第四节 公文写作的要求与步骤

一、公文写作的基本要求

公文是一种应用文，它同一般文章有共同性，撰写公文也应当符合一般文章的要求，例如主题鲜明、结构紧凑、层次清楚、文字流畅等。但公文是一种处理公务的工具，这是它不同于一般文章的特殊性。因此，公文的撰写还有一些特殊要求。概括起来讲，撰写公文的基本要求是：准确实际、生动及时、简练明了、符合规定体式。以下分别具体说明。

（一）准确实际

公文写作与供读者欣赏的文学创作不同。写公文不能像文学家、作家那样，对生活中的素材加以选取、提炼、集中，创造典型。公文也与一般的议论文、记叙文不同，不需要通过长篇论证、推导，专门阐明作者个人的某些研究成果；也不需要通过形象细致的描绘，用含蓄的倾向性去感染读者，让读者自己去想象和品味等。公文是办理公务的工具，必须明确表达办理事务的意图，其内容必须准确实际。今天为了实现中华民族伟大复兴的中国梦，党中央号召我们深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，把握时代大势，回应实践要求，团结带领全党全国各族人民同心协力、苦干实干，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，其实就是要求我们在指导工作和处理问题时，必须一切从实际出发。

邓小平同志1978年在一次讲话中说道：“按实际情况决定工作方针，这是一切共产党员必须牢牢记住的最基本的思想方法和工作方法。”他还说：“我们领导干部的责任，就是要把中央的指示、上级的指示和本单位的实际情况结合起来，解决问题，不能当‘收发室’，简单地照抄照转。”这段话对于我们学习怎样撰写公文来说，是很有指导意义的。

准确实际，指的就是起草公文时，必须以认真严肃的态度，准确地传达和贯彻党和国家的有关方针政策，不能走样子。向上级领导机关、业务主管部门汇报工作情况，反映存在的问题，请求解决工作事项时，必须准确如实地反映实际情况，不虚假、不夸张，不马虎、不片面。向下属机关和单位发出工作指示性意见，答复和批示工作问题时，一定要经过调查研究，准确地按照实际情况决定工作方针，采取解决实际问题的可行的措施，不走形式，不搞瞎指挥。在起草工作部署安排计划时，要根据实际情况办事，不能只凭热情，不讲科学态度盲目提一些指标；也不能思想保守、顾虑重重，经过努力可以做到的事，也不肯去积极推行。在拟定一个规章办法时，一定要在认真总结实践经验的基础上，反复周密考虑，决不能草率从事，造成前后矛盾、朝令夕改。总之，公文的内容如果离开了“准确实际”这四个字的要求，就会成为一纸空文，难以施行，干扰工作甚至造成损失。

公文内容要写得准确实际，在工作作风、思想作风上，要求必须有认真负责、一丝不苟的工作精神和老老实实的写作态度。在写作方法上，要注意缜密思考、反复斟酌，不清楚的地方一定要弄清楚再下笔，文字要朴实，注意分寸；引用的事实、数字、人名、地名等，都必须认真核对，避免出现差错。

（二）生动及时

文学作品可以靠它曲折的故事情节扣人心弦；记叙文章可以因写人写景生动逼真等来吸引读者。写公文都是直截了当处理事务，公文的生动性又怎么体现出来呢？公文的生动性主要表现在两个方面。

一是要能够生动地指导实际工作，不要像旧官僚机构的“等因奉此”的例行公文那样。比如，对上级发来的方针政策性的指示、工作部署，只会照抄照转，只起到“收发室”“转运站”的作用。或者对本机关的发文，习惯于按老一套经验办事，工作不能与时俱进，不能根据群众的要求和发展变化了的情况，提出新问题、解决新问题、总结新经验。

一个机关运用公文来指导和推动工作，既要坚决遵循中央的方针政策精神，又要善于发现本地区、本单位的典型经验，予以及时总结推广，并善于吸取相关单位的工作经验，结合本地区、本部门的实际情况和具体条件，部署与指导工作，开创新局面。以这样的思想为指导写出的公文，才能够生动地推动工作，为机关工作服务。具体来说，就是要求公文的内容能够及时准确地反映实际情况，所提出的问题能够抓住事物的主要矛盾，所提出的措施切实有力，对于工作的安排有条有理、目标明确，总结的经验新鲜、深刻并具有普遍指导意义等。

