二、现代中国的土地经济样本

自20世纪初以来，中国土地制度经历了前期革命性的变革和后来的不断改革与完善，每一次改革正反两方面的经验与教训，对土地经济学研究来说，都具有极其典型的样本意义。为便于讨论及在后文分析有关土地经济规律的过程中进行引用，本章对现代中国不同时期土地制度改革事件的背景及做法进行了归纳与梳理。

1. 从耕者有其田到打土豪分田地：土地革命

从19世纪中期到20世纪初，中国社会面临国内国外双重矛盾冲击，社会极度动荡。中国在长达两千多年的封建帝制统治下，政治上管理体系复杂而官僚，经济上仍处于依赖自然生产系统的农耕社会，加之土地私有体系所引起的严重兼并与财富分配失衡，贫富差距悬殊，社会矛盾异常尖锐。国际上，通过工业革命快速发展起来的资本主义豪强，利用其先进的工业和坚船利炮，一边信仰并推行自由贸易，一边以武力强迫他国按其既定规则实施货物交易。广袤富饶的东方帝国成为列强争夺的主要目标，遭到强烈冲击。中华民族内外交困，各层仁人志士群策护国，从鸦片战争（1840—1842年）、甲午战争（1894—1895年）抗击列强入侵，到百日维新（1898年）、辛亥革命（1911—1912年）、“五四”运动（1919年）进行内部治理革命，再经抗日战争（1931—1945年）、解放战争（1946—1949年）终至胜利，中华民族在生死存亡之际进行了艰苦卓绝的努力，书写了可歌可泣的篇章。

在如此社会大变革背景下，土地制度变革依然是重要的变革领域之一。

首先被提出的是孙中山的“平均地权”思想。“平均地权”，是孙中山一贯的主张。自1894年11月孙中山在美国檀香山成立兴中会后，1902年末至1903年初在越南建立了兴中会分会，其入会誓词即列有“平均地权”条文。1903年11月孙中山在美国檀香山建立的中华革命军，以及在东京青山创立的革命军事学校，也均在誓词中列有“平均地权”的内容。光绪三十年（1904年）春，孙中山在重订美国致公堂章程时，将“平均地权”列为宗旨之一。光绪三十一年（1905年），中国同盟会成立，由孙中山主持通过的《中国同盟会总章》明确规定“本会以驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权为宗旨”。清光绪三十四年（1908年），孙中山在他亲自制定的《中国同盟会革命方略》里，第一次对“平均地权”的宗旨及具体办法作出阐释，指出“文明之福祉，国民平等以享之。当改良社会经济组织，核定天下地价。其现有之地价，仍属原主所有；其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享” 22，提出“涨价归公”。1924年，在中国共产党的参加与帮助下，孙中山召开了中国国民党第一次全国代表大会，审议通过了《国民党一大宣言》，确定“平均地权”与“节制资本”为民生主义的两个重要原则。后来孙中山把目光从城市转向农村，多次讲话申述实施“耕者有其田”的必要性，强调“要耕者有其田，才算是彻底的革命”23。由此，平均地权、耕者有其田、涨价归公，共同构成了孙中山完整的土地制度纲领。

实际上，纵观中国土地制度历史，任何时期、任何政府都高度重视土地制度设计。且在土地制度设计中是否重视土地生产功能的发挥，是否重视防止土地兼并，成为能否实现社会稳定发展的关键。孙中山审时度势提出的“平均地权、耕者有其田、涨价归公”这一土地改革纲领，为土地制度设计提供了一种可遵循的原则。所谓“平均地权”，是在土地分配及土地经营规模上要保证尽量平均，防止分配不均乃至土地垄断所引起的社会问题。所谓“耕者有其田”是要保证农地主要掌握在耕种者手中，防止有地者不种地、种地者无地可种的困局；这也是在社会大生产中降低农业生产的地租成本，提高农业产业竞争力的要求。所谓“涨价归公”是在土地资产属性方面解决土地收益再分配问题，防止和制约土地市场化过程中过度追求土地增值甚至炒作土地等现象。也就是说，平均地权和涨价归公是解决公平问题，耕者有其田是解决效率问题，三个方面相结合应该是农地制度设计的根本原则。

