第三章 黄河流域生态环境行政执法机制

一 黄河流域生态环境行政执法现状

（一）黄河流域生态环境行政执法界定

1．生态环境行政执法的含义

生态环境执法主体所要行使的行政权力在内容和范围上均具有广泛性，从广义程度来说，根据相关法律法规的授权，行政机关行使一切关于生态环境内容的行为都可属于生态环境行政执法。从其本质来讲，这些涉及环境行政执法的行为就是对生态环境立法权所确立的相关制度的执行，也是生态环境行政权最为突出的表现形式。根据相关制度最终是否会约束生态环境行政相对人，生态环境执法分为两大类：第一，抽象生态环境行政执法行为，主要表现为生态环境执法的各种宏观决策、指导、规划等；第二，具体生态环境行政执法行为，即对生态环境的行政相对人产生具体权利义务的行为。狭义言之，生态环境行政执法就是对生态环境保护的管理，是行政执法主体依职权适用生态环境执法手段，并以此对环境行政相对人产生权利义务的具体环境行政行为。

生态环境行政执法作为行政权在生态环境领域的主要表现方式，其在权力的行使上也必须遵守行政执法的原则。第一，法律优先，生态环境行政执法在执法的过程中，不仅应遵守生态环境法律法规规定的执法要求，还应符合执法程序、执法内容的规定。第二，合理行政。生态环境行政执法在执法过程中，应平等对待行政相对人，不偏私、不歧视，面对同等情况同等对待，不同情况区别对待。在作出生态环境行政决定和进行行政裁量时，应考虑执法的合目的性、适当性，力争在法律法规允许的范围内将损害降到最小。第三，生态环境行政执法应当遵守程序正当原则，严格遵守执法程序，查处违法违规行为做到职权合一，有理有据，在执行职责过程中，主动回避存在利害关系的执法相对人。第四，生态环境行政执法应诚实守信，虽然环境问题复杂多变，但不能以此为理由，在执法过程中随意改变、撤销已经生效的生态环境执法决定，确因国家利益、公共利益需要撤销的应对行政相对人因此受到的信赖利益损失给予补偿。第五，生态环境行政执法应权责一致，在生态环境执法过程中，要认识到有权必有责、用权受监督、违法应追究、侵权必赔偿。

2．生态环境行政执法的特点

生态环境行政执法是行政权在生态环境领域行使的特有表现，但其在符合行政执法特点的基础上又与一般的行政执法不同。

第一，生态环境行政执法具有法定性。首先，生态环境行政执法应遵守主体的法定性。环境行政执法的主体在行使权力时必须经过法律法规的规定或授权，无相关规定或授权，环境执法主体不可以主动行使权力干预相对人。其次，行使方式的法定性即过程的法定性。环境行政执法的方式由法律明文规定，某种行为的惩戒采用什么方式去处罚、处罚的期限、处罚前权利义务的告知、处罚的时间等均应按照具体规定实施而非主观臆断。例如，按日计罚必须是在排污企业未按期实现环境监管部门限期整改的要求下才能实施。最后，执行结果的法定性。环境行政处罚的结果由国家机关保障实施，因此执法具有一定的强制性，这也是环境行政执法得以完成其本身目标的最终保障。

第二，生态环境行政执法具有复杂性，这在根本上是由生态环境行政执法的对象决定的，客体的复杂性往往影响权力运用的范围、广度及方式。生态环境本身就具有极大的复杂性，涉及水、土、空气、植被、物种等多种对象，一个环境危害的发生也往往由多种因素交织而成。这意味着在生态环境行政执法的过程中不仅要涉及多个主体、对象，还要对造成生态破坏的成因进行科学分析，进一步加大了执法的困难。

第三，生态环境行政执法具有专业性，生态环境行政执法极依赖科学技术，这是由环境问题的复杂性所决定的，一个环境问题的出现大多时候并非由单一的因素所引起，而是由多个致害因素共同作用。同时，环境问题具有潜伏周期长、发现困难、恢复复杂等特点，因此必须在环境问题发生的前、中、后各阶段实施相关的监督检测，而指标的检测、环境问题的变化必须依靠科学技术来实现。生态环境行政执法对科学技术的依赖主要体现在对污染源、污染物的动态实时监控、对采集的环境数据进行分析归纳、对突发环境问题解决中的数据、信息共享及公众对环境问题的监督与知情等方面，这些均需要专门的技术人员进行分析检测，并在检测后得出科学的结论。实践中，各级环保部门为落实解决环境问题在其内部均设有专门的环境检测监察机构、信息交流共享网络平台、环境致害检测鉴定等部门，动态分析环境问题以保障生态环境行政执法权的准确行使。