二是要求公文使用的语言、选用的材料也要生动，吸引人阅读并具有说服力。公文的语言要朴实、精确，不要使用华丽的辞藻，运用过多的形容和描述。但是，这并不等于说只能写成呆板、枯燥和干巴巴的文字。特别是通报、报告等，也要注意在比较抽象的论述和概括说明中，穿插一些具体事例、具体数字、具体人物的思想反映，选用一些适当的比喻、典型的群众语言和意见等。这样可以使叙述的问题适当形象化一些，有感情，有趣味，生动真实，具有说服力，给人以深刻的印象。

“及时”是指公文的时间性很强，反映情况、指导工作的公文，都要写得适时，抓住关键时机，不要变成“马后炮”。比如，关于开展某项工作的指示性通知，直到面上的工作已近收尾阶段才发出去，这样写公文不可能收到及时推动工作的效果，也不可能引起充分重视。

“及时”和“生动性”也有一定联系，公文发得适时才能积极指导工作，及时反映工作情况。如果拖拖拉拉，贻误时机，就会造成工作被动的局面。

（三）简练明了

无论什么文章，啰嗦拉杂都不好，公文更要求写得简练明了，以便于工作人员迅速阅读和处理，提高办事效率。比如写一份工作报告，不能像报告文学那样，把人物的活动、思想感情写得那么细腻。写一份决议、规定和通知，也不能像写学术论文那样长篇大论，展开详细的分析论证。公文的篇幅要尽可能短些，尽量删除可有可无的段落，以节省阅读的时间。公文的语言，要求用最简练的文字，把发文的意图表达清楚。列宁曾经特别强调过文字简练，他要求：写简短的、“电报式的”、但明白而确切的报告。如果一份公文写得冗长，内容面面俱到，不分巨细，这样不仅会淹没了主要问题，而且领导也根本不会抽出那么多的时间去读。

我们反对文牍主义，不仅要精简公文的数量，而且要精简公文篇幅，才能使机关工作人员摆脱过于繁重的文书处理工作，便于深入基层，多作些调查研究。

上级机关下发公文，如部署或交代工作任务，指示或提出工作意见等，往往需要适当讲明道理，使下级明了它的意义和必要性，以调动广大干部的积极性和自觉性。在阐明意义时，也应简练明了、一目了然。但凡写得好的公文，都是文字精练、简明确切地表达出发文意图的。《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》，其中对新中国成立以前28年历史的回顾，仅用了3400字，对新中国成立以来32年历史的基本估计，也只用了2500字左右。文字虽然不多，但是写得全面、深刻又很鲜明、生动。

若想把公文写得简练明了，首先要对于工作情况、存在的问题、采取的措施和步骤等，有一个清楚的分析和概括。如果在认识上还比较模糊，抓不住症结和工作的主要矛盾，写起来就不可能层次清晰、简练而又明确。所以，要在思想上酝酿成熟了才好动笔。其次，也要在炼字、炼句上下点功夫，要学会用简练的文字准确地说明问题，初稿写出以后，要反复修改，去掉多余的字句。

从写作方法来说，写公文要开门见山，直截了当，不需要作什么铺垫，也不必先写一大串一般化的前提。比如写公文常用“关于……”“为了……”“根据……”“目前……”作开头语直接提出主要问题。还要注意省去不必要的框框和套语，例如，有些公文在开头先写一大串一般化的前提，“当前在……大好形势下，在……思想指导下，在……口号下，在……具体领导下，在……支持下，在……共同努力下……”等，这些文字占了一大段，并没有说出什么具体内容。

为使公文写得明了、主题鲜明，在正文的开头，通常就点明主题，并且要在正文的结尾交代清楚发文的目的和要求。比如是请求批准和指示，是报告情况，是征求意见，是要求贯彻执行，还是供参照执行等。篇幅较长、叙述的问题有多个方面时，应当分清段落或列出条目，层次清楚、眉目鲜明，以便于阅读。

此外，为使文字简洁，在公文中还保留了一些半文言的词语，如“兹将”“业经”“拟于”“希予”“均应”“务须”“以利”“为宜”“当否，请批示”“特此函复”等。这些词语言简意赅，成为公文中常见的专用词语，也是学习撰写公文的同志需要熟悉的。

（四）符合规定体式

撰写公文必须符合统一规定的体式，不能随便标新立异。要根据文种的不同，写全公文结构的各个组成部分。关于公文体式方面的要求，将在本书第二章中将进行详细讲述，此处从略。

