第一章 黄河流域生态治理法律协调机制

一 黄河流域生态治理的必要性及进展

（一）黄河流域生态治理的必要性

1．黄河流域生态地位重要

(1)黄河流域概况。黄河是中国第二大河，干流全长5464千米，发源于青海省巴颜喀拉山，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省区，在山东省东营市垦利区注入渤海。黄河流域，一般指黄河水系从源头到入海所影响的地理生态区域，从西到东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原四个地貌单元。广义的黄河流域是指黄河流经9省区的全部地域，流域面积为357.07万平方千米；狭义的黄河流域仅指黄河干流及支流地域，约有340个县（市、旗）（其中，267个县全部位于黄河流域，73个县部分位于黄河流域），流域面积为79.45万平方千米。

(2)黄河流域生态的重要性和脆弱性。黄河流域地域广袤，拥有黄河天然生态廊道和三江源、祁连山等多个重要生态功能区，野生动植物资源和矿产资源都非常丰富，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，是我国的生态屏障，生态地位十分重要。黄河流域既是我国生态建设和环境保护的重点区域，也是确保全国生态安全的关键地带，是我国亟待解决沙化和水土流失等生态环境问题的主战场。而且，黄河流域的生态文明建设情况不仅事关当地人民的福祉，也会直接影响全国的经济发展和社会稳定，甚至关系到伟大复兴中国梦的实现。

由于各种因素的影响，长期以来黄河流域生态环境的重要性并未被真正重视。在长期粗放式的生产模式下，乱采滥挖资源及肆意砍伐森林等短视行为，导致该地区的植被覆盖度迅速降低，水土流失加剧，江河断流，缺水严重。甘肃中部、宁夏西海固及陕北等地区已成为全国缺水最严重的地区，这里的降水量每年只有200—300毫米，蒸发量每年却高达1500—2000毫米，反差十分强烈。显然，黄河流域也是我国减少水土流失，改善生态环境的重点区域。我国西北地区西高东低的地势及其土壤易被冲刷的特质，决定了其水土流失的易发性及难以控制性。加之黄河流域中上游地区经济发展普遍滞后，农业耕作技术粗放甚至乱采滥挖等现象不时发生，导致流域中上游水土流失现象更加严重。根据黄河水利委员会发布的《黄河流域水土保持公报》（2010）显示，黄河流域水土流失面积已达46.5万平方千米，占该流域总面积的62％，其中，强烈、极强烈和剧烈水力侵蚀面积分别占全国相应等级水力侵蚀面积的39％、64％和89％，年入河泥沙量高达16亿吨，是我国水土流失最为严重的区域。不难发现，黄河流域的生态具有显著的脆弱性和重要性。

2．黄河流域生态环境问题突出

黄河是中华文化的发源地，是中华民族的母亲河。但是，随着近代以来追求经济利益高速发展的脚步，掠夺式的开发，再加上黄河流域本身脆弱的生态特质，黄河流域生态环境遭到严重破坏，黄河土著鱼类数量锐减，两岸植被和自然景观受到不同程度的毁坏，流域内地质灾害、急性生态危机事件频发。近年来，国家加大了对黄河流域生态环境的修复、保护和治理，流域生态环境有所改善，但是黄河流域生态环境问题仍然非常突出。

(1)生态环境脆弱。黄河流域地貌复杂，生态本底差，生态环境非常脆弱。以其主要支流渭河为例，渭河流域地貌复杂、生态脆弱。渭河流域的地形地貌相当复杂，其最低处与最高处的高程相差在3000米以上。渭河流域的主要地貌包括黄土丘陵区、黄土塬区、土石山区、河谷冲积平原区等。渭河上游大部区域为黄土丘陵地貌，间有小面积的河谷川地；渭河中下游地貌更为复杂，北部为黄土高原，中部为河谷冲积平原，南部为秦岭土石山区，海拔相差很大。渭河流域大部分为深厚的黄土覆盖，易被水侵蚀；加之植被破坏严重，生态环境非常脆弱。不仅如此，黄河流域生态脆弱区分布广、类型多、易退化，整体性、系统性生态问题突出，恢复难度大且过程缓慢。