相应地，中国共产党在大革命失败后，也是以土地革命为突破口，带领人民“打土豪，分田地”，进行反帝反封建斗争，逐渐开辟了农村包围城市，武装夺取政权的革命新道路，并取得了革命的最终胜利。从1928年12月的《井冈山土地法》、1929年4月的《兴国土地法》、1931年12月的《中华苏维埃共和国土地法》，到1947年10月的《中国土地法大纲》，及1950年6月的《中华人民共和国土地改革法》，一系列关于土地制度的文件大致构成了当时土地改革的基本框架，其共同目的在于“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。这些文件的主要内容可大致归纳如下：一是废除封建及半封建的土地制度，没收地主的土地及其一切财产，征收富农多余的土地和财产；二是废除土地改革前的一切债务；三是实行平均分配土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦；四是分配给农民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。

总之，这一阶段土地制度变革的基本特征是，抓住了土地作为生产要素对于保障广大人民基本生产生活的不可或缺性，通过革命的方式实现了土地制度重建，进而奠定了新民主主义革命胜利的民众基础和经济基础。变革的基本精神是遵循土地作为生产要素的基本要求，摧毁了存在两千多年的封建地主土地所有制度，建立起农民土地所有制；遵循“耕者有其田”原则，使农民得到了土地，让土地与劳动力两大生产要素密切结合，解放了社会生产力，使农村生产迅速恢复发展，奠定了变革的政权基础。当然，在变革过程中，对地主的土地采取没收而没有采取征购、对富农出租及富余的土地是否没收，存在着一定的争议，也值得从理论上进行分析。

2. 公有化改造及土地公有制的形成：政策选择与生产力需求（一）

中国土地公有化的改造过程十分复杂，从合作化运动，到“大跃进”、人民公社化运动，甘苦曲折，历尽艰难。这一时期的历史记述和回顾文章有很多，其中《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》（人民出版社2005年8月出版）相对比较精炼而准确地介绍与分析了当时的背景与事实。

农业合作化运动起始于1951年9月召开的全国第一次互助合作会议。会议通过了《中共中央关于农业生产互助的决议（草案）》，决定“不能忽视和粗暴地挫折农民个体经济的积极性”“按照自愿和互利的原则，发展农民劳动互助的积极性。这种劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化”。24到1952年底，国民经济的恢复任务已基本完成，因此在1953年6月15日的中央政治局会议上，毛泽东较为完整地阐述了过渡时期总路线和总任务为：“要在一个相当长的时期内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。”25随后，农业合作化运动继续发展，农民合作社也得到了更为快速的铺开。全国各地的农户也是入社与退社此起彼伏，但到1956年底，参加初级社的农户占到了农户整体的96.3%，参加高级社的占到了87.8%。

紧接着，1958年发起了“大跃进”和人民公社化运动，到1961年制定了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确人民公社实行“三级所有、队为基础”的制度26，基本上完成了农村土地公有化改造。并且，历次土地制度变革均通过《宪法》修订予以法律化27。

关于这一时期的土地制度演变，为什么在已经确定了“农民土地所有制”的情况下，又快速实施公有化改造？而且改造过程中，在国家政策层面、地方及农民层面一直存在反复，其中反映了政策选择与生产发展的关系问题。1981年6月27日通过的《关于建国以来党的若干历史问题决议》指出，农业合作化运动存在“要求过急，工作过粗，改变过快，形式也过于简单划一”的缺陷。

从理论上来看，首先是如何适应生产力发展水平的要求构筑生产关系的问题，生产关系适应生产力发展水平要求的基本规律不可逾越。当时之所以坚持公有化改造，就是坚信通过生产关系改造可以提升生产力水平，而且信仰战时的兵团作战、集体化协同配合的经验，认为和平时期的农业生产也可以采取这种模式，以实现生产力快速发展。然而，生产力与生产关系之间的客观规律是无法违背的，否则将导致政策或制度失效，乃至导致生产力抵抗。因此，尽管政策和制度（生产关系）具有强制性，但必须遵循客观规律（包括自然规律和经济规律）。其次是公共政策决策机制问题，如何建立科学的决策机制是避免政策失误的关键。第三是对待实践的需求与探索，尤其在对理论规律尚不能完全把握的情况下，尊重实践的需求与结果往往是一种可行的选择，后来“实践是检验真理的唯一标准”能在社会上引起广泛共鸣，正说明了这一点。

