2.1.4 风险管理理论与地方政府债务风险预警

风险管理的概念始于20世纪30年代的美国保险业，于20世纪70年代在全球范围内普及推广。威廉姆斯和亨尼斯（Williams ＆ Henis，1964）将风险管理的定义界定为通过风险识别、评估和控制，以最低的成本将风险带来的损耗降到最小的科学化管理。詹姆斯（James，1995）将风险管理的定义界定为通过降低或避免偶然损失风险的管理方法。基于这种界定，美国项目风险管理协会提出，风险管理不仅是识别和评估风险因素的系统化方法，也是识别和控制可能引起意外变化的潜在领域和事件的过程，还是需要采取措施来控制或化解风险的过程。

地方政府债务风险作为财政风险的一个重要方面，是指地方政府债务与地方政府资产在规模和结构上不匹配，导致地方政府债务可持续性和经济社会发展受到损害的一种可能性。基于此，在地方政府债务领域应用风险管理，能够更好地防止风险扩散，避免引发系统性风险。一般理论意义上，地方政府债务风险管理是建立在资产负债管理逻辑基础之上的，是基于地方政府债务风险分析框架构建的风险预警体系。

（1）地方政府资产负债管理：引入风险对冲矩阵

在资产负债管理逻辑下，地方政府债务风险管理的内涵将突破债务组合本身的成本-风险分析，转向对政府资产和负债情况的分析，进行政府资产和负债的财务属性的匹配分析。基于哈耶和希克（Hana ＆ Schick，2002）提出的财政对冲矩阵，结合我国实际，我们得到地方政府资产矩阵，作为地方政府债务风险对冲矩阵。

如表2-1所示，地方政府资产包括显性直接资产、显性或有资产、隐性直接资产、隐性或有资产。

第一，显性直接资产。显性直接资产是建立在地方政府法定财产权、征税权和举债权之上，源于现期资产存量和收入流量的资产。显性直接资产具体包括地方政府税收收入、政府收费收入、转移支付收入、国有资产以及拥有的自然资源等。

第二，显性或有资产。显性或有资产是建立在地方政府法定财产权、征税权和举债权之上，但源于未来事件发生与否的资产。显性或有资产具体包括地方政府从金融机构购买的避险工具，如对冲工具、保险和再保险等。

第三，隐性直接资产。隐性直接资产是建立在地方政府间接控制基础之上，源于现期资产存量和收入流量的资产。隐性直接资产具体包括地方国有企业利润、中央银行的正净值、地方政府外汇储备等。

第四，隐性或有资产。隐性或有资产是建立在地方政府间接控制基础之上，但源于未来事件发生与否的资产。隐性或有资产具体包括上级政府或其他部门的融资承诺、与地方政府对未来资源或事件的间接控制权相联系的财政收入等。

表2-1　地方政府资产矩阵

（2）地方政府债务风险分析框架：构建风险预警体系

表2-2为地方政府债务风险分析框架，包括风险分析的四个层次：首先，地方政府负债存量与资产存量的对比，用以判断地方政府债务风险是在收敛还是在扩散。如果负债存量高于资产存量，则表明地方政府债务风险是在扩散，即为风险判断的第一层次。其次，地方政府负债增量与资产增量的对比，用以判断地方政府债务风险的扩散程度。如果负债增量高于资产增量，则表明地方政府债务风险的扩散程度在提高，即风险判断的第二层次。再次，地方政府负债与经济总规模的对比，用以判断地方政府债务风险是否可控。如果负债高于经济总规模，则表明地方政府债务风险不可控，即风险判断的第三层次。最后，地方政府负债与无形资源的对比，用以判断地方政府债务风险是否演变为政府危机或社会危机。如果负债高于无形资源，则表明地方政府债务风险可能会演变为政府危机或社会危机，即风险判断的第四层次。

综上分析，地方政府债务风险分析框架构成了地方政府债务风险预警体系和风险预警指标量化标准。

表2-2　地方政府债务风险分析框架