(2)水土流失严重。黄河流域中上游地区位于土质疏松的黄土高原，黄土高原植被覆盖度低，水土流失非常严重。在全国主要流域中，黄河流域水土流失面积占流域土地面积比例最大，中度及以上水土流失面积占比最高。以渭河流域为例，渭河流域的水土流失非常严重，其流域内近八成区域为水土流失区，水土流失面积高达10.36万平方千米，占其流域面积的76.9％。渭河流域土壤的侵蚀强度大，流域内侵蚀模数大于5000t/（km2·a）的区域达4.88万平方千米，占黄土高原地区同类面积的25.5％。而且，因地表植被破坏、林线后退等人为原因导致的水土流失面积仍在增加。严重的水土流失导致渭河多年平均含沙量高达50千克/立方米，比黄河多年平均含沙量高出1.5倍以上。渭河干支流的含沙量都比较大，其多年平均来沙量高达6.09亿吨，其中，泾河约为3.06亿吨，北洛河约为1.06亿吨，干流咸阳站约为1.97亿吨。渭河流域的泥沙呈现出水沙异源、来沙量集中、含沙量高等特点。渭河的径流主要源于其南岸地区，泥沙主要源于其北岸地区，且主要集中在泾河、北洛河和渭河上游。根据1956—2000年的实测数据，其入黄泥沙高达4.43亿吨，约为黄河流域的35％，其中，20世纪90年代的平均入黄泥沙为3.46亿吨，含沙量达77千克/立方米。而且，90年代以后渭河的高含沙洪水更为频繁，通流量水位显著上升、漫滩频率加大、漫滩洪水时间延长。

(3)水资源短缺。黄河多年平均水资源总量为647亿立方米，还不到长江的7%。以渭河为例，渭河流域水资源非常短缺。总体而言，渭河流域属于干旱地区向湿润地区过渡的地带，这里的平均降水量大约为572毫米/年，流域内水面的蒸发量高达660—1600毫米/年，水资源极为短缺。自20世纪80年代以来，渭河源头河川径流量衰减趋势较为明显。源头区水资源出现短缺，供需矛盾突出。渭河源头区河川径流量约为7.9亿立方米，其人均占有量约为541立方米，亩均占有量约为118立方米，分别为全国人均和亩均占有水量的24.6％和6.9％。以武山县为例，武山县渭河畔的百泉村曾经是山川秀美之地，这里沼泽和泉水密布，古树林立，有大群的鸟儿包括丹顶鹤生活栖息并与村民和睦相处。近年来，百泉村的生态开始恶化，植被和树木遭到破坏，泉水大都枯竭，丹顶鹤不见踪迹，百泉村已空有其名。而且，黄河流域水资源开发利用率非常高，竟达80%，远远超过40%的生态警戒线。流域内农业用水占用水总量的66.9%，生态环境补水占比仅为7.7%。部分支流生态流量不足，13条主要一级支流中有7条出现过断流，生态环境功能受到严重影响。

(4)空气污染和水污染严重。黄河流域多地空气质量较差，没有达到全国平均水平。2020年，流域PM2.5浓度高于全国平均值15.2个百分点，空气质量优良天数比率低于全国平均值7.4个百分点，尤其是汾渭平原的污染更为严重，PM2.5浓度达48微克/立方米，PM10浓度达83微克/立方米，重污染天数比率为3.1%。黄河流域水质总体劣于全国平均水平，2009年，民盟中央对渭河流域的调研报告称，渭河源头区Ⅲ类重度污染水域118千米，占94.4％，水质长期在Ⅴ类水质下徘徊，72.4％的人口饮水不安全。近几年，渭河流域加大了渭河治污的力度，但由于经济基础薄弱，经济总量小，环境治理资金匮乏，环境治理显得心有余而力不足。黄河中游的汾河、三川河、黄甫川等主要支流缺少生态基流，且污染物排放强度高，污染严重。而且，黄河流域部分地带的土壤污染也很严重，部分地段、部分工业园区及重污企业周围耕地、有色金属矿区及部分重点行业企业遗留地块的土壤污染问题突出。

(5)水涵养能力下降。黄河流域中上游地区严重的水土流失导致当地生态环境更加脆弱，黄河源头及整个流域水涵养能力大幅度下降，黄河上游径流量锐减，黄河干流补给量逐年减少。以渭河流域为例，参阅宝鸡峡林家村（宝鸡峡林家村是渭河流至关中进入中游的第一站）水文站的记录发现，20世纪50年代前这里的年均径流量约为26亿立方米；50—80年代的年均径流量约为22亿立方米；而90年代以来的年均径流量约为13亿立方米。不难发现，渭河源头区为渭河干流补给的水量呈锐减趋势。进入21世纪以来，渭源县加大了生态文明建设的力度，在渭河水源地的半阴坡地营造水源涵养林600多亩，在相邻的白杨沟、郭家沟营造沙棘水源涵养林1600多亩，并加快封山育林、退耕还林的节奏，使源头生态系统有所恢复，但源头区水涵养能力依然十分低，渭河源头的水流显得特别细。