第一部分 发展新质生产力理论，指导高质量发展新实践

培育新质生产力的几个关键问题

刘俏

从新质生产力的提出到写入《政府工作报告》，社会各界对于新质生产力的关注热度有增无减。发展新质生产力已成为我国高质量发展的一项重要任务，然而，在推进这项任务的过程中，也存在一些误区，其核心原因还是无法识别关键问题。

那么，该如何理解新质生产力的内涵？培育新质生产力有何重点？我国发展新质生产力的空间在哪？又该如何避免新质生产力发展中的低水平重复问题？本文就这些问题进行梳理，以此回应加快培育新质生产力的焦点、难点与关键路径。

培育新质生产力的重点是什么

习近平总书记在2024年6月1日出版的《求是》杂志第11期发表的重要文章《发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点》中指出，“新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力”。

新质生产力理论将西方经济学与马克思主义传统政治经济学进行了融合，进入到了21世纪马克思主义的大范式之中，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导进行的创新，并成为其中的重要组成部分，兼具重大理论意义与重大实践价值。

培育新质生产力要重点关注全要素生产率，因为全要素生产率的提升不仅是发展新质生产力的核心标志，也是推动高质量发展和推进中国式现代化的根本要求。

全要素生产率的基本逻辑可以追溯到“增长理论”。根据罗伯特·索洛（Robert Solow）提出的索洛模型，一个国家的经济增长可以由要素（资本、劳动力）增长和全要素生产率的增长来解释。实证研究显示，全要素生产率增速一般占到一国经济增速的40%左右。回顾我国过去的发展历程可以发现，我国正经历从高速增长（资本和劳动力等要素驱动）向高质量发展（全要素生产率驱动）的发展模式转型。在工业化时期提升全要素生产率比较容易，但工业化结束之后，保持比较高的全要素生产率增速就变得比较困难了。2010年，我国基本完成了工业化进程，全要素生产率增速在一定程度上开始下降。

改革开放后，随着工业化进程的快速推进，我国全要素生产率年均增速在改革开放后的前三个“十年”（1978—2009年）保持在年均4%以上，远超美国推进工业化进程时2.1%的年均增速。全要素生产率增速一般贡献了一个国家40%左右的经济增长，这解释了我国1980—2009年超过10%的GDP年均增速。进入21世纪的第二个“十年”后，因为工业化的完成，我国全要素生产率的增速开始下降，目前已经降至年均1.8%左右（甚至有学者估测我国的全要素生产率年均增速已经降到1%）。

图1-1显示了1979—2022年期间我国GDP年增速和全要素生产率年增速的走势。分析显示，这期间两者的相关性系数高达81%。2035年要基本实现社会主义现代化远景目标，要求GDP增速要保持在5%左右，这需要全要素生产率增速从目前的年均1.8%，甚至更低一些的年增速恢复至2%，甚至更高。

我国经济未来增长的空间有多大？国民经济能否保持较快增长？这都取决于全要素生产率的增速能否重新提升至2%甚至更高。

培育新质生产力还有哪些路径和空间

通过对1978—2017年的数据进行分析和研究（见图1-2），我们会发现，固定资产投资率每增长10个百分点，全要素生产率就会增长1.18个百分点。

基于投资对全要素生产率增速的强大推动作用，释放经济长期增长潜能，需要对基础核心行业及领域进行巨大数量的投资。这些领域往往处于国民经济生产网络的关键位置，牵一发而动全身，具有极高的社会回报，但是这些领域具有极大的不确定性，投资的资本回报并不一定很高。如果只是依赖市场机制来配置资源与要素，这些领域将长期面临投资不足的问题。例如，绿色转型和建立数字化转型网络、收入与发展机会不平等、产业升级与科技进步、基础研究等问题，单靠市场根本无法解决。对关键领域投资不足不仅会严重延滞产业转型，还将进一步加深经济社会发展的断层线（Fault Lines）。

我国经济发展模式的突出特征是“有为政府”和“有效市场”相结合：政府通过“五年规划”和产业政策，将资源配置到推动经济社会发展的节点行业（Nodal Industry）和关键领域。发生在节点行业和关键领域的技术变革通过生产网络传递和放大，形成溢出效应，带动了上下游大量市场主体的出现，对总体经济产生一个乘数效应，而对这些关键行业和领域的大量投资带来了全要素生产率的增速，并推动了总体经济的发展。

寻找我国未来经济增长的新动能，可以从以下领域着手：“再工业化”（产业的数字化转型）、“新基建”（再工业化所需的基础设施）、大国工业（现代化产业体系）、“碳中和”等。

培育新质生产力、提升全要素生产率依赖这些关键领域。其中，科技创新驱动的产业变革是提升全要素生产率的关键。此外，通过对生产资料、劳动者进行优化组合，就能释放提升生产率的活力，从而形成新质生产力。