3．黄河流域生态环境行政执法的主体

生态环境行政执法主体指生态环境行政执法活动的承担者，即由谁进行生态环境执法。根据我国宪法、法律法规及法学理论，生态环境行政执法主体必须具备以下条件。首先，生态环境行政执法主体必须是组织，个人不可以成为生态环境行政执法的主体，尽管实践中，生态环境行政执法活动通常由个人展开，但其代表的是所在的行政组织而非执法主体个人，生态环境行政执法个人只是执法主体的构成要素之一。其次，生态环境行政执法主体的成立必须有法律依据，并非所有的生态环境组织都可以成为执法主体，只有经过法律法规的规定或授权才可行使行政执法权力，履行执法义务。最后，生态环境行政执法主体必须能够以自己的名义做出相应的具体行政行为，并承担法律责任。依据生态环境行政执法的特点和要求，在考察黄河流域各生态环境行政执法主体后，下面将从纵向维度和横向维度上分别阐释黄河流域执法主体的组成结构。

纵向维度的黄河流域生态环境行政执法主体是指沿黄9省区内的生态环境执法主体，黄河发源于巴颜喀拉山脉，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南及山东9省区，最后在山东省东营市垦利区流入渤海。9省区均在其行政区域内为黄河流域的水土流失、植被保护、污染排放等负主要责任。2016年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发关于环境保护垂直管理改革的新方案，即《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），自此各省区内对生态环境保护的相关职责、工作方式、内容有了新的改变。根据法律法规及《指导意见》，表3-1列举了纵向维度黄河流域生态环境行政执法主体。

a 黎元生、胡熠：《流域生态环境整体性治理的路径探析——基于河长制改革的视角》，载《中国特色社会主义研究》2017年第4期。

在横向维度，黄河流经9省区，从东至西贯穿我国版图的整个横截面，整体生态环境意义重大。作为一个系统的生态环境整体，在生态环境行政执法时应整体考虑上中下游的差异问题。根据法律法规、《指导意见》及相关授权，表3-2列举了横向维度黄河流域生态环境行政执法主体。

4．黄河流域生态环境行政执法的形式

生态环境行政执法形式是指在法律法规、政策的指导下生态环境执法主体应如何进行行政执法活动，开展何种生态环境执法行动，是环境保护的主要管理手段。由于生态环境行政执法是行政执法的一部分，因此在实践中必然符合行政执法形式的相关要求。根据行政执法的执法行为分类，生态环境行政执法可以分为羁束性生态环境行政执法行为和裁量性生态环境行政执法行为、受益性生态环境行政执法行为和负担性生态环境行政执法行为、要式性生态环境行政执法行为和非要式性生态环境行政执法行为、外部生态环境行政执法行为和内部生态环境行政执法行为。不管以何种执法标准划分，生态环境行政执法都是具体行政行为的表现形式。

在黄河流域生态环境治理过程中，作为具体行政执法行为的表现形式，行政执法主体主要开展以下执法活动。第一，流域生态环境行政处理。这是黄河流域行政执法主体最为广泛的执法行为，主要包含了流域环境行政许可、流域环境行政征收、流域环境行政裁决、流域环境行政调解等。第二，流域环境行政处罚，是指黄河流域执法主体依照法律法规，对违反流域行政法律、法规且尚未构成犯罪的行政相对人给以处罚的行为，主要有警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业等。第三，流域生态环境监管，主要指流域环境执法主体为保证流域生态环境可持续发展，对影响流域保护的行政主体、社会公众及其他相关主体进行监督检查。第四，流域生态环境强制执行，是指流域执法主体对环境行政相对人进行处罚或科以其他义务后，环境行政相对人既不履行相对义务又不起诉，环境执法主体采取强制划拨、恢复原状、强行扣缴等强制措施，迫使其履行义务的行为。