3. 家庭联产承包责任制：政策选择与生产力需求（二）

公有化改造完成以后，广大的农村地区基本实现了集体化生产。然而，组织管理的缺陷，尤其是产权与利益、责任的不对等，导致生产效率下降，使民生受到极大的威胁。加之1958年“大跃进”、人民公社化运动，及1959—1961年连续旱灾的影响，我国一度出现“三年困难时期”。紧接着到1966年，“文化大革命”开始，“以阶级斗争为纲”使得生产力继续下降，导致农村地区出现困难。广大农民为了生存，不得不探寻新的出路。

最著名的案例是安徽小岗村。1978年年底，小岗村18户农民秘密签署了一份包产到户的协议，私自决定分田单干。到1979年秋收之季，这些农民所获得的粮食远高于邻村，引起一些邻村的农民也开始效仿。这一现象随后引起各级领导，尤其是中央领导的关注和重视，并最终得到党中央“一号文件”的认可。家庭联产承包责任制被迅速在全国推行，并在法律上得到确立。

正式的政策变化，是1982年1月1日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（第一个“一号文件”），指出“农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。这是土地的家庭承包经营制度第一次以中央文件的形式得到肯定。1991年11月中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”。

农村集体土地的家庭联产承包责任制改革，作为当时农村经济体制改革的第一步，突破了当时“一大二公”“大锅饭”的旧体制，将农业生产过程的个人付出与产出分配直接挂钩，使农民的生产积极性大增，解放了农村生产力。总体来看，实行家庭联产承包责任制，一是实现了土地产权关系与经济关系的对应，即给予农业生产者明确的土地承包经营权，并允许其基于这一土地权利进行土地利用，获得土地产出，实现了产权与经济结果的对应，符合科斯定理；二是坚持了土地的生产要素属性，在包产到户后，农民通过生产增加了产出，不仅吃饱了肚子，还由于生产率的提高，及家庭生产的自主性，产生了剩余劳动力，为非农产业、城市化发展提供了支撑。

4. 城市土地有偿使用制度改革：发挥市场机制（一）

进入20世纪80年代以后，中国开始全面进行经济体制改革，改变过去的计划经济体制，实行有计划的市场经济，并大力发展各种经济形式，包括个体经济、私营经济、股份制经济、中外合资合营，甚至外商独资经营等。这种经济体制的改革随之使得作为主要生产要素之一的土地在投入生产领域时出现了两大问题：一是土地资源利用出现了混乱，因为一方面经济体制改革引起国民经济飞速发展，如1982年至1988年期间，每年经济增长率始终维持在8％以上，这种经济增长必然伴随着各种经济建设的增加，带来扩大再生产和工业化及城市化的发展，由此产生的结果是各种建设大量占用耕地，导致土地利用的混乱；另一方面由于各种经济形式的出现，打乱了过去的相对比较简单的计划管理体制下国家投资体系“一个萝卜一个坑”的用地管理模式，使得用地计划和规划的变数很大，因而在原有的土地使用和管理体制下引起了土地资源利用的矛盾。二是土地产权体系和经济关系面临挑战，过去在计划经济体制下，国有土地无偿提供给国有企事业单位使用，集体土地无偿提供给集体企事业单位或农户使用，这在所有权关系和经济关系上是合理的；但是经济体制改革以后，出现了多种经济形式，有个体经济、私营经济、股份制经济、中外合资合营，甚至还有外商独资经营等等，那么这些不同的经济形式如何使用土地，就给当时的土地使用制度提出了挑战，如果也是无偿使用，势必造成产权关系和经济关系的混乱，而且对于企业来说也不能充分利用土地的资产特性进行投资和融资，也会影响企业的发展。

