第一节　时代背景

科学认识实施乡村振兴战略的时代背景，必须将其置于城乡融合发展的视角之下进行研究。改革开放以来的快速城镇化进程中，尽管中国乡村发展取得了显著成就，但受城市偏向政策等因素的影响，城乡发展不平衡问题日益突出，乡村发展面临诸多困境，农业农村发展滞后成为中国建设社会主义现代化强国的短板。在此背景下，实施乡村振兴战略就成为破解乡村发展困境、促进城乡融合发展和推动实现农业农村现代化的必由之路。

一、快速城镇化进程中的乡村发展困境

改革开放以来，城镇化在中国这样一个人口和国土面积双重意义上的大国快速推进，成为影响中国和世界发展进程的一件大事。从统计数据来看，1978—2017年，中国城镇常住人口由1.72亿人增至8.13亿人，常住人口城镇化率由17.92%提高到58.52%，城市数量增加了2倍多，涌现出若干具有世界影响力的核心城市和城市群。城镇化的快速推进，为中国的工业化和农业劳动力转移就业提供了空间载体，显著改变了中国的经济社会结构和空间发展格局⁽²⁾。快速推进的城镇化不仅为中国经济持续高速增长创造了动力⁽³⁾，而且大幅提高了发展中国家的平均城市化水平，深刻影响了世界城市化进程。但受城市偏向政策等因素的影响，在改革开放以来快速推进的城镇化进程中，中国城乡融合发展的体制机制未得到有效构建，乡村发展面临诸多问题，尤其表现为农业农村现代化滞后。

（一）农业现代化滞后，阻碍城乡经济协调发展

从世界各国的农业发展历程来看，随着现代农业发展和经济结构变化，农业部门的增加值比重和劳动力就业比重不断下降且逐步趋同，这是城乡二元经济结构转化的必要条件。2015年世界各国农业增加值占比平均为3.78%，美国、日本已降至1%左右。在农业增加值占比下降的同时，农业劳动力就业占比也同步下降。Lagakos&Waugh（2013）研究表明，世界最发达的前10%国家的农业劳动力就业占比平均约为3%，其中2011年美国农业劳动力占比为1.6%⁽⁴⁾。中国农业现代化水平虽然自改革开放以来有了很大进步，但农业现代化严重滞后于城镇化、工业化进程。改革开放以来，中国农业增加值比重和劳动力就业比重逐步下降，但受户籍制度、农村土地制度等体制机制的影响，下降速度较为缓慢。从中国农业增加值占GDP比重的变动情况来看，2009年中国农业增加值占比首次降至10%以下，但2009年以来该指标年均下降幅度仅为0.15%，中国农业增加值占比按这一速度可能需要30多年的时间才能降至5%。相较而言，韩国在不到10年的时间内，农业增加值比重就从1988年的10.18%下降到1997年的5.02%。再从中国农业劳动力就业比重的变动情况来看，改革开放以来该比值从1978年的70.5%大幅下降至2016年的27.7%，中国的就业结构发生了历史性变迁。但从国际横向对比来看，中国农业就业比重远高于世界平均水平。2016年中国农业就业比重超过农业增加值比重19.1个百分点，农业劳动力就业占比过高的症结在于现代农业发展滞后，尤其是农业规模化经营发展缓慢。小规模家庭经营仍是中国农业经营的主要形式，2016年全国有20743万个农业经营户⁽⁵⁾，其中规模农业经营户所占比重仅为1.9%。由此可见，转移农业劳动力、促进农业适度规模经营、推进农业现代化仍任重道远。

