八、案例研究

（一）五年规划框架

五年规划编制工作包括但不限于：“十五五”规划前期战略研究、“十五五”规划基本建议、“十五五”规划草案、“十五五”规划纲要报告；各类专项规划；等等。其中：

1.总体规划

总体规划以国民经济和社会发展为对象编制的战略性、纲领性、综合性规划，是统领规划期内社会经济发展的行动纲领，是对本辖区国民经济和社会发展的全面部署和总体安排，是编制各级各类规划的基本依据。规划期限一般为5年。

总体发展规划大体包括：

——上一个规划期的实施情况；

——本规划期的发展环境和条件；

——本次规划指导思想和发展战略、原则、目标、指标体系；

——本次规划空间布局、主要任务、发展重点和发展时序；

——本次规划保障措施。

“十五五”规划纲要等五年规划是国民经济计划的主要组成部分，主要是对全国、地方重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等做出规划，为国民经济发展目标、为本地区经济发展和社会活动提供决策指南。

2.一般结构

中央和地方政府第十五个国民经济和社会发展规划纲要的基本内容，包括但不限于：

（1）过去五年规划实施情况回顾及发展环境分析，主要包括上一个五年规划的经济情况、主要指标、取得的成绩以及本五年规划面临的产业形势、发展基础、机遇与挑战等。

（2）指导思想，主要描述五年规划思路和重点方向以及重点产业布局等。

（3）主要目标，主要描述五年规划的经济、产值、资源、人才、科技、开放、能耗、人均收入等指标以及阶段性任务等。

（4）政策导向，主要描述五年规划的政策依据和产业导向、发展机遇等。

（5）现代农业，主要描述农业产业发展的主要方向、产业调整结构、科技创新、农业教育、基础设施、县域经济、农业服务体系等，为五年发展规划奠定基本的思路。

（6）先进制造业，主要描述五年规划的钢铁、船舶、建材、轻工、纺织等重点制造业发展方向，制造业优化结构、技术路线、重大布局、重点项目或龙头企业等。

（7）战略性新兴产业，主要描述五年规划的节能环保、新一代信息技术、生物医药、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车、海洋产业等重点领域、产业结构、重点技术、产业布局、重点项目或龙头企业等。

（8）交通运输业，主要描述五年规划的区际交通、城际交通、公共交通、运输服务等重点领域、重点项目、重点技术、重大工程或龙头企业等。

（9）现代服务业，主要描述五年规划的金融、物流、商务服务和高技术等生产性服务业，以及商贸服务、家庭服务、旅游、体育等生活性服务业，以及重点项目、重点技术、重大工程或优惠政策等。