二、公文写作的步骤

公文写作是一项政策性、思想性和业务性很强的工作。公文质量关系着党和政府方针政策的贯彻执行，关系到机关单位的工作效率。

公文是一种传递法令政策、处理公务的特殊文字材料。公文写作与一般文章、文学作品的写作方法、写作过程不同，具有自身的独特性。公文的写作过程有如下步骤：

（一）弄清领导意图，明确主题和目的

公务员接受领导者的指示，按照特定的要求，根据实际需要，为解决实际问题，进行公文的写作。因此，在动笔之前，需要很好地理解领导意图。所谓领导意图，就是领导者制定政策、部署工作、处理问题的基本指导思想。撰写公文，首先要弄清楚领导意图的实质，弄清起草公文的性质、行文的目的和任务、范围。公务员在接受了拟制公文的任务后，要和领导共同讨论研究，将领导意图与国家的方针政策、法律法令以及下级的实际情况综合起来，加以分析、比较、融会贯通，使公文准确完整地表达出领导的意图。其次要弄清发文的主题和目的，一般包括下列内容：

（1）准备使用什么文种？例如，决定写一个向上汇报工作情况的公文，到底是写一份情况简报，还是写一个专题报告？再如，根据下级的来文，决定对下面的工作发一个指导性的公文，究竟是写一个普发的工作意见，还是只针对来文机关写一个批示？是拟写一个规定、办法，还是写一个带有规定性的通知？

（2）公文的中心内容写什么？主要抓什么问题？主要的指导思想和解决问题的主要意见、措施是什么？汇报情况时想重点反映什么问题？请示事项时主要拟请领导机关答复或解决什么问题等。

（3）发送和阅读的对象是什么范围？例如，写一个工作总结，主要是向上级领导机关汇报情况，还是主要向下属单位介绍工作经验？写一个决定或通知，是给下属机关领导干部、有关部门的工作人员阅读，还是需要向全体干部、职工或向人民群众传达或公布。

（4）发文的具体要求是什么？例如，是只要求对方机关了解，还是要求对方答复？是要求对方认真贯彻执行，还是供对方参照或参考等。

上述问题归纳起来说，就是这个发文想采取什么方式、主要讲什么问题，具体要达到什么目的。这些问题经过工作人员周密思考，根据实际工作的需要来定，先要做到心中有数，才能在落笔时考虑公文的结构和内容的详略等。

（二）收集有关材料，进行调查研究

发文的目的和主题明确以后，就可以围绕这个主题收集材料和进行一定的调查研究工作。这一步工作，并不是每一个文种的写作都需要专门进行的。比如：写一份简短的命令、通知，一份内容比较简单的公函，呈报一项请示等，一般并不需要专门做收集材料和调查研究工作，在了解发文意图之后，稍加考虑就可以提笔写作了。而对于问题比较复杂，或者虽然有了原则性的意见、观点或结论，但还需要予以具体分析归纳和叙述说明的问题（例如拟定工作计划、工作总结，起草规章、条例等），往往都需要进行材料收集和调查研究工作。

毛泽东同志说：“没有调查就没有发言权。”“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头。”为完成公文写作，花费时间，投入精力，做有计划的调查、采访，有意识地收集写作材料是十分必要的，这样才能抓住要害，写出的公文才能有针对性地指导工作，提出的意见和措施才能切实解决问题。

占有大量翔实可靠的材料是写好公文的基础。怎样获取材料呢？第一，到工作当中收集实际材料。调查采访，深入基层，到广大干部和群众中去了解情况，通过召开一系列调查会、座谈会，听取意见，掌握新情况，分析研究新问题，这是获得材料的主要途径。第二，收集和阅读有关的公文材料。学习公文，学习理论，博览群书，从书籍报刊和有关公文资料中获取写作材料。

如要写一个年度全面性的工作报告，需要查阅原来拟定的工作计划、上级机关颁发的主要的领导性公文、下级机关报送的主要公文、本机关在这期间发过的主要公文、召开的重要会议的公文、本机关的大事记、有关统计报表等，还要向本机关各个部门了解工作情况和工作体会，找有关人员一起座谈酝酿等。在全面收集材料的基础上，研究本年度主要进行了哪几项工作，取得的主要成绩和原因，发生过什么重要问题，工作中的主要缺点，主要经验和教训等。

收集材料和调查研究是一个充分酝酿的过程，不仅使基本观点逐渐深化和成熟，还要注意发现典型材料、收集有关统计数据等，为公文的写作奠定基础。

（三）拟出提纲，安排结构

简短的公文不需要先拟提纲就可以写作。写篇幅比较长的公文，则需要先拟出一个写作提纲。提纲是对要写的公文先作一个通盘设计，把它的主要骨架勾画出来，使写作能够按照提纲顺利进行，避免中途返工。