中国的非农部门在改革开放以来实现了快速发展，但受农业现代化进程滞后的影响，城乡二元经济结构难以顺利转化。学术界一般使用二元对比系数和二元反差系数来测度城乡二元经济结构强度。其中，二元对比系数是农业与非农部门比较劳动生产率的比值，比较劳动生产率则是某一部门的增加值比重同该部门就业比重的比值，二元对比系数的取值范围是0~1，数值越接近于0，则表明二元经济结构强度越高；二元反差系数是农业与非农部门各自的增加值比重同就业比重之差的绝对值的平均值，二元反差系数的取值范围是0~1，数值越接近于1，则表明二元经济结构强度越高⁽⁶⁾。发展中国家的二元对比系数一般为0.31~0.45，发达国家一般为0.52~0.86⁽⁷⁾，而中国1978—2016年的城乡二元对比系数的波动范围是0.145~0.259，这表明中国的城乡二元经济结构存在明显的“刚性”⁽⁸⁾。党的十六大以来中央大力推进城乡协调发展，近年来城乡二元对比系数波动上升至2016年的0.246，二元反差系数降至0.191，这表明城乡二元经济结构强度有所弱化。总体而言，改革开放以来中国城乡二元经济结构有所弱化，但由于农业现代化发展滞后，城乡经济协调发展仍需要一个较为长期的过程。

（二）农村环境问题突出，老龄化、空心化日益严重

农村的可持续发展依赖良好的生态环境、居住环境和人力资源储备，但严重的农业面源污染等问题导致农村生态环境面临严峻挑战，农村公共服务投入不足导致农村居住环境欠佳，青壮年持续外流导致农村老龄化、空心化日益严重。从农业面源污染来看，长期以来增产导向的农业生产过程中使用了过量的化肥和农药，这不仅引起大范围的土壤板结和酸化，而且进一步引发了农村较为严重的环境污染问题。尽管近年来在国家政策的推动下，中国每公顷耕地的农药和化肥使用量已开始下降，农业废弃物的资源化利用水平也有所提高，但每公顷耕地的化肥、农药使用量仍远高于世界平均水平，治理农业面源污染依旧不容乐观。从农村人居环境来看，进入21世纪以来，公共财政对农村基础设施建设的投入力度不断增大，在一定程度上改善了农村人居环境，但由于农村基础设施欠账过多，改善农村人居环境仍需付出艰辛努力。第三次全国农业普查数据显示，2016年全国农村仍有48.2%的家庭使用普通旱厕或无厕所，26.1%的村庄的生活垃圾、82.6%的村庄的生活污水未得到集中处理或部分集中处理，38.1%的村庄内部的主要道路没有路灯，52.3%的农户尚未使用经过净化处理的自来水，44.2%的农户仍使用柴草作为主要生活能源⁽⁹⁾，这种状况与城镇形成鲜明对照。

在快速的城镇化进程中，人力资本水平高的农村人口进入城市工作和生活，人口选择性迁移对农村人力资源造成了严重冲击，尤其体现为农村人口老龄化、“空心化”、“三留守”等问题⁽¹⁰⁾。从农村人口老龄化来看，转移到城镇就业和生活的农民工以青壮年劳动力为主，2017年全国农民工平均年龄为39.7岁，50岁以上农民工所占比重为21.3%，农村呈现出“子女进城务工，父母留村务农”的代际分工模式⁽¹¹⁾，导致农村人口老龄化日趋严重。2005—2016年，全国农村60岁及以上人口所占比重从13.7%快速上升至19.1%（见表1-1），农村这一指标不仅始终高于全国、城市、镇平均水平，而且乡村高出全国、城市、镇的数值不断增大，2016年农村60岁及以上人口比重高出城镇4.2个百分点。农村人口尤其是青壮年人口大量进城还带来了村庄“空心化”问题，集中体现为农村大量住宅长期闲置、宅基地浪费严重。据刘彦随等（2011）研究，全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约为1.14亿亩⁽¹²⁾。此外，受户籍制度等因素的影响，城镇化进程中还形成了农村“三留守”问题，2017年全国农民工的男性占比为65.6%，其中外出农民工中男性占比高达68.7%⁽¹³⁾，大量老人、妇女、儿童留守农村，这对农村老人赡养、妇女身心健康、儿童教育带来了巨大挑战，不利于农村经济社会健康发展。农村发展面临的上述问题，都需要在城乡融合发展的框架下统筹解决。

