第6章 律协之“难”

司法行政部门对律师的管理方式最初是宏观的、理性的制度建构。1993年12月司法部《关于深化律师工作改革的方案》提出的“建立司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制。并逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡”，为我国目前实行的律师管理制度描绘了基本框架，指出了律师制度发展的大体方向。从1993年“两结合”律师管理制度运行以来，由于各级领导的高度重视和强力支持，社会各部门各单位的密切配合、支持，取得了巨大的成绩。司法行政机关工作效率提高，律师协会行业自律管理功能增强，律师事务所自我管理更具规范化，律师个人也更能发挥主观能动性。但由于司法行政管理不明确、行业管理无刚性、律师事务所作用小、个别律师不理解等主客观原因，“两结合”律师管理体制仍有很大的完善空间。

律师协会的行业管理是律师管理体制的重要组成部分。在一些西方发达国家，律师协会充当着管理律师的重要角色。根据《中华人民共和国律师法》规定，律师协会是律师的自律性组织，属于社会团体法人。这说明，律师协会的性质既不是国家机关，也不是事业单位，而是一种行业性的社会团体法人。律师协会是非营利性组织，不以营利为目的，它既是管理和组织依法执业的机构，又是律师自我教育、自我管理、自我约束的自律性组织。1986年7月7日，中华全国律师协会成立并通过了《中华全国律师协会章程》，标志着自律性的律师协会在我国正式诞生。1996年颁布的《中华人民共和国律师法》设专章对律师协会进行了规定，这是我国第一次将律师协会的地位、职责等内容上升到法律高度。2007年修订后的《中华人民共和国律师法》，增加了律师协会制定行业规范和惩戒规则、对律师执业活动进行考核、管理实习人员等职能，赋予了律师协会更多的行业管理职能。

然而，在现实中，司法行政机关对律师管理工作在微观层面行政干预过多，重管理、轻服务，在律师的准入与退出机制上不够严格，对律师执业环境的保障力度不够，对律师工作的监督指导不细。律师协会作为律师的自律管理机关，因与行政机关职能划分不清晰，没有形成有效管理合力。在这种困境下，行政机关、自律机构、执业律师和律师事务所难以形成良性互动，会导致律师事业的发展不顺畅，律师协会可能既当不好“娘家”，也当不好“管家”。

一 上传之“难”——律师协会所处地位使其难以将广大执业律师的切身感受和殷切期望“原汁原味”地上传到司法行政部门

“两结合”体制下的司法行政管理是指以司法行政机关为主体，根据国家法律法规的授权，运用行政手段，以律师协会、律师事务所和律师为主要对象，监督、指导、促进律师行业发展为目的而进行的管理行为。国家赋予司法行政机关的职权并不是作为政府组成部门的具体、明确、细致的工作，而是一种宏观的指导性职权。从“两结合”管理体制的发展脉络可以看出，司法行政机关与律师协会对律师工作管理职能不停地进行调整，具体而言，司法行政机关对律师的管理职能逐步由具体向抽象转化，一些微观细致的工作逐渐由律师协会或者律师事务所进行管理，司法行政机关主要集中在宏观方面。从近年来的全国司法行政工作会议精神上来看，也能发现司法行政机关律师工作管理职能的变化。

按照依法行政的基本原则，根据法律法规和有关部门规章，目前我国司法行政机关对律师工作的主要行政管理职能涵盖以下内容：（1）负责律师行业长期发展规划的制定，起草规范律师工作的法律法规草案、规范性文件和规章制度，指导律师协会制定章程等。（2）对律师的执业情况进行日常监督和管理，对律师事务所的所务活动、软硬件建设、组织阵地建设等进行专项监督检查，指导律师协会对重大投诉案件的查处。（3）行业准入和年度考核工作。对律师事务所的成立和律师的申请执业进行批准，同时肩负对其的考核监督工作。（4）处罚、表彰律师和律师事务所行为。依法对律师事务所、律师的违规违法行为进行处罚，对先进做法和优秀律师进行表彰。（5）改善律师执业环境。（6）引导律师参与法律援助。

“两结合”体制下的行业管理是指由依法设立的执业律师组成的律师协会，按照《中华人民共和国律师法》《律师协会章程》和相关行业规范，对所属律师以及律师事务所的执业活动进行行业调节、约束和管理。《中华人民共和国律师法》和《律师协会章程》分别对律师协会职能作出了相关规定。律师协会的行业自律管理功能主要有以下八个方面：（1）保障律师依法执业，维护律师的合法权益。（2）总结、交流律师工作经验。（3）制定行业规范和惩戒规则。（4）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核。（5）组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核。（6）对律师、律师事务所实施奖励和惩戒。（7）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉。（8）法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。

