的报价都不会对外公开。

谈判文件可以由谈判小组根据需要进行调整，而供应商必须按照最新版谈判文件的相关要求重新报价。

谈判小组与每一位供应商之间的谈判都是单独进行的，且每一位供应商的谈判次数相等。

供应商的最后一次报价是决定能否成交的关键。