应当如何因地制宜发展新质生产力

切记，并不是只有战略性新兴产业和未来产业才涉及新质生产力。如果把新质生产力框定在新能源汽车、新能源、大模型等领域，就是对新质生产力非常片面、偏颇的理解。地方政府要根据不同区域的实际情况，结合本地的产业特点，以及在劳动力、劳动者、其他生产要素等方面的比较优势，因地制宜地寻找符合本区域发展特点的发展路径。改革其实是培育新质生产力最重要的途径，通过改革、对资源要素的优化组合也能形成新质生产力。

在2024年“两会”上，习近平总书记提醒：“发展新质生产力不是忽视、放弃传统产业，要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一种模式。”“各地要坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导，根据本地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展，用新技术改造提升传统产业，积极促进产业高端化、智能化、绿色化。”

培育新质生产力，要以提升全要素生产率为核心标志。基于这种逻辑，大家就会意识到，新质生产力既会出现在新兴行业，也会出现在传统行业，只要是有利于提升全要素生产率的都有可能变成新质生产力。

对于全要素生产率的增长而言，提升资源配置效率是其重要来源之一。当前，我国在提升资源配置效率方面依然存在巨大的改善空间：自我国股市成立以来，我国上市公司的年平均投资资本收益率为3%～4%，低于美国上市公司过去100年年平均10%的水平；我国2020年农业附加值的GDP占比为7.4%，但是农业就业人口占到全国7.5亿总就业人口的24.6%，农业就业人口在总就业人口中占比过高表明农业的全要素生产率非常低；我国目前在生产性服务业方面还有很多短板，如工业软件和人工智能算法/算力方面存在瓶颈、物流和金融中介成本过高等。如果我们对这些领域加大投入，是很有可能提升全要素生产率的，它们也有可能变成新质生产力的一部分。

此外，要培育新质生产力，还要更好地发挥市场对资源配置的决定作用。如果投资过度导致产能过剩，产品的价格就会降下来，导致投资回报率下降，而一旦投资回报率下降，就不会有更多投资者进入了。我们需要强调“两手抓”：一方面要有顶层设计，要有科学规划；另一方面还要充分发挥市场的作用。

当前，应该发挥市场在资源配置中的决定作用，在这方面，我们还有提升空间。当然，更重要的还是，地方政府和市场都应该更深层次地理解新质生产力的深刻内涵，不要只盯着战略性新兴产业和未来产业，它们非常重要，但不是全部。

“有效市场”和“有为政府”应当如何结合

我国“政府+市场”的增长范式在释放我国经济长期增长的潜能方面具有独特优势。通过顶层设计和产业政策，就能保持投资强度甚至超前投资，并引导资源配置到那些社会回报大于资本回报的领域，这无疑有助于形成推动生产率增长的新的节点行业、解决那些长期阻碍经济社会高质量发展的结构性问题。

围绕落实高水平科技自立自强、建设现代化产业体系等战略部署，政府明确了重点支持的节点行业和关键领域，包括但不限于科技创新、专精特新、高端制造、人工智能与量子计算、数字经济、绿色发展、生命科学等领域。

另外，新质生产力也源自传统产业深度转型升级所带来的全要素生产率的提升。认识到这一点，我们就应该将资源配置到农业、生产性服务业、服务消费等传统产业，虽然这些产业的全要素生产率增速低，但是提升空间较大。

如果在这一过程中能发挥好政府投资和政策激励的引导作用，有效带动和激发民间投资，推动各类市场主体不断涌现和迸发创新活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，那么我国就能更加从容地应对在生产率增长方面的挑战，而经济长期增长的潜能也能顺利得以释放。

政府可以以积极的财政政策支持战略性新兴产业、未来产业及关键领域，去解决阻碍我国高质量发展的关键性结构问题，培育新质生产力，实现高质量发展。

第一，可以在国债方面有一些特别的规划。2024年，虽然中央政府发行了超长期国债，但力度还可以进一步加大，可以发行更多的超长期特别国债。作为一项创新政策工具，政府可以考虑发行30～50年的超长期特别国债，将所获资金投入难以仅依靠市场力量的底层、重大、前沿技术创新领域，推动科技创新与技术进步。

第二，还可以将大规模地发放现金和消费券作为财政政策的重要选项。在货币政策的传导机制不畅的情况下，最好能采取力度更大的财政政策，直达消费端，如直接给全民发放现金或消费券。

第三，可以启动“住房公积金制度改革、租赁住房改革和REITs建设”三位一体的新一轮改革，利用财政资金、社会资本，通过市场化机制，开启房地产新模式。当保障性租赁住房建设起来，我国房地产业实现租购并举，房地产的投资定位和消费定位得到更好的平衡，届时房地产行业就能找到一个新的发展模式。这一基础制度的改革将真正把新市民、没有解决住房问题的市民从高房价里解放出来；这项举措还有利于加快推进农业转移人口的市民化，如果再配套户籍制度改革和农村土地流转制度改革，那么就能通过集约化生产提升农业的全要素生产率，增加农业人口可支配收入，缩小城乡可支配收入的差距，推动乡村振兴和共同富裕。这也是通过对生产资料、劳动者进行优化组合，释放提升生产率的活力，形成新质生产力的重要路径。