司法行政机关对律师行业“两结合”管理体制还存在不合拍的状态，主要有以下几个方面的原因：第一，原有的行政管理思维影响较为深远，司法行政机关还没有完成角色转变，即从原先行使律师管理行政职能的管理者向宏观管理者的角色转变，其要么干涉律师协会在律师行业的管理工作，要么利用行政职能干涉律师事务所应实施的内部管理事务。第二，有些司法行政机关对实施“两结合”律师管理模式在认识上有很大的偏差，认为律师应完全摆脱行政机关的行政管理，放手实施律师协会的行业管理，从而放弃司法行政机关对律师的宏观管理权；还有些司法行政机关不愿放弃已经享有的行政管理权，根本没有将管理职能转交给律师协会，或者直接通过行政手段代替行业管理，在实践上“架空”律师协会。

业内有律师撰文指出，现行《中华人民共和国律师法》是一部律师管制法，而不是保护法，或者管制与保护明显出现了不对等。具体表现在整部律师法中，关于律师的义务性和禁止性条款占了一大部分，而权利性和保护性的条款只有寥寥几条。从司法行政机关和律师协会的关系层面上说，也存在管理与保护不对等的问题，这对一部法律来说，是不科学的。而要达到管理与保护对等，则需要摆正司法行政机关与律师协会之间的地位和关系。

从律师作为被管理者的角度看，司法行政机关与律师协会都是管理机关或团体，这一点无论是《中华人民共和国律师法》还是《中华全国律师协会章程》都有相关明确的规定。司法行政机关与律师协会之间的关系主要表现在以下几点。

第一，司法部是主管全国律师工作的部门，它对全国的律师协会负有监督和指导职责。也就是说，这一职责针对的不仅包括中华全国律师协会，也包括各地的律师协会。

第二，司法部对全国范围内的律师协会负有指导和监督职责，其职能主要在于宏观管理，既要履行作为司法行政机关应当履行的行政管理职能，使得行政管理切实在宏观上起到导向性作用；又要负责监督、指导律师协会的相关工作，为整个律师行业创造良好的执业环境。律师协会是司法行政机关与律师之间的桥梁，因此，作为律师自律性组织的律师协会在履行其所赋予的相关职责中要妥善处理好行业管理与服务的关系。

第三，司法行政机关在行使行政管理职权的过程中对律师协会的监督、指导，应充分考虑到律师协会所应具有的相对独立性和自律性地位。而律师协会也应该在一定程度上接受司法行政机关的监督、指导，充分认识到行业管理和司法行政机关的行政管理是同等重要的。

“两结合”管理体制是适应我国国情和律师行业发展实际、具有中国特色的社会主义律师管理体制，在提升律师管理服务工作水平，促进律师事业发展等方面发挥了重要作用。但与新形势、新任务相比，“两结合”管理体制还存在一些与律师工作发展不相适应的问题，一定程度上影响了律师管理工作实效，需要加以解决。要细化司法行政机关和律师协会的工作分工。[1]

从现实环境可以看出，律师协会要扮演好司法行政机关与律师之间的桥梁角色，存在一定的困难。这既有体制的问题，也有机制的问题，还有执业律师所面临的困境问题。从情理上说，律协应该是律师的“娘家”。但律协不是自治性组织，在行业内的话语权有限，不能给予律师在执业权益上的实质保障，律师遇到各种问题时难以将律协视为真正可以依托的“娘家”。在这种态势下，律协也难以将律师面临的各种困难和问题及时采集并上传给司法行政部门。

司法行政机关对律师协会的工作有监督、指导的职责。律协如果经常性地将律师事务所和律师提出的问题、要求“原汁原味”地向司法行政机关上传，而这些问题也有很多是司法行政机关解决不了的，就可能使司法行政机关认为律协没有行使好行业管理职能，甚至给律师协会的工作带来否定性评价。比如，在律师权益保障方面，司法行政机关从恢复律师制度开始，就不遗余力地采取一切可能的办法推进律师权益保护的政策法规落地。但由于司法行政部门在我国司法体系中影响力不够，导致了法律已经赋予律师的权利又由其他部门通过修法的方式予以剥夺。如果不是中央在全面推进依法治国背景下提出深化律师制度改革，律师权益还将继续得不到保护和改善。