提纲的详略程度，应根据公文的具体情况和个人的习惯、写作的熟练程度来定。对于篇幅不太长的公文，可以大致安排一下正文的结构，先写什么问题，依次再写什么问题，分几段、几层意思等，提纲可以写得简略些。对于篇幅比较长、非常重要的公文，往往需要拟出比较详细的提纲，包括正文一共分几个部分，每一部分讲几个问题，各个大小问题的题目和要点，在哪一部分、哪个问题里使用什么具体材料等。重要的指导性公文，为了使写作少走弯路，避免大的返工修改，以及为了集思广益，在主要执笔人拟出初步提纲以后，还可以召集一定的会议进行讨论与修改补充，使提纲更臻完善。由起草小组或两人以上共同起草的公文，尤其需要很好地充分研究写作提纲，以避免写出之后前后重复，脱节或者相互矛盾等。

（四）撰写初稿，征求意见

正文以外的各个组成部分应当怎样写，将在第二章进行阐述，这里主要讲正文的起草问题。关于这个问题着重讲两点，一个是要注意观点鲜明，观点和材料要结合得好；另一个是文字简练，交代问题要清楚。

1.观点鲜明，材料得当

公文和理论性、科学研究性质的文章不同，写论文要有大量的材料、充分的论据来论证作者的观点、主张和研究成果。写公文是为了传达制发机关的意图，制发机关处理工作问题的意见、决策、结论等，也就是一份公文的观点。例如：说明某项方针、政策和办法；对于某项工作成果和存在的缺点、问题的评价；对于某个人的问题或某个事件所作的结论；对于某个问题的处理意见等，都可以说是公文的观点。公文既然是传达发文机关意见的工具，就必须写得观点鲜明，使人读了以后容易了解，不至于含混不清，或者产生疑问和误解。有些公文，为了使收文机关深刻理解发文意图的必要性和可行性，或使人比较具体地了解工作情况、存在的问题和经验教训等，有必要适当运用一些材料来说明问题，不能只写一些抽象的道理和概括性的评论。比如，针对当前工作情况所发的指示或指导性意见，有必要指明当前工作中的主要经验和存在的问题，值得注意的倾向。在指明应当怎样做或介绍某个机关的经验时，要说明这样做有什么益处，或同时指出不应当怎样做。介绍某个单位的教训时，要说明它造成了什么不利后果等。在写这些问题时，都可以适当举例说明，有材料有分析。材料从实践中来，又提出指导实际工作的意见和措施，观点和材料结合得好，会使人读了感到生动而信服。

又如，写一份通报，往往都要运用一定的典型事例、典型人物的材料，来说明情况或经验教训。如用生动的事实、明确的观点表彰与宣传先进事迹和好的经验；用有关单位或人员的错误事实和缺点，指出应当吸取的教训，来教育下属单位和人员。

观点和材料结合得好，才能达到准确性、鲜明性、生动性的要求。反过来说，只有观点没有实际材料，或堆积了一些材料没有鲜明的观点，都说明观点和材料结合得不好，都是需要加以修改和纠正的。

人的认识来源于实践，公文的观点都是从实际工作活动中抽象出来的。材料也就是实际情况，是得出结论的根据。我们写公文的时候，把得出的观点连同形成这个观点的材料（当然要选择有代表性的）一起用文字反映出来，这本来是合乎规律的，并不难做到的事，主要是应当注意使用的材料要恰当、贴切。如果材料和观点不协调，结合得不紧密，有可能是对于具体材料还缺乏认真的分析，思路还没有理清，观点还不准确，或者材料选取得不恰当。如果是观点和材料脱节或者没有实际材料说明问题，既可能是收集材料和调查研究的功夫还不够深入，也可能观点本身缺少实际材料做基础，有一定主观推断的成分。

有些公文属于处理日常工作问题，例如写一个具体问题的通知，一个简要的批复等，一般不需要运用具体材料来阐明观点和意见，也没有什么不容易理解的道理，主要把意图说清楚就可以了。

2.文字简练，表达清楚

公文是送给领导机关或者有关机关、下属机关的负责人和工作人员读的，对方已经了解的问题和需要从一份公文了解什么问题，起草公文时应当有一个正确的估计。一方面，一般的道理，工作的详细过程和问题的细枝末节等，不需要都写上去，不能老是怕说得不明白，就写得啰嗦冗长，这是不可取的。另一方面，也不能为了简便省事，把需要说明的情况和问题交代得不清楚，使对方读了莫名其妙，这也是不符合要求的。正确的写法，应该是需要简略的地方就简略，需要详细的地方就详细，即做到详略得当。一般叙述性的文字应当简练，要交代的重点必须具体写明白。比如，公文当中涉及的人名、地名、机关名称、事物名称、年月日等，要写清楚，不得滥用省略。正文里面提到的机关名称，应当写全称或者是通用的简称，如中国共产党河北省委员会，可写通用简称“河北省委”。简称必须是人所共知的，并且要注意不能和其他机关发生重复或混淆，不能任意乱简乱称，使人误解或看不清。如将“××市财政局”简称为“××市财局”就是错误的。