二、城市偏向是造成乡村发展困境的重要原因

城市偏向是指政府部门为实现特定目标而实施的一系列偏向于发展城市部门的经济社会政策⁽¹⁴⁾。城市偏向政策在中国的长期延续，是导致“三农”问题和乡村发展困境的重要原因。中华人民共和国成立之后的计划经济体制时期，为配合重工业优先发展战略的实施，政府制定了包括户籍制度、人民公社制度、农产品统购统销制度等在内的城市偏向政策体系，生产要素配置和公共服务供给均偏向于城市，在经济和社会领域形成了城乡双重二元结构⁽¹⁵⁾，严重损害了农业、农村和农民的发展利益。改革开放之后，尽管城市偏向的政策体系逐步弱化，但在“以经济建设为中心”的发展战略下，地方政府把“经济增长”作为第一要务，仍在很大程度上实施城市偏向政策，阻碍了城乡二元结构转化和农业农村现代化进程。

（一）生产要素配置的城市偏向阻碍农业现代化

在现代经济结构中，城市非农产业是经济增长的主要源泉，农业对经济增长的拉动作用较小，地方官员在经济增长压力下倾向于优先发展城市非农产业，即以城市非农产业为中心对生产要素进行配置，这就导致了城乡之间生产要素配置的政策性扭曲。从劳动力要素配置的城市偏向来看，户籍制度仍在很大程度上发挥着城乡“藩篱”作用，限制农村劳动力向城市自由迁移，这导致过多劳动力滞留于农业部门，抑制了农业劳动生产率以及全要素生产率水平的提升。袁志刚、解栋栋（2011）估算了农业部门就业比重过大对全要素生产率的影响，发现劳动力错配对全要素生产率的负效应在-18%~-2%，并且呈扩大趋势⁽¹⁶⁾。从资本要素配置的城市偏向来看，农村资金通过金融机构等渠道大量流向城市，并且农户金融抑制现象普遍存在，导致农村产业发展缺乏充足的资金支持。据研究，1978—2012年农村向城市净流出资金约为26.66万亿元，尽管20世纪90年代末期之后的农村资金净外流速度放缓，但整体规模依然非常庞大⁽¹⁷⁾。从土地要素配置的城市偏向来看，改革开放以来土地成为地方政府招商引资和获取预算外收入的重要手段，由于农村土地和城市土地的权益存在很大差别，地方政府能够以低价征购农村集体土地，并以高价卖出或将其作为工业用地，这在加快工业化、城镇化进程的同时，严重损害了农民的合法权益⁽¹⁸⁾。总体而言，受城市偏向的生产要素配置政策影响，农村劳动力难以与资本、土地等要素实现优化配置，阻碍了农业现代化和农村经济发展。

（二）公共服务供给的城市偏向阻碍农村现代化

政府以户籍制度为基础，衍生出了城乡有别的教育制度、医疗制度、就业制度、社会保障制度等相关制度安排，财政在城市公共服务供给中发挥着重要作用，税费改革之前农村公共服务在很大程度上采取“制度外筹资”和“制度外供给”形式，导致农村公共服务供给严重不足。公共服务供给的城市偏向既给农民带来沉重的经济负担，又抑制了农村居民的人力资本积累，从而阻碍了农村发展。进入21世纪，农村税费改革在很大程度上改变了农村公共服务的筹资方式和供给体制，财政覆盖农村公共服务的范围不断扩大，农村公共服务供给水平得以提升，但由于农村公共服务欠账过多，实现城乡基本公共服务均等化仍需一个较为长期的过程。以城乡医疗卫生服务为例（见表1-2），2007年以来城乡每千人口拥有的卫生技术人员数、医疗卫生机构床位数都呈上升趋势，但城市始终是农村的两倍以上；城乡居民人均医疗保健支出都有大幅提升，且城乡居民在人均医疗保健支出上的差距趋于收敛，但医疗保健支出占农村居民消费性支出的比重却有较大增加，这表明农村居民的医疗负担有所加重。此外，进城农民工难以享受与市民同等的公共服务，农民工市民化进展缓慢。改革开放以来，大规模涌入城市就业的农民工为城市经济发展做出了巨大贡献，但由于难以获得城市户籍，绝大多数农民工及其家属无法享受附着在城市户籍之上的诸多公共服务，这不仅显著降低了城镇化质量，而且严重损害了农民工群体及其家属的发展权益，阻碍了城乡融合发展。

