第一章 基本公共服务概述

第一节 相关概念

一、公共服务

公共服务（public service）是公共行政的核心理念。公共服务的范围非常广泛，既包括公共设施建设，教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，也包括为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务有广义和狭义之分。广义的公共服务是从整个社会层面来说的，指的是政府、非政府组织和私人部门共同履行的为公众提供公共产品和服务的职责；狭义的公共服务是从政府层面来说的，指的是政府所履行的社会管理职能。政府是服务主体，非政府组织、企业和公众都是服务的对象。

古希腊的亚里士多德（Aristotle）指出，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共事务”。托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在《利维坦》（Leviathan，全名为“利维坦，或教会国家和市民国家的实质、形式和权力”）中指出，“人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，生活孤独、贫困、卑污、残忍而短暂”。这些论述从侧面烘托了公共服务的重要性，即“政府本身就是一件最重要的为个人提供公共服务的公共物品”。

20世纪初，法国学者莱昂·狄骥（Leon Duguit）最早提出了“公共服务”的概念。他在《公法的变迁：法律与国家》（Les Transformations duDroit Public）中提出，“任何实现和促进社会团结、必须由政府加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”。狄骥主张以公共服务来定义国家，并借用了“社会团结”或“社会连带”的概念，将其分为“求同”和“分工”。前者是指共同需要，通过共同的社会生活才能实现个体的目标；后者指不同的意愿和能力，通过分工交换彼此的服务才能满足各自的需要。为了维护这两种连带关系，人们需要经济、道德和法律等各种各样的规范。受时代背景和知识存量的限制，狄骥界定的“公共服务”重视法治的作用，他指出政府是传统公共服务唯一合法的供给主体。

“公共服务”的概念是“公共物品”概念发展的产物。一方面，公共经济学不断完善，催生出相关概念；另一方面，福利国家促使政府直接提供公共服务和干预经济的发展。

1939年，理查德·马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）在《公共经济自愿交换论》（“The Voluntary Exchange Theory of Public Economy”）中指出，“一种纯粹的社会物品在生产或供给的关联性上具有不可分割性，一旦提供给社会的成员，在排斥其他成员的消费上就显示出不可能或无效性”，即公共产品具有“不可分割”的特征。1954年，保罗·萨缪尔森（Paul A.Samuelson）借鉴了马斯格雷夫的研究成果，并将其研究成果从实证理论转化为规范理论，发表了《公共支出的纯理论》（“The Pure Theory of Public Expenditure”），该文被誉为现代公共产品理论的奠基之作。他强调“每个人对这种特殊产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”，即“消费的非竞争性”，并将公共服务归结为三个方面：政府的效率职能、政府的平等职能、政府的稳定职能。公共产品的不可分割性、非排他性和非竞争性成了公共产品的经典特性，至今依然被沿用。1965年，詹姆斯·麦基尔·布坎南（James M.Buchanan）批评萨缪尔森的公共物品“两分法”，在《俱乐部的经济理论》（“An Economic Theory of Clubs”）中提出了现实中存在大量的介于纯公共产品和纯私人产品之间的混合产品，并将其归纳为“俱乐部产品”；同时提出了包括成员数与产品数在内的俱乐部均衡，得出了俱乐部成员的最优规模。布坎南完善了公共产品理论，对后来的公共服务研究产生了深远影响。

在我国，“公共服务”概念与政府职能密切相关。在第九届全国人民代表大会的一次会议上，“公共服务”首次出现在《关于国务院机构改革方案的说明》的文件中，并在第九届全国人大五次会议审议通过的《政府工作报告》中出现，报告提及“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。随后，各种政府文件多次提出要重视政府的“公共服务”职能、强调建设“服务型政府”的目标。因此，在我国的语境中，“公共服务”一词作为政府的一项重要职能被提出和运用。

国内学者柏良泽（2008）主张超越经济学公共产品性质的逻辑，综合政治学、法学、经济学、社会学等学科，运用公共管理的逻辑和视角，多角度科学界定公共服务。陈振明（2011）则对公共服务的概念内涵进行了较为全面的梳理，将已有观点归纳为公共物品、公共利益、公共组织等解释维度。