四、我国政府规划实践

我国政府规划经历了几十年的改革创新，逐步向系统化、融合化、链条化、数字化等方向转变。

（一）我国政府规划存在的问题

我国政府规划存在缺陷。改革开放以来，我国政府规划和城镇规划等制度体系和编制程序逐步完善与优化，但是规划编制与执行中仍存在一些缺陷，如：规划编制自上而下为主；规划编制受到过多行政干预，规划编制成果以规划目标等静态规划为主；对市场与环境变化预测少；缺乏规划期内多种情景的模拟；规划过于理想化和追求形式；生态减碳规划投入不足；某些土地用途不符合土地总体规划；规划社会参与度整体不够；规划执行力较差，等等。

各类规划存在实施漏洞。我国政府规划存在规划不完整、规划主管机构过多、规划编制分散、规划内容割裂、部分功能重复、跨部门协调困难等“痛点”，造成了人力、资金、资源、时间等浪费，降低了规划质量，不利于统筹谋划重大问题，降低了规划引领效能。

（二）我国规划实践的演变

中华人民共和国成立初期，政府规划体系相对零散，城镇化规划基本空白。党的十一届三中全会召开以后，我国初步确立了对外开放的改革道路，城市建设进入高速发展轨道，西方理论被引入我国实践中，综合国土规划、城市/区域规划、大城市市域规划等逐步完善。1989年，《中华人民共和国城市规划法》提出“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”，将城镇体系规划纳入法定规划框架内。根据该法，我国城镇体系规划包括全国、省、自治区和直辖市层面的城镇体系规划，以及各地级市、县市级总体规划内容框架内的城镇体系规划。20世纪90年代后期，《中国二十一世纪议程》提出适当控制大城市人口增长过快的势头，发展大城市的卫星城市，积极发展中小城市与大力发展小城镇。《全国城镇体系规划（2005—2020）》推动了城镇规划的发展。2005年，国务院发布《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号），对五年规划编制提出了明确的要求。2007年，国务院发布《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）。2007年，国家发展改革委关于印发《国家级专项规划管理暂行办法》的通知（发改规划〔2007〕794号）规定，国家级专项规划是指国务院有关部门以经济与社会发展的特定领域为对象编制的、由国务院审批或授权有关部门批准的规划。国家发展改革委、原国土资源部、原环保部和住房城乡建设部四部门在2014年联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。2017年2月，习近平总书记在北京调研时指出，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”形成一本规划、一张蓝图，着力提升首都核心功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。

关于我国城市发展阶段，国内学者、智库院所和部委机构等有不同观点。

（1）三阶段理论。李矿辉、张有才、王建军等在《新区总体规划编制的理念与内容创新实践》一书中提出了“我国新区建设经历了工业发展带动型、疏解老城压力型、低碳生态型三个阶段”。一是工业发展带动型阶段。我国第一代新城主要通过工业用地的建设带动新城的开发，以土地换投资，从而带动城市基础设施建设。二是疏解老城压力型阶段。城市化成为我国重要的发展战略，许多老城区不能满足城市发展需要。为了培育新的城市中心并缓解老城中心区交通压力，新城建设应运而生。它不仅带动了周边地区的城市化，也能有效地疏散和缓解老城的人口、产业及部分职能压力，构筑多中心的城市发展体系，促进城市空间结构良性发展。三是低碳生态型阶段。各地区积极推动建设“低碳”“生态”理念指导下的新型人居环境示范区、低碳新城、生态新城等。

（2）五阶段理论。国合华夏城市规划研究院吴维海博士等在《产业园规划》一书中归纳提炼了国内外典型案例，形成了我国城市与产业园发展五个阶段的理论成果。该理论认为，我国城市和产业园发展一般经历由产业层级低到高的五个阶段：生产要素集聚、产业主导、创新突破、都市科技和生态零碳城市（家园）五大发展层级。这些阶段可能是跳跃式的，不一定每个阶段必然经过，或者几个阶段的产业特征并存。在不同的发展阶段，呈现不同的功能、特征和驱动方式等。以上五个层级的产业链导向、产业发展需求要素、园区功能、与城市发展的空间关系、核心驱动力、主要产业类型、产业空间形态、园区增值方式等各有差异。

城市（或园区）生产要素集聚阶段的主要特征见表2-1。

如表2-1所示，在生产要素集聚阶段，城市或产业园主要是低成本导向的，要素之间低效率串联配置，政府依靠廉价的土地、劳动力和优惠政策吸引企业和集聚产业。该阶段产业园功能是加工型企业，单一的低附加值、劳动密集型的产品制造和加工。产业空间形态沿着交通线路轴线布局，单个企业或同类企业集聚。园区增值模式是贸易链，即以贸易交换带动工业制造，促进技术研发等活动。