三、由偏向到融合是城乡关系发展的必然逻辑

马克思主义城乡关系理论是中国处理城乡关系问题的重要理论依据，由偏向到融合符合马克思主义城乡关系理论的基本原则。马克思主义城乡关系理论认为，生产力的发展是推动城乡关系演进的内在动力，随着生产力水平的不断提升，城乡关系演进要依次经历城乡依存、城乡分离、城乡融合三个阶段⁽¹⁹⁾。工业革命之后，工业化推动了城市化的兴起，城乡关系由依存转向分离和对立，进而形成了“农村从属于城市”⁽²⁰⁾的格局；工业化和城市化发展到较高阶段之后，城乡对立会阻碍生产力的进一步发展，这就要求城乡关系由对立向融合转变。基于此，恩格斯在思想史上最早提出了“城乡融合”的概念，斯大林则在社会主义建设中把“城市和乡村有同等的生活条件”⁽²¹⁾作为实现城乡融合的重要标志。马克思主义城乡融合理论，为中国在新时代推进城乡融合发展提供了理论指导。

从发达国家的城乡发展实践来看，推动城乡融合发展是发达国家处理城乡关系的共同选择。例如，英国在20世纪中期实现了较高水平的城市化之后，政府不断加大对中小城市的支持力度，大城市周边的中小城市快速发展，农村地区的居住环境不断改善，逐步实现了城乡融合发展。法国在第二次世界大战之后，为改变工业企业和人口过度集中于少数几个大城市的状况，着力实施领土整治计划和工业分散政策，鼓励市镇之间构建“共同体”，并制定了一系列扶持农业产业化的政策，推进了城乡融合发展⁽²²⁾。发达国家的城乡发展实践为中国处理城乡关系问题提供了重要借鉴，中国应从自身国情出发，借鉴国际经验走出一条具有中国特色的城乡融合发展之路。

城乡融合发展是党的十六大以来中国城乡关系政策演进的必然逻辑。城市偏向政策的长期延续阻碍了农业农村现代化，随着改革开放进程的不断推进，城市偏向的政策体系亟须向城乡融合方向转变。党的十六大以来，中央把解决“三农”问题提到更高的高度，中央对城乡关系的认识随着实践发展经历了“统筹城乡经济社会发展—统筹城乡发展—城乡经济社会一体化—城乡发展一体化—城乡融合发展”的演进⁽²³⁾。2002年11月，党的十六大在制定全面建设小康社会奋斗目标时，针对“城乡二元经济结构还没有改变”的问题，提出了“统筹城乡经济社会发展”的方针。2003年7月，党中央把“统筹城乡发展”作为“科学发展观”的重要内容，并将其列为五个统筹之首。2007年10月，党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2012年11月，党的十八大指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。2013年11月，党的十八届三中全会提出形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。2017年10月，党的十九大进一步提出实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展。2018年1月2日，中央发布实施乡村振兴战略的意见，提出坚持城乡融合发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，这就把城乡融合发展提升到新的战略高度。通过梳理中央关于城乡关系的认识历程可以发现，城乡融合发展是新时代城乡关系政策演进的必然逻辑，符合经济社会发展的内在要求。

四、乡村振兴是城乡融合发展的内在要求

新时代要形成城乡融合发展的新型城乡关系，必须通过实施乡村振兴战略，破解农村经济社会发展中面临的诸多问题。发达国家在城镇化和国民经济发展到一定阶段之后，大多通过一系列政策措施积极推动乡村振兴，进而实现城乡融合发展。例如，西德政府于1954年提出并实施了乡村更新计划，在几十年的时间里积极推动工业企业向农村地区扩散，使农村拥有了完善的基础设施，农村公共服务供给水平也不断提高。韩国在经济发展到一定阶段之后，于20世纪70年代初着手实施“新村运动”，推进农村城镇化、农业现代化和农村工业化，加强农村精神文明建设，到20世纪末，韩国城乡居民的生活条件已差别不大，实现了城乡融合发展。与上述国家乡村振兴形成鲜明对比的是，一些拉美国家在快速城镇化过程中未能解决好农业、农村和农民的发展问题，成为导致这些国家落入“中等收入陷阱”的重要原因之一⁽²⁴⁾。基于其他国家的经验教训，中国要实现“两个一百年”奋斗目标和全体人民共同富裕，必须加快推进乡村振兴。