因而律协向上汇报时，可能只说律师事务所和律师好的方面，不说或少说不好的方面。国家与个人、司法行政机关与广大律师事务所和执业律师，他们的着眼点、看中点是有距离的，上传是有难处的。也就是说，上面的想法和下面的想法在心理上、思想上和着眼点上是不一样的，作为中间角色的律协难以将下面“原汁原味”的信息上传给司法行政部门。律协上传信息的过程中，也会从自身地位与行政机关的关系出发，不由自主地简化相关信息，选择性地传递信息。这样一来，广大律师事务所和律师对执业活动的切身感受，以及渴求行政机关支持行业发展的各种期盼，就很难“原汁原味”地通过律协上传到司法行政机关。

中国政法大学教授许身健认为，促进“两结合”律师管理体制的完善，首先，要对律师有一个准确的定位，坚守“三维护”职责，即维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护公平正义。其次，应当正视几个深层次的矛盾问题，包括但不限于律师职业性与商业性的矛盾、传统商业思维与行业健康发展的矛盾、律师行业自律与他律的矛盾。最后，应当处理好律师事务所自我管理与社会管控之间的关系。“两结合”管理体制可能还不够，应采取结合多重利益群体的方式，将司法机关、行政机关、证监会等与社会公众结合起来，走一条律师行业自律和社会控制并存的管理道路。

二 下达之“难”——律师协会所属功能使其难以将司法行政部门的要求不折不扣地完全落实到所有律师事务所和执业律师中去

笔者认为，把律师协会定性为“自律性组织”是不够的，还应强化其自助性。自律性表明的是自我约束，自助性指的是自我救助、自我资助。自我资助是因为律师协会的经费主要靠律师缴纳会费得以解决，这也是律师缴纳会费的基本前提。自我救助，是强调律师协会应当像工人的工会、妇女的妇联一样，保护律师合法执业。律师在目前的中国，是一个“无权无势”但又必须与公安、检察院、法院打交道的职业，所以必须要有一个这样的团体来切实保护这一职业的自身利益，而律师协会是名正言顺的团体。律师协会不能单独强调“自律”，更应强调自助。律师缴纳会费不是为了自律，更主要的是为了“自助”。试想，有谁愿意掏钱买个紧箍自己戴呢？这不符合人类的心理需求。同时，强调自助性，才能为律师协会具有“保障律师依法执业、维护律师合法权益”的职责奠定理论基石，也才能促使律师协会切实担负起“保障律师依法执业，维护律师合法权益”的职责。

从现有的法律规范和现实的监管状态来看，律协的自助性功能尚未形成，而司法行政机关与律师协会之间的管理职能也尚未理顺。

1993年国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》第五条规定：“从我国的国情和律师工作的实际出发，建立司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制。经过一个时期的实践后，逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡。”2018年印发的《关于建立健全律师维权惩戒工作责任制的意见》中也提及要“明确司法行政机关与律师协会的权责和分工，二者要齐抓共管、各有侧重、相互配合，推动律师行业的发展”。

“两结合”管理体制的确立，对司法行政机关与律师协会的管理权限进行了规定，主要是司法行政机关对律师工作进行宏观管理，律师协会则作为律师的自律性组织，对律师事务所和律师执业进行业务上的指导。司法机关在律师工作宏观管理方面的主要职责是：对律师行业进行政策指导、机构管理、人员管理、执业活动监督和业务指导。这些宏观内容基本囊括了律师管理的各个方面，使得司法行政机关在法律制度上似乎有违宏观管理的框架。而2017年修订的《中华人民共和国律师法》则规定“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”。但从《中华人民共和国律师法》规定的所赋予行政机关的“处罚”与“惩戒”条款，仍旧可以看到司法行政机关在微观上实际管理的权限，并未真正在新的法制发展时期落实行政机关的宏观管理目标。司法行政部门只是负有监督和指导的职责，具体监督和指导职责都应该包括哪些内容？行使的方式是什么？法条或后续的解释或细则都应该有具体的规定和明确的表达。

中华全国律师协会自1986年7月7日成立至今仅有三十多年，起步时间相对较晚，在管理工作中与域外的律师协会相比仍缺乏经验，不够成熟。而且，当前律师协会的覆盖面仍然较窄，难以满足日益增长的法律事业需求。同时，律师协会在内部管理机制、监督机制、惩戒机制等方面也需要逐步健全和完善。

在司法行政机关与律师协会之间管理职能尚未理顺的情况下，司法行政部门的非宏观管理意见也会因权责不明难以顺畅地传递给律师群体。因此，当前我国律师管理体制改革的大潮流，应是在理顺司法行政机关的行政管理权限和律师协会的行业管理权限之间的关系。给律师协会放权，让律师协会“松绑”，让律师协会唱“主角”，从而在实践层面上切实构建起在司法行政机关宏观指导下的、以律师行业管理为主的管理体制。

