第一章
土地要素配置的原则、难点与突破口

一、土地要素配置的三大原则

土地是人类生存和发展的基本资源，由于土地要素性质的特殊性，土地要素的配置与其他要素存在明显不同，整体来看，土地要素配置遵循三大原则。

一是土地要素的利用要符合规划性原则。土地资源是自然产物，总量有限、空间固定，依据《中华人民共和国土地管理法》，我国国土空间整体利用遵循行政规划，由国家制定长期规划纲要，明确指导方针、规定土地用途及国土空间利用总体指标。各省（区、市）整体遵循下级规划服从上级规划的原则，按照纲要方案、布局优化原则和有关政策要求，编制省级土地利用总体规划方案。参考我国于2008年制定、2016年调整的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，以及2017年制定的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，近年来我国土地要素空间规划呈现强调土地集约利用、优化大城市用地资源、优化区域分布指标和加大对国家战略重点领域支持四大特征，强调土地节约集约利用，盘活闲置土地资源，从严格控制大城市规模转向集聚开发与均衡发展相协调，不断降低耕地资源较少的发达地区和高度城市化地区耕地保有量指标，增加耕地资源丰富的东北地区与中西部地区耕地指标，提高指标与地方实际情况的契合度，持续优化国土资源的空间布局。

表1　2008年制定、2016年调整的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》对耕地保有量指标进行优化（单位：平方公里）

资料来源：《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。

二是严守制度底线、耕地红线不动摇的原则。我国农村土地资源配置存在三条底线——要坚决守住土地公有制性质不改变，要坚持耕地红线不突破，要坚持农民利益不受损。三大制度底线是我国农村土地资源空间规划和要素配置市场化改革的基本前提，三大制度底线是由我国农村土地集体所有制性质、保障粮食安全的基本国情以及社会主义市场经济体制的人民性属性共同决定的。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》要求严格守住18亿亩耕地红线，坚持耕地质量与数量并重，严格控制非农业建设占用耕地，划定永久基本农田并加以严格保护。

三是土地要素配置兼顾经济效益与社会效益的平衡原则。在用地结构上，强调提升土地节约集约利用水平，有效控制建设用地总量，遏制建设用地过度外延扩张，统筹建设用地增量与存量，优化城市各区域的功能结构和用地布局，合理分配工业用地、商服住宅用地以及城市公益性基础设施用地，加强批而未征、征而未供土地的盘活利用，优化国土空间开发格局。在空间布局上，优化安排城市和产业空间，协调人口、经济和城市发展多要素，从严格控制京津冀、长三角、珠三角等区域建设用地增量，到以集聚开发为重点，鼓励有条件地区率先发展，最大限度发挥要素集聚效益，在资源环境承载能力较强、集聚开发水平较高或潜力较大的城市化地区，引导人口、产业相对集中布局，提高对周边地区的辐射带动能力，推动城市土地最大限度集约化利用，促进可持续发展。在用地价格上，对于工业用地价格要给予部分支持，降低制造业、工业用地成本，要协调产业发展比例关系，分配好传统工业和新兴产业土地资源，权衡土地财政收入与经济增长之间的关系。对于社会民生、脱贫攻坚、战略性新兴产业、新农村建设及国家扶持的产业发展用地上，给予特定的价格优惠和支持，保障土地要素整体配置的经济性和社会性平衡。