前言

土地是农民维系生存的基本生产和生活资料，农民平等地获得土地资源，享受其应有的土地权利，对于促进农村、农业发展，解决农民日益增长的美好生活需要和区域间不平衡、不充分的发展之间的矛盾具有重要的现实意义。新中国成立以来，农村土地制度在正式制度和非正式制度共同作用下，不断丰富和完善，两种制度协同规制，形成当今具有鲜明中国特色的农村土地制度。表现在两个方面：一是在正式制度设置方面，农村土地制度始终以法律法规、政策文件等为抓手，以土地产权制改革、耕地保护为基本遵循，在多个层面持续发力，在确保全体农民平等地享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权等各项权益的基础上，不断对农村土地制度进行深化改革和创新。在立法上，形成日臻完善的土地法律制度体系，且尤以农村土地产权制度和耕地保护制度为变革的根本，不断在土地承包、土地经营、土地收益、土地用途管制等方面做出日益明确的具体规定；在中共中央、国务院的政策文件方面，自1982年起，一直以中共中央“一号文件”的方式，把动态变化的“农业、农村、农民”问题作为政策工具，以乡村振兴、农业兴旺、农民富裕为基本目标，不断深化农村土地制度改革，适时解决现代化过程中不断出现的“新三农”问题，形成相对完善、数量更多、操作性更强的农村土地法规体系。二是在非正式制度方面，国家以乡村振兴为抓手，在乡村法治不断完善的基础上，依靠德治和自治的乡村传统文化、习俗和规则，创新农村集体经济组织实现形式，形成丰富多样的农村土地治理模式。正式制度和非正式制度在农村空间交融汇聚，形成中国农村区域特殊的、以土地为核心的空间治理关系和制度体系，这一制度体系在过去的70多年中始终围绕着中国农村社会经济的发展变化而不断改革、转型和变迁，不仅维护着动态变化的乡村生产、生活、生态空间的良性运行，还推动着国家粮食安全乃至整体经济社会的稳定和发展。

但是，一个不容忽视的客观事实是，当下的中国农村区域仍存在诸多风险，广大农村地区仍存在发展不完全、不充分的问题，尤其是如何保护脱贫攻坚成果、提高农村发展质量、缩小城乡收入差距，让农村真正成为中国经济运行的“蓄水池”、社会安定的“平衡器”和生态安全的“汇存区”。要实现此目标，还必须以农村土地法律制度为抓手，健全以农民为中心的农村土地治理体系和治理机制，并以此来激发农民振兴乡村的内生动力。不断完善农村土地产权制度，优化农村集体土地市场化改革路径，严格保护耕地，变革过去以耕地保护价值目标为导向的耕地保护制度，通过合理配置权责来完善耕地质量和生态保护制度，拓展耕地保护中的管制与市场的关系，协同耕地“非农化”“非粮化”的私法路径，正视由粮食安全向食物安全转型下的耕地用途规制和耕地生态补偿入法的可行性创新路径，用自上而下的正式制度和自下而上的农村自治非正式制度的协调统一，去破解农村经济社会发展过程中的风险与困境，走出真正的中国式农村现代化道路。

本书主要以中国农村集体所特有的产权制度和耕地保护制度为研究议题，深入探究农村集体土地所有权、使用权和承包经营权等权利制度，探讨以耕地保护为核心的土地用途管制制度等所构成的农村集体土地制度体系的发展趋势、变化特征及其演化逻辑，旨在破解农村区域日益趋紧的人地关系。为此，本书将以社会—生态系统理论为基础，从经济、社会、生态系统综合性视角，聚焦农村土地制度和法律演变内容，将土地制度放在经济社会发展的全局中，放在中国特有的集体土地国情下，放在国家宏观体制、制度不断优化改革的进程中去解读，尤其关注中国农村土地法律制度体系的不断完善和改革、关注中国集体土地产权制度的改革，以及由此所引起的在集体土地市场化改革进程中，政府、集体和农民的角色与利益，深入探讨大食物观下耕地保护与食物安全的关系；探讨中国最严厉的土地用途管制制度和乡村振兴战略的冲突与协调机制等热点问题。本书将按照制度现状—演化逻辑—核心问题—解决方案等思维导向进行分析。通过对农村土地制度效应、产生逻辑和作用机制的分析，理解中国农村集体土地制度变迁图景、知识基础和理论体系，进而理解中国农村集体土地制度对国家实现经济高质量增长、社会公平发展，以及资源环境可持续利用等方面的重要作用，并探究其后的理论逻辑，为国家土地政策、制度的制定与研究提供合理的分析框架和遵循。

本书是我在多年土地资源管理专业教学与研究的基础上，不断优化、完善而形成的粗浅成果，回顾近20年的土地资源管理专业教学过程，我感觉每年和学生讨论的话题相同，但话风和内容却在实时变化。不禁感慨，中国农村的土地制度改革永远在路上，只要农村农业在不断发展变化，承载农村农业的土地资源利用变化就无止境，而土地资源利用行为的规则和制度也会随之不断创新。正因如此，中国农村土地制度就像一棵大树，根基稳定，而枝叶则岁生年长，总有新姿。这也是吸引众多学者在农村土地制度领域不断深耕、不断创新的源泉，本书就引用了大量学者的新思想、新观点和新理论，在此深表感谢。本书承蒙河南大学法学院的鼎力支持，才得以顺利出版。在撰写过程中，感谢河南大学马克思主义学院的牛璞博士、法学院的王利副教授和岳红强副教授的积极参与，全书撰写分工如下：牛璞撰写第一、第二、第三章；杨永芳、岳红强撰写第四、第五章；杨永芳、王利撰写第六、第七、第八章；全书由杨永芳撰写大纲，负责统稿和定稿。感谢我的研究生李钰婧、夏雨田、马胜男和李哲帮我梳理文献、校对图表，感谢中国经济出版社丁楠编辑的辛勤付出。由于水平有限，书中仍有许多疏漏和不足，诚请专家和读者斧正！

杨永芳

2023年6月30日