（10）区域发展战略，主要描述五年规划的区域战略、老工业基地战略、主体功能区布局等。

（11）乡村振兴战略，主要描述五年规划的乡村振兴、农业农村、城乡融合、产业融合及重点工程等。

（12）绿色发展，主要描述五年规划的生态环保、循环经济、节能减碳等政策、目标、产业布局、重大工程、碳汇交易与监控体系等。

（13）友好型社会，主要描述五年规划的生态环保、节能减碳、低碳生活、减排措施、重大工程、激励补偿机制，等等。

（14）科教人才，主要描述五年规划的教育、科技卫生、医疗养老、人才战略等。

（15）公共服务，主要描述五年规划的就业创业、收入分配、社会保障、医疗改革、重大公共工程等。

（16）市场体系，主要描述五年规划的文化改革、财税改革、市场机制、资源配置等。

（17）对外开放，主要描述五年规划的国际合作、对外贸易、利用外资、国际化战略等。

（18）政治文明，主要描述五年规划的政治改革、民主法治、政府改革、营商环境等。

（19）港澳台关系，主要描述五年规划的港澳台关系、国家政策、重大导向等。

（20）国防建设，主要描述五年规划的国防政策、军队建设、重大改革措施等。

（21）规划实施，主要描述五年规划的规划实施、机制体系、资源供应、考核激励、监督优化等。

各省、市、县、区五年规划报告的框架内容，可以根据上述规划纲要，结合当地经济、资源与发展需求予以适当调整、优化。

国民经济和社会发展年度计划是对国民经济和社会发展所做的年度安排，是国民经济和社会发展总体规划在年度中需要付诸实施的具体工作计划。计划期为一年。国民经济和社会发展年度计划包括：上年度计划执行情况和本年度计划目标；本年度国民经济和社会发展的主要任务和政策措施；与本年度计划相配套的专项计划；其他需要安排的重大事项。

（二）专项规划体系

1.基本概念

国家级专项规划是指国务院有关部门以社会经济发展的特定领域为对象编制的、由国务院审批或授权有关部门批准的规划。

国家级专项规划的主要编制领域，如下：

（1）关系国民经济和社会发展全局的重要领域；

（2）需要国务院审批或核准的重大项目以及国家投资数额较大的领域；

（3）涉及重大产业布局或重要资源开发的领域；

（4）法律、行政法规和国务院明确要求的领域。

地方专项规划是指地方政府及其有关部门对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、物流、旅游、环保、文化、自然资源开发等有关专项规划。

专项规划是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划，是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化和具体化，应该符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。

下列领域可以编制专项发展规划：

总体发展规划确定的重大战略和重大工程；农业、林业、水利、能源、交通、通信、信息化应用等基础设施建设；土地、水、矿产、湖泊等重要资源的开发利用和保护；环境保护、生态建设、循环经济、低碳发展、园林绿化、安全生产、防灾减灾、公共安全和应急能力建设；教育、科技、文体广电、卫生、社会保障、住房保障、人力资源、社会管理等公共事业和公共服务；产业发展和结构调整；区域合作、对外开放和体制改革的重点领域；国家、省、市确定的其他领域。

2.专项规划的特点

（1）规划编制期限灵活。专项规划应与总体规划同步；补充完善城市总体规划的专项规划期限以目标完成情况确定，不必受限于总体规划期限；指导城市开发的专项规划一般与近期建设规划同期，并可以根据发展情况调整。专项规划以解决问题的程度作为划分规划阶段的依据。

（2）规划编制专业性与可操作性强。专项规划有大量专业、非专业人员和机构参与。专项规划编制从管理权限和实际出发，所规划内容体现特定领域的特点，对供求进行分析和预测，发展目标要尽可能量化，做到任务明确、重点突出、布局合理、保障措施可行。

3.编制审批流程

国家级专项规划编制与审批的一般程序如下：

（1）立项。国家级专项规划由国务院有关部门依据相关法律、行政法规和国务院规定的职责负责编制。

编制国家级专项规划均需制订工作方案。工作方案包括规划编制的必要性、规划期、衔接单位、论证方式、进度安排和报国务院审批的依据或理由等。

工作方案是国家级专项规划立项的依据，由发展改革部门统筹协调后予以立项确认。

（2）起草。编制国家级专项规划，必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证，采取多种形式广泛听取各方面意见。

国家级专项规划文本一般包括现状、趋势、方针、目标、任务、布局、项目、实施保障措施以及法律、行政法规规定的其他内容。

专项规划内容要达到以下要求：符合国家总体规划，发展目标尽可能量化，发展任务具体明确、重点突出，政策措施具有可操作性。对需要国家安排投资的规划，要充分论证并事先征求发展和改革委员会和相关部门意见。

（3）衔接和论证。国家级专项规划的发展方针、目标、重点任务要与国家总体规划保持一致，相关规划之间对发展趋势的判断、需求预测、主要指标和政策措施要相互衔接。

国家级专项规划草案，应送国家有关部委审批，确保与国家总体规划相衔接，涉及其他领域的，还应送相关部门审批，确保与部门规划相衔接。有关部门自收到规划草案之日起30个工作日内反馈衔接意见。