需要特别说明的是，我们需要转变制定宏观政策特别是财政政策的思维方式。很多观点认为，宏观杠杆率只要上升就是坏事，然而，其实只要政府债务与GDP的比率（即政府债务率）未出现爆发式增长（Explosive Growth），政府债务即可持续。事实上，我国具备实施宽松财政政策的条件。

因此，一方面，要充分认识财政政策的空间，将宏观政策锚定在我国的整体价值上，而非GDP上，这将为财政政策和货币政策的积极实施提供更为开阔的空间。另一方面，我们的宏观政策除了要解决短期问题，还要服务中国式现代化这个跨周期长远目标，这就要求推动节点领域投资，加速新旧动能转换。

如何通过科研进一步推进新质生产力的形成

我国必须向全球价值链上游迈进，在供应链产业链上形成相对闭环，以应对极端场景的出现。为此，我们需要加大创新投入，增加研发强度，优化研发结构，大力提高基础研究费用在总研发费用中的占比。自20世纪90年代至今，我国的研发强度（研发费用在GDP中的占比）和全要素生产率之间有高达90%以上的相关性，提高研发强度对推动生产率增长、培育新质生产力意义重大。

2022年，我国的总研发费用首次突破3万亿元，研发强度也达到迄今最高的2.55%。然而，与同期美国的3.45%、日本的3.26%、德国的3.14%的水平相比，我国的研发强度还有较大差距。我国在研发方面本来起步就晚，这也使得我国的研发强度起点较低，虽然自20世纪90年代开始不断投入，2012年后更是加大了投入力度，但是我国研发投入所形成的基础和沉淀还较为薄弱。2023年，我国研发强度进一步提升至2.65%。既然大国博弈最终是科技创新方面的竞争，我国有没有可能将研发强度提高到3%以上呢？

研发结构是更值得关注的问题。基础研究是科技创新的源头和科技自立自强的根基。从2012年开始，我国对基础研究的投入不断加大，从2012年的499亿元提升到2022年的1951亿元。不过，虽然2023年我国基础研究费用在总研发费用中的占比达到6.65%，但仍远低于其他主要经济体12%～23%的水平。从金额看，2023年我国在基础研究上的投入为2212亿元，初步估测美国为我国4～5倍。从经费来源看，企业资金占比虽高，但绝大部分投向开发（Development），而非基础研究（Research）。

我国基础研究费用在总研发费用中的占比相对不足的结构问题亟待改变。到2025年，将我国基础研究费用在总研发费用中的占比提升至8%以上，这已经成了“十四五”规划的政策目标。如果我们能够实现这个目标或超过这个目标，如将基础研究费用在总研发费用中的占比提升至12%甚至15%，那么将会有力推进我国实现科技高水平自立自强，提升我国在全球价值链的位置，为我国在新的发展阶段保持全要素生产率增长创造有利条件。

基础研究难度大、周期长、风险高，如何加大对基础研究的投入？在这一点上，就需要发挥好财政，尤其是中央财政的积极作用。基础研究是一个长期的过程，大多是在没有考虑实际应用的情况下进行的，它带来了对自然、社会及其规律的普遍认识和理解。大学和研究机构大部分的研究工作都是围绕如何拓展知识的前沿，它们提供了最有利于创造新的科学知识的环境，只有在不承受实际成果压力的情况下，它们才能成为产生基础研究成果的卓越中心。

加大对基础研究的投入，需要加强对高校和研究机构的基础研究中心的支持，在这方面，长期的公共资金投入尤其重要。我国具备大规模发行国债的条件和政策空间，而当前宏观政策正处于发力窗口期。因此，可将发行长期“特别国债”等作为重要的政策选项，所获资金直接投入各类基础研究中心，大幅提升基础研究费用在总研发费用中的占比。

如何建立新质生产力评价体系

对于衡量新质生产力的指标体系，需要进行专题研究，而不能单纯只用全要素生产率的提升水平来衡量。全要素生产率是一个结果变量，通过计算可以得出一个国家、一个地区在某个时间段内全要素生产率的提升速度，但全要素生产率的提升的底层逻辑是什么？通过什么样的方式方法实现？这些并不能通过结果变量直接反映出来。

加快培育新质生产力，我们需要找到一些过程、路径、方法和指标，将这些能够衡量新质生产力培育的指标找出来。这些指标的选择一定要与国家未来长期规划的制定相一致，比如研发投入占GDP的比重、研发（Research and Development，R&D）增速、从事基础性研究和前沿技术研究的人才比例、生产性服务业占比、产业链关键领域在全球价值链的上游程度等，具体的考评体系设置还有待进一步深入研究。