城市或园区产业主导集聚阶段的主要特征见表2-2。

如表2-2所示，在产业主导集聚阶段，城市或产业园主要生产要素重新整合，形成稳定的主导产业和上、中、下游结构完整的产业链。这时的重点产业园已经具有了一定的配套服务和研发能力，企业主要依靠外部科研机构和大学的支撑。园区功能以产品制造为主，产业园与城市之间是相对脱离的串联关系。核心驱动力是政府的优惠政策等外力驱动。该阶段产业类型仍然是低附加值、劳动密集型的加工企业，产业空间形态是纯产业区，空间上沿着交通线路轴线布局，单个企业或同类企业集聚。园区增值方式是产业链，即通过产业的集聚，获得贸易订单，促进工业制造，重视技术研发活动。

城市或园区创新突破阶段的主要特征见表2-3。

如表2-3所示，在创新突破阶段，大力倡导创新文化，城市或产业园主要依赖高素质人才以及较好的信息、技术及其他高端产业配套服务获得高质量发展，城市或园区自身研发能力不断增强。这时的产业园具有科技产业区、制造、研发复合功能。产业园与城市之间是相对耦合（中枢轴辐式）的关系。核心驱动力是内力为主、技术推动、企业家精神。该阶段主要产业类型是技术密集型、创新型产业，如信息技术、生物医药、新能源技术、新材料和先进制造技术等。产业空间形态是产业社区，产业间开始产生协同效应，在空间形态上，逐步形成围绕产业集群的圈层布局。园区增值方式是创新链：技术—工业—贸易。代表性园区有中关村科技园、台湾新竹科技园、法国索非亚高科技园区。

城市或园区科技都市阶段的主要特征见表2-4。

如表2-4所示，在科技都市阶段，产业链导向是高势能优势。城市或产业园主要依赖高价值的品牌、高素质的人才资源、高增值能力和高回报率的巨额资本获得发展。这时的城市或产业园已具有复合型（事业发展中心+生活乐园）、现代化综合城市功能，是产业集聚地、人气集聚区、文化扩散区、资本融通区。产业园与城市之间是紧密整合（多极耦合式）的关系。核心驱动力是高价值的“财富级”要素推动。该阶段产业形态以文化创意、科技创新产业及其他高端现代服务业为主。产业空间形态是综合新城，城市功能和产业功能完全融合。园区增值方式是财富链，以研发中心、研发型产业、科技服务业为主体，其增值手段主要是财富链。代表性园区：美国硅谷。

城市或园区生态零碳家园阶段的主要特征见表2-5。

如表2-5所示，在生态零碳家园阶段，城市或园区的产业链导向是生态、循环与零碳发展，这是全球普遍倡导的最高城市（园区）发展阶段。城市或园区主要依赖高生态环境、高技术应用、高资源利用率、零碳循环产业等，获得绿色零碳高质量发展。这时的城市或产业园具有产业生态化、城市零碳化特征。生态零碳的城市业态、产业与自然和谐，以人为中心的资源集聚与产业协同，城市、产业园与周边环境、居民协同。产业园与城市之间是融合与耦合的关系。核心驱动力是生态利用、零碳发展与创新驱动。该阶段产业类型主要是生态产业、生态生活、生态环境、零碳产业。产业空间形态是人与自然、城市与产业完全融合。园区增值方式是“生态圈”，园区主要活动的关注顺序是：人—产—城。以生态零碳产业、生态零碳技术和生态低碳服务业为主体，其增值手段主要是基于“人本”价值观的“生态圈”“零碳城”。这是全球积极推动的“未来城”——基于“生态圈”“零碳城”的“泛产业园”“生态零碳城市（家园）”。

（三）政府多规合一改革

党中央、国务院、国家各部委、规划编制与研究机构和专家学者积极推动和探索了政府规划政策体系改革，实施“多规合一”实践。从2017年开始，国家各部委机构实行重大调整和职责重组，整合设立了自然资源部、生态环境部等部门，大幅调整了国家发展改革委、住房城乡建设部、水利部、原环保部、原国土资源部等部委职责，进一步规范、整合和优化了规划管理部门及规划编制流程等。

2014年，国家发展改革委、原国土资源部、原环保部和住房城乡建设部四部门联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，实现一个市县一本规划、一张蓝图。地方政府积极研究探索“多规合一”的实践应用与规划体系改革。2019年5月23日发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。通过实施“多规合一”，形成“一本规划、一张蓝图”，建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发保护“一张图”。