国家级专项规划草案，由国家发展改革委与有关部门共同组织论证。国家级专项规划应委托规划专家委员会、有资质的中介机构或组织专家组进行论证。参加论证的其他相关领域专家不少于专家总数的1/3。论证后出具详细论证报告。论证报告应全面、客观、公正，由专家组组长签字，并附上每位专家的论证意见。

（4）报批。由国务院批准的专项规划，要拟订年度计划。编制部门应在已确认立项的基础上，在每年10月向本层级发展改革委提出下一年度国家级专项规划报批建议。本层级发展改革委商有关部门在此基础上拟订国家级专项规划年度审批计划，于每年12月前报国务院，经国务院批准后执行。基础工作不深入，不能保证在一年内完成上报程序的规划，不应列入年度审批计划。各部门按照审批计划有序报批。未列入审批计划的，原则上不予受理。国家级专项规划报批时，除规划文本外还应附下列材料：

①编制说明，包括编制依据、编制程序、未予采纳的相关部门和专家意见及其理由等。

②论证报告。

③法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。报国务院审批的国家级专项规划，编制部门须会签本层级发展改革委后上报，也可与本层级发展改革委联合上报。国务院授权由有关部门批准的国家级专项规划，编制部门应会签本层级发展改革委。

（5）备案和公布。国务院授权有关部门印发或批准的专项规划应在印发的同时报国务院备案，并抄送本层级发展改革委。除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密的内容外，国家级专项规划应在批准后一个月内向社会公布。国家级专项规划报批时，应明确公布事项，即全文公布、删去涉密内容后公布或不公布，以及公布机关。发展改革委应建立规划信息库。有关部门在印发规划的同时，应将电子文档和纸质文件送发展改革委入库。

（6）实施。国家级专项规划经批准后，编制部门要及时对规划的主要目标和任务进行分解，明确责任，保障规划的实施落到实处。

在国家级专项规划实施过程中，编制部门要加强跟踪监测，应适时对实施情况进行评估，并向审批机关提交评估报告。国家级专项规划经评估或者因其他原因需要进行修订的，编制部门应将修订后的规划报原审批机关批准。规划期十年及以上的，应定期进行滚动修订。

4.规划内容

根据不同产业、不同行业和不同地区的资源与产业特征，中央政府、各部委、各地区的专项规划具体规划结构可以略有不同。我们总结各类专项规划模式，主要包括分析部分、规划部分和结论与措施部分。

（1）分析部分

分析主要包括现状分析、发展预测分析两个方面。

现状分析是做好规划的前提。产业或经济现状可以从国内、国际等方面进行分析。分析生产与需求结构平衡状况，包括市场容量与供给规模、市场结构。分析影响领域发展的关键因素或起作用的因素。回顾和评价近年采取的措施及取得的成绩，找出存在的主要问题，分析产生问题的根源。

发展预测分析主要根据未来发展状况，对需求与供给进行预测。

（2）规划部分

①目标。专项规划通过一定的数量指标表示规划期末研究对象应达到的高度。目标既有定量描述，也有定性描述。目标应有压力又有激励即是切实可行的。

②规划重点与配套工程。规划重点与配套工程是实现规划目标的关键部分和主要支撑部分。规划重点主要根据专项规划的目标及存在的薄弱环节确定。

③方案研究与设计。首先明确规划的指导思想，确立规划主线，这条主线是进行规划的依据，贯穿于规划设计的始终。要明确规划的时限，分解规划目标，制定符合经济与社会发展要求的阶段性目标。

（3）结论与措施部分

规划的制定本身是为了落实规划，落实规划要通过一系列的政策与手段来实施，有无可操作性最终要通过措施来体现。可操作性是政策措施可行、合理的主要标志。

制定政策措施的内容包括：措施内容要具体。要明确执行主体、执行方法和手段、执行时间和范围等。政策措施要量力而行，符合实际。实施目标要明确，要有考核激励机制，等等。