三 上下协力之“难”——律师协会与司法行政机关的地位及其相互关系之差异使其难以将司法行政机关的要求与广大律师的期望全部融会贯通

就律师协会与司法行政机关的关系而言，一些律师认为，在保护律师权益上，两者应当是相互对立的。因为律师协会虽然是律师管理组织，但其属于自律组织，律师会员让渡一部分权益给律师协会并受其管理是为了律师群体利益最大化。当律师成员受到不利于实质权益的处罚时，此时律师协会应从会员权益出发，为其有理有据地争取利益的最大化。“如果律师协会与司法行政机关对于律师的所有管理细节始终保持着一致态度，那么律师协会存在的意义似乎微乎其微，发挥不出其作为自律组织的特点与功效。律师协会虽然在司法行政机关的监督和指导下管理着律师活动，但是其独立性始终是需要不断强调的，目前我国现有律师管理模式下更强调司法行政机关的监督和指导，以及国家机关与社会组织的协调一致，对于律师协会的自治性并未过多突出。但若不给予律师协会一定的独立，政府管理与行业自治过分重合，很容易导致整个行业的消极发展。律师整体独立的实现不仅是律师制度自身发展的必然，也是我国司法制度现代化的基本要求。”[2]

面对现实，律师、律师事务所对行政管理部门和行业自律机构的态度大多是：表面应付的多，全力配合协调的少。究其原因，主要是行政管理部门和行业自律机构不能给予律师、律师事务所普遍的、现实的利益。如果不是行政管理部门和行业自律机构对律师年检、年审的规制，恐怕很多律师、律师事务所根本就不会心甘情愿地与行政管理部门和行业自律机构建立联系。有很多底层律师认为，全国优秀律师事务所的招牌只会授予少数律师事务所，而作用也仅限于在体制内进入服务商名录拓展业务；众多大律师争抢律协领导职位，也不过是给自身“镀金”，在与客户谈判时拿一个好的客单价；而律协也可能更希望进入体制内成为正规军。

行政干预过多，律师的权益得不到有效保护，容易影响律师行业的专业性发展和行业性改革。作为法治道路上的重要组成部分，如果律师群体的根本利益得不到保护，对于法治社会建设也是不利的。律师的“专业”可以自我实现，但律师的“专注”和“专享”的实现，除了需要政府的制度支持外，更需要律师协会和律师事务所的指导和制度支持。当前不少律师协会在日常管理和业务培训方面已显现出专业化发展趋势，但很少有律师协会完全实施专业化发展战略。这将在法律服务专业化发展问题上弱化律师协会在政府与律师事务所、律师之间的承上启下功能。

“律师以个人喜好为基础组织的专业化发展社群也因律师协会承上启下功能弱化而无法持续良性互动，从而出现市场需求日益专业化与法律服务专业化不足的矛盾。以涉外法律服务为例，大湾区港澳以外的法律服务中，虽然也有广州南沙涉外仲裁合作、深圳前海境外法律查明等涉外法律服务，但在众多律师事务所中，极少律师事务所将涉外法律服务确立为其专业化发展方向。截至2020年底，广东省3496家律师事务所中仅有18家设立了境外分支机构，全省55136名律师中仅有1350名涉外律师，从事相关境外法律服务。（广东省律协·广东律师行业2020年发展数据发布）可见，市场需求与法律服务机构发展战略，尤其是律师业发展战略并不完全匹配，存在明显不平衡。”[3]

律师协会作为律师执业自律组织，其作用在于承上启下，理解来自高层的制度精神，并对律师事务所的管理行为和律师个体的执业行为进行监督、指导。与司法行政部门相比，律师协会的职能更倾向于管护而非管理，在对律师执业的合法性进行监督的同时，更注重对律师的保护与帮助。律协如果发挥不好桥梁作用，司法行政机关的要求与广大律师的期望就不会全部融会贯通，司法行政机关、律协、律师事务所和律师之间的协同效应就很难形成。

注释

[1]司法部原副部长熊选国2017年1月9日在学习贯彻司法部《关于进一步加强律师协会建设的意见》座谈会上的讲话，载《中国律师》2017年第2期。

[2]宋世杰、伍浩鹏：《律师整体独立论》，载《河北法学》2006年第1期。

[3]朱最新：《粤港澳大湾区法律服务集聚发展研究》，载《特区实践与理论》2022年第1期。