第一编 封建时代的中央与地方关系（500—1500年）
第一章 中央与地方关系研究的理论与方法
一、中央与地方关系的理论流派
中央与地方关系涉及的是国家权力的纵向分配：一是中央政府能否有效地管理与控制地方社会，相应的是，地方政府能否代表地方共同体的利益诉求，在维护国家统一与稳定的前提下，具有多大程度的独立性与自主性，具有何种自治权限；二是中央与地方之间的权力博弈以何种方式进行，是按照历史传统还是存在着明确的法律界定，抑或其他方式。一国特别是大国的治理是一项相当复杂与艰巨的工程，涉及国家、社会、各种共同体、个人等不同的行为主体，包括政治、经济、社会、文化、历史、环境等不同的领域。如何成功实现对国家与社会的治理，需要处理与协调诸多的关系，其中中央与地方之间的关系体系就是关联且承接着众多利益主体的核心制度之一。从某种意义上讲，中央政府代表的是国家大共同体的利益，地方政府代表的是地方小共同体的利益。在管理国家与社会公共事务的过程中，这两者既有联系，又存在着冲突的可能。处理得恰当，国家与地方负责各自的事务，都能够受益，两者和睦相处，国富民强；处理得不当，双方都受害，要么中央严密控制地方，地方式微缺乏活力，要么中央空虚而地方割据，军阀混战，民不聊生。张千帆认为：“如果可以用人体来比喻政体，那么中央与地方关系在一个国家的地位和作用就相当于人的‘脊柱’；这条‘脊柱’上通大脑中枢，下达各部分肢体脉络。中央和地方关系确实将中央、地方和人民联系起来，关涉国家宪政中几乎所有的重要问题，也在很大程度上决定着中央政府、地方官员和普通老百姓的行为方式乃至整个国家的社会效率和资源流向。”1这一比喻形象很恰当，彰显了中央与地方关系研究的重要性。
国家权力的纵向分配既与一国的政治体制有关，又涉及社会、历史、传统等不同的方面。由此，这项研究涉及的领域包括宪法学、政治学以及行政学、社会学等学科，也是历史学关注的内容，存在着众多的理论流派，我们在此做一个初步的归纳。
从国家结构形式上来看，中央与地方关系表现为联邦制国家与单一制国家类型。联邦制国家类型以成员国形式划分内部组成。联邦制模式具有以下的特征：第一，存在两套政府，一套是联邦中央政府，一套是联邦各成员政府；第二，中央政府与各成员政府之间存在着明确的权力（立法权、行政权和财政权）划分；第三，具有一部刚性的联邦成文宪法；第四，联邦政府是一个有限的宪法性政府；第五，联邦中央政府和地方政府都不得违反宪法中关于它们各自应享有的权力和所处地位的条款，从而侵入另一方的权力范围；第六，各成员政府可以在联邦宪法所规定的权利范围内，制定适合本成员国的宪法和法律，并自主决定和管理本成员国事务；第七，联邦公民同时也是某一成员国公民；第八，各成员政府下属的地方政府，实行地方自治，其自治权受法律保护，成员政府不能直接干涉下属地方政府的事务。2由此可见，地方自治在联邦制下是一个顺理成章的权利，也是联邦制度内在的特征。以德国为例，德国联邦宪法规定：国家的立法权主要归联邦所有，而州行使绝大部分的行政权和司法权。3具体到立法权，比如德国联邦政府与各州的立法权事实上分为三方面：其一是联邦政府独有的立法权，这由联邦基本法规定，主要包括外交、国防、货币、度量衡、历法、邮政、通讯等方面，体现的是主权国家所必须拥有的权力，是垄断性质的；其二是州政府拥有的立法权，这也是由联邦基本法规定其范围，主要表现在文教、环保、地区规划、地方公共安全等领域；其三是联邦与州政府“共有的立法权”，顾名思义，就是联邦政府与州政府对某些特定的事务都具有一定的管辖权，这类事务是比较难以处理的，因此必须要明确联邦与州政府之间的具体权限，以免两者发生矛盾与冲突。我们认为联邦制形态下的地方自治蕴含两个层次：一是联邦成员在联邦体系内的自治，这种自治具有国家法意义上的“国家性质”4；二是联邦成员管辖下地方政府的自治，这种自治是我们通常理解的地方自治的含义，它对于普通民众来讲，具有直接的意义和现实的影响。更为重要的是，在联邦制下，地方自治有着法律的保障，这一点对于地方政府和地方共同体来讲至关重要，而且它又为公民参与政治活动提供了现实的可能。如德国的《联邦基本法》第28条第1 款规定，各州宪法制度必须符合基本法所规定的法治国家的原则。具体而言，在州、县、乡（镇），必须成立经由普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。联邦基本法对于以乡（镇）为代表的基层民主与自治权利的保障最为充分，第28条第2款规定，必须充分保证各乡（镇）在法律范围内拥有自己的负责处理一切地方公众事务的权限，这是乡（镇）享有的一种固有权利。与之形成鲜明对比的是，高一级的县或者乡镇联合体，虽然也享有一定的自治权利，但是它们必须由法律授权，确定一个行使职权的活动范围，而这种权利与乡（镇）所享有的自治权的性质是不同的。而且联邦基本法对地方自治的规定是制度性的保障，它只为地方政府提供这样的宪法保障，其他法人团体都不能享有这样制度上的保障。正是在这一基础之上，尽管随着时间的推移和社会的变迁，地方政府需要处理的地方公共事务会发生很大的变化，但是核心内容不变，并且这一核心内容是有关宪法的。