由于在实行土地无偿使用的过程中引起了一系列的土地利用问题，加上随着我国经济体制改革的不断深入，原有的土地使用制度已经不能满足新时期的要求，这时不得不进行土地使用制度改革。改革首先起源于各地在实践中的探索。1982年深圳经济特区开始按城市土地的不同等级向其使用者收取不同标准的使用费，抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行这种有偿使用形式。然而，各地方城市政府的这种改革仅限于收取低额地租，并没有触动僵化的城市土地使用制度。1987年下半年，深圳经济特区率先进行土地使用权有偿转让试点，即按规定年期出租土地，一次收取地价（出租年期的地租），并允许承租方对土地使用权进行转让或抵押。1988年，福州、海口、广州、厦门、上海等城市也相继进行了这方面的试点。及至1988年4月，第七届全国人民代表大会通过了《宪法修正案》，修改了《宪法》第十条关于不得出租土地的规定，补充了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条文，为进一步进行土地使用制度改革解决了法律障碍。1990年5月，国务院发布施行《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号），我国城镇国有土地使用权有偿有限期使用制度由此开始实行。

这一改革为我国发展土地市场和充分利用市场机制配置土地资源奠定了基础，产生了巨大的作用和深远的影响。土地使用权的有偿使用，使土地资源的资产特性得到了充分发挥，满足了不同经济形式的投资者使用土地的需求，促进了经济发展；同时，使国家作为土地所有者的所有权关系在经济上得到了体现，各级城市政府也由此积累了大量资金用于城市基础设施建设；特别地，这一改革还支持了城市房地产市场的发展。

这一阶段的改革，主要特征体现为经济体制改革背景下必须实行配套的土地使用制度改革，通过土地使用权与所有权分离，以市场化手段解决资源配置问题。

然而，城市土地市场化改革在实现土地资源市场化配置的经济绩效的同时，也使得土地投资及房地产市场投资的资本化倾向日益突出，引发了房地产价格的持续快速上涨。由于受到宏观经济背景的影响，尽管政府不断采取宏观调控措施，在抑制房地产价格快速上涨方面起到了一定作用，但是由于投资预期依然普遍存在，决定了房地产价格始终在高位运行。因此，如何从经济学或者说土地经济学的基础理论出发，科学认识自本世纪初以来的中国城市土地市场乃至房地产市场的演变规律，尤其是探索土地市场变化与宏观经济之间的关系、市场调控政策与客观经济规律之间的关系等，可以说是非常有意义的课题。

5. 农村土地“三权分置”及“三项制度”改革：发挥市场机制（二）

进入21世纪，随着城市化与工业化的快速发展，及市场经济的深度运行，农村集体土地使用制度已经难以适应新时期发展的要求，因而国家决定再次进行农村土地制度改革。本轮改革的核心内容，一是在农用地方面，对农村土地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”；二是在将农村集体土地用于建设的方面，实行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革（简称“三项制度”改革）。

涉及农村农用地的土地所有权、承包权、经营权三权分置，改革路径基本是明确的，需要解决的是如何通过法律将其制度化。于是在2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《农村土地承包法》的修订。

而涉及将农村集体土地用于建设的“三项制度”改革，则首先在全国范围内选择33个县市进行试点28。“三项制度”改革的具体方向和任务为：一是完善土地征收制度。针对征地范围过宽、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，探索缩小土地征收范围，制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，与国有土地使用权不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，通过改革完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，通过改革完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等。“三项制度”改革的主要内容已经体现在2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议修正的《土地管理法》中。然而，关于农村土地制度的改革依然在路上。

总体来说，农村土地制度改革的基本方向是推进市场化，即采取市场化方式实现转型时期农村土地资源再配置，这是发展社会主义市场经济体系的基本要求，也是城市化进程中农村转型发展的必然选择。在我国逐步建立与完善的社会主义市场经济体系中，在城市土地市场如火如荼地发展和城镇化、工业化高速推进的背景下，改革集体土地使用制度是大势所趋。允许农村集体土地流转，首先是城乡土地权利公平的要求，其次是农村土地资源有效配置的必然选择，第三也是农村集体及农户财产合理实现的基本前提。实践中农村集体土地的流转也已普遍存在，除了集体农用地流转，集体建设用地流转、农村宅基地流转都很普遍。但是，农村土地制度改革的根本目标应该是充分利用市场机制实现土地资源再配置，利用市场配置资源的基础性作用促进土地生产功能的有效发挥，防止土地闲置和浪费，同时实现转出者的合法土地财产价值。改革过程中必须防止土地过度资本化，地价过快上涨，土地过度增值等市场化的负面效果对土地生产功能的影响和冲击。