第一章　农村土地制度体系特征演变逻辑、挑战与趋向

一、农村集体土地概念和类型

（一）农村集体土地概念

1.集体和集体土地

“集体”也称团体或群体，是许多人或物的有组织的整体，是一种组织形式。在这种组织形式中，其组织成员的结合对群体和个人都有意义，他们拥有一定的活动范围，共同的经济基础、共同价值、共同活动的目的和任务。从历史发展看，群体是从部落的一部分家庭产生的，但并非任何群体都是集体，只有高度团结，且具有高水平的整合能力和组织能力的群体才能称为集体。

集体土地是指农村集体所有的土地，也叫作劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村、村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权。集体土地是中国特色社会主义土地所有制的一种形式。中国实行社会主义公有制，土地的所有制包括国家所有（全民所有）和劳动群众集体所有两种形式。

2.集体土地的法律释义

“集体土地”一词常常是在法律语境下使用的。

（1）《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）和《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）的规定。《宪法》第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。《土地管理法》第九条规定：城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

（2）集体土地所有权的确认。《土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

（3）集体土地的征收和征用。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

（4）集体所有的土地可以由集体或者个人承包经营，从事农林牧渔生产。

3.农村集体土地

《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《农村土地承包法》）第二条规定：农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

（二）农村集体土地的类型

1.依据相关法规分类

《土地管理法》是我国土地政策的基本法律制度，所有土地相关政策法规均应依据该法而定。《土地管理法》把土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

农村承包经营的土地包括农用地、自留地、自留山。自留地是指农业集体化以后，集体经济组织从集体所有的土地中划配给社员个人长期使用的少量土地；自留山也是农业集体化以后，集体经济组织从集体所有的山地中划配给社员个人长期使用的栽种树木或摘取柴草的少量土地或者山地。

农村集体建设用地。按照现行《土地管理法》，农村集体建设用地包括三种类型：宅基地、公益性公共设施用地、集体经营性建设用地。其中，宅基地主要用于农民住房；公益性公共设施用地主要用于建设村委、教育、医疗、文化、体育、公园绿地、市政等村镇公共服务设施；集体经营性建设用地主要用于村镇内发展商业、工业、物流、旅游等产业。农村集体所有的建设用地是指建筑物、构筑物占用的所有权属于农村集体经济组织或农民集体的土地，包括乡（镇）农民集体、村农民集体及村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有的建设用地部分。具体为：一是乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用集体所有的土地，即乡镇或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡镇或村农民集体所有。二是乡镇企业使用本乡镇、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡镇农民集体所有。经依法批准的乡镇、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡镇、村农民集体所有。三是农业集体经济组织依法批准以土地使用权作为联营条件，与其他单位或个人举办联营企业的，或者农业集体经济组织依法批准以集体所有的土地使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的集体土地。四是宅基地，即农村村民自建住宅使用农村集体所有的土地，包括农村中有建筑物和没有建筑但是用于修建农房的空白地。

2.按照土地利用分类

《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。土地利用分类变化的基本方法是以土地利用详查图中分出的土地利用类型为基础，通过对各种土地利用类型不断归并，最终形成基于同一数据源的不同的土地利用分类系统。

（1）耕地。耕地是指种植农作物的土地。主要以从事农业生产为主，保障粮食生产安全的土地。一般将其分为旱地和水田，也可将其细分为以下五种：①灌溉水田，指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，用于种植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地；②望天田，指无灌溉设施，主要依靠天然降雨，用于种植水生作物的耕地，包括无灌溉设施的水旱轮作地；③水浇地，指水田、菜地以外，有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉的耕地；④旱地，指无灌溉设施，靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地；⑤菜地，指常年种植蔬菜的耕地，包括大棚用地。

（2）林地。林地是森林的载体，包括有林地、灌木林地和其他林地。

（3）草地。草地是以生长草本和灌木植物为主并适宜发展畜牧业生产的土地。

（4）集体建设用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商业、工矿、仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、特殊用地等。农村集体建设用地可分为乡村集体公共设施建设用地、经营性建设用地和村民宅基地。

（5）宅基地。宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，在地类管理上属于集体建设用地。

（6）集体未利用地。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。集体未利用地主要指我国农村存在的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”。

综上所述，本书中的农村集体土地，主要是依据《土地管理法》与《土地利用现状分类》中类别的对照关系，把“农村集体土地”定义为“除由法律规定属于国家所有的以外，其他土地都属于农村集体所有”，其中以农村“三块地”——农村承包地、集体经营性建设用地、宅基地为重点研究对象，围绕“三块地”制度改革进行深入研究。具体包括：耕地保护的相关制度、集体建设用地市场化改革制度和农村宅基地管理制度。