实施乡村振兴战略是新农村建设的全面升华和城乡融合发展的内在要求。为破解快速城镇化进程中所遇到的乡村发展困境，2005年10月，党的十六届五中全会提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设总要求。新农村建设开展十多年来，尤其是党的十八大以来，农业农村发展取得了历史性成就，但由于城市偏向政策的长期延续，中国城乡发展不平衡和乡村发展不充分问题依然十分突出，农业农村现代化仍然是制约全面建成小康社会和建设现代化强国的短板。与此同时，城乡居民对农产品的需求由“量”向“质”转变，农业发展的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾；农村居民除了要提高收入水平，还需要便利的基础设施和健全的公共服务；随着经济社会发展水平的提高，乡村对于城乡居民的文化、休闲、生态等价值日益凸显，因此必须通过加快农业农村发展以满足广大人民群众日益增长的美好生活需要。在此背景下，中央提出并实施乡村振兴战略，有助于全面解决农业农村发展面临的诸多问题，实施乡村振兴战略不仅是新农村建设的全面升华，而且是推进城乡融合发展的内在要求。

中国目前具备推进乡村全面振兴的条件。从国家能力来看，改革开放以来中国经济保持了近40年的持续快速增长，1979—2016年GDP年均增长9.6%；2017年全国GDP达到82.71万亿元，一般公共预算收入达17.26万亿元，分别是1978年的224.8倍和152.4倍，人均国民总收入远高于中等收入国家平均水平，已经具备了促进乡村全面振兴的经济基础。从工业化进程来看，第一产业增加值占GDP的比重从1978年的27.7%降至2017年的7.9%，第一产业已成为国民经济中的“少数”，经济发展整体进入工业化后期阶段，非农产业有能力更好地带动现代农业发展。从城镇化进程来看，常住人口城镇化率即将接近60%，以城市群为主体的城镇格局初步形成，农业转移人口市民化有序推进，城市辐射带动农村发展的能力显著增强。此外，党的十八大以来城乡融合发展和新农村建设的推进使农业农村发展取得了历史性成就，为促进乡村全面振兴奠定了坚实基础。由此可见，中国目前已具备实施乡村振兴战略的条件。

从农村经济社会发展面临的现实问题出发，实施乡村振兴战略必须破除城市偏向的制度藩篱，建立健全城乡融合发展的体制机制，在此基础上促进农业农村现代化。一方面，要充分发挥市场在城乡资源配置中的决定性作用，引导劳动力、资本、技术、管理等生产要素在城乡之间自由流动，平等交换，优化配置，加快农业现代化进程。农业现代化是乡村全面振兴的产业基础，良性推进的农业现代化不仅不是经济现代化的拖累，而且应成为经济现代化的助推器。从发达市场国家的发展经验来看，农业现代化的推进有赖于市场机制引导下的城乡部门之间要素重置，即在农业适度规模经营的过程中，逐步向城市非农产业转移农业劳动力，从城市引入农村稀缺的资本、技术和管理要素，从而持续提升农业部门的劳动生产率水平，促进城乡二元经济结构转化。另一方面，要更好地发挥政府在促进城乡基本公共服务均等化过程中的作用，从城乡居民发展机会均等的视角出发，使全国不同地区的城乡居民都能尽可能地享受均等的基本公共服务。当前，中国的城镇化已由高速度推进向高质量发展转变，农业转移人口市民化成为亟待解决的重要问题。在城镇化高质量发展过程中，要进一步理顺中央政府和地方政府之间、人口流出地和人口流入地政府之间的权责及财政关系，有序推进农业转移人口市民化，尽快弥合城市内部因农业转移人口的公共服务供给不足所导致的二元社会结构。此外，地方政府应以新型农村社区和小城镇为基本单位，实行乡村偏向的公共服务增量配置政策，改善农村居民的生产生活条件。在农业农村现代化基础上，城乡之间有望构建共生共荣的生命共同体，最终实现城乡经济社会融合发展。