地名在公文当中应当写全称。比如上海、重庆，在电报里才简称“沪”“渝”。县以下不为人们所熟悉的地名，前面应当加上它所属的省、地区、县名。

有些事物的全称很长，也可以使用已经为人们所常用的省略叫法，比如“实现四化”“三个文明”等。但是，必须注意不能自己随意创造一些使人难以理解的说法。

写公文要从对方便于阅读和了解着想，正文当中引用的有关论述，要写明出处。引用其他公文的时候，要写明它的公文标题和发文字号，有的时候还要注明成文日期，所引用的原话应该用引号标明。正文中提到的人名，如果是对方不熟悉的，在第一次出现时，必须写明他的职务、身份和姓名，以后可以简称。正文中在必要情况下使用特别生僻的词语时，应加以注释。例如引用某些方言、群众的语言，应加上普通话翻译。如“有得”“过来的时候”，可加括弧说明是湖南话，指“没有”“过去”的意思。

公文草拟时要广泛征求各方面意见，以达到博采众长、集思广益的目的。征求意见要做到诚恳、谦虚和耐心，放下架子，虚心求教。不论对象，只要言之有理，都要诚恳接受。尤其在听取反面意见时，要坐得住、听得进，反复回味，认真品味。采纳意见既不能随波逐流，人云亦云，照搬照用，也不能自以为是，闭关自守，拒之门外，要从谏如流，将合理的、有建设性的意见汲取过来，为修改文稿奠定基础。

（五）润色加工，修改定稿

公文写作既是一种政策性、思想性和业务性都很强的政治工作，也是一项非常严肃、细致的文字工作。草稿完成后要认真修改。因为公文是传达党和政府方针、政策的工具，文中的字字句句，都关系着党的事业，都关系着人民的切身利益。因此，认真修改，精益求精，是每一位撰写者义不容辞的责任。这是对人民群众负责，对党和政府负责的表现。

修改公文草稿，首先要从内容入手，检查观点是否正确，其基本精神是否符合党和政府的方针、政策、法律、法规以及上级机关的决定、通知，政策界限是否明确，公文中提出的贯彻、落实政策的措施和办法是否切实可行，努力使文章中引用的每一个材料，对于说明主题是充分的、必要的和具有典型意义的。需要核对的事实、数字等都要逐个认真检查，直到准确无误为止。

其次要进行语言文字的加工锤炼。语言文字的改动，绝不单纯是形式上的改动，会直接影响到内容的表述。只有经过修改推敲，才能使公文的语言符合规范，具有公文应有的准确、鲜明、庄重、简明的特点，还要注意标点符号的使用规范。要删去可有可无的语句和段落，补充没有说清楚的地方，调整结构，推敲用词分寸，使观点更加鲜明，表述的文字更简练、准确、得体。

最后要审查文稿格式。国家对公文的种类、名称、用法、用纸规格、书写编排，都有统一规定，从写作体裁、内容结构，到页面安排都有规定的格式。不按这种格式写，就会使收文单位感到费解或不知所云，影响工作。

修改不仅可以提高公文质量，也可以从中提高写作能力，并且为审核签发打下一个良好的基础。

三、公文写作的内容、体例

按照《党政机关公文处理工作条例》，公文的文种分为15种，即决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。本书主要从公务员的实际出发，针对他们的学习与工作中的具体情况，兼顾他们知识面和今后实际工作的需要来写作本书的内容，注意突出那些使用频率高、实用性强的文种。

根据上述原则，公文写作部分共分18章：

第一章，绪论。公文是一种应用文体，有其独特之处。本章介绍公文的含义、特点、种类和作用，使读者了解公文写作有关要求与方法，以及本书的内容与体例等。

第二章，公文格式与行文规则。主要介绍公文的格式、行文规则和处理方法。

第三章，公文写作的基本要素。现实生活中的任何事物都是内容和形式的统一体，公文也不例外，它是主旨、材料等内容要素与结构、语言等形式要素的有机结合。本章探讨公文在文章构成要素方面的规律，使读者对公文写作的理论和规律有进一步的了解。

第四至十八章，党政机关15种公文的写作方法。这些章节均以2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》为依据编写。