如果说地方自治是联邦制国家中的应有之义，那么单一制类型国家呢？在单一制国家类型下，中央政府对地方政府享有绝对的权力。地方政府的权限来源均是中央政府，其特征就是以中央政府权威为核心，并以此形成中央与地方关系。归纳起来，单一制国家具有三个特点：第一，全国只有一部宪法，一个中央政府；第二，各个行政单元和自治单位都接受中央的统一领导，没有脱离中央的独立的权力；第三，不论中央与地方的分权达到什么样的程度，地方的权力都由中央通过法律文件予以规定或改变，地方权力没有宪法保障。5
有一个有趣的现象，实行联邦制的国家占据世界版图的面积最大，实行单一制的国家占据世界人口的比例最大，这显然与国家行政的实际运行有密切的关系。世界上大多数国家采用的是单一制，这是由于这种国家类型在操作上比较实用或者说简单，不需要太复杂的管理制度。从地方分权的角度来讲，似乎单一制国家中的地方社会几乎没有自治的空间，因为从宪法角度来讲，就没有赋予单一制国家下的地方政府独立的空间。情况果真如此吗？国家的行政不仅仅是简单的概念所体现的，它还需要考虑到现实的社会生活以及深厚的历史传统。因此，从中央与地方关系角度来讲，单一制国家又存在着中央集权与地方分权两种类型。单一制国家的中央集权表现为中央政府对地方拥有最高的权威，对地方政府显示出主导的性质，地方政府的官员直接由中央政府任命，中央政府也控制着地方政府的经济、社会、文化、教育、卫生、住房等各个方面，即使不是直接地控制这些领域，也实际上拥有最终的决定权。在集权体制之下的地方政府更多地表现出中央政府代理人的角色，需要忠实地执行来自中央的命令与要求，体现中央政府的意志。单一制国家的地方分权是另一种形式，它需要中央政府让渡一部分权力给地方，从而使得地方具有一定程度的自治，这种让渡可能由于历史的传统，也可以以法律规定的方式体现。在这种情况下，地方政府的官员由地方社会自己选举产生，地方政府在处理有关社区事务时，具有较大的独立性与自主性。如果中央政府认为地方政府有过失等行为而需要干涉时，需要通过法律程序。在这种形式下，地方民众对地方政府具有重要的意义，因为地方官员的选举与任命需要民意的支持，地方官员既是中央政府的代理人，又得承担地方利益的守护者的角色。单一制国家形态下的地方分权表明，中央与地方关系可以处于一种既紧张又合作的状态，这也表明集权与分权并不是相互矛盾相互冲突，而是相互依赖相互促进。张千帆指出：“就中央和地方分权的现状来看，联邦制和单一制之间并不存在任何不可逾越的鸿沟。”6此言甚佳！他澄清了我们对集权和分权常见的认识误区。喻希来也指出，近年来，西方国家的地方自治呈现出新的趋势，其中之一就是联邦制国家和单一制国家在实行地方自治方面的趋同。7传统的观点认为分权是对集权的消解，特别是对单一制国家而言，地方的分权意味着分裂与割据，意味着中央政府权力的式微，也意味着国家即将走向动荡与不安。殊不知，随着社会的发展，社会结构愈加复杂，不同层次的政府需要承担各自的责任。宏观的领域与事关国家安全的事务需要强大的中央政府负责，而具体的日常的社会生活，地方政府则可以提供更加因地制宜的管理与服务。在这样的情况下，抽象地讨论集权与分权只具有形而上的价值，不能够解决现实的社会生活所面临的问题与困境。从这一认识出发，联邦制与单一制、集权与分权只是表面的现象，隐藏在这背后的是如何促进国家的统一与安定、社会的进步与经济的发展、普通人日常生活状况的改善，这才是政治体制框架最终的目标与价值。
从行政学的角度来看，中央与地方之间的关系分为三种主要类型：中央集权制、权力下放制以及分权制。这样的论述会与前面的内容有一定的重叠，但出于论述的全面，在此还是有必要再赘言。在中央集权制度下，地方团体没有自己的独立性，没有独立的法律人格，它只是作为中央政府的代理人与派出机构。当然这只是理论的情况，在实际的国家政治生活中，中央政府不可能做到一切事务皆由中央决定与处理，因此也会或多或少地赋予地方权限，只不过这种权限没有法律的保障，随时都可能会收回。因此地方政府的权力实际上是一种消极获得权力。权力下放制其实是中央集权制的另一种表现，即上级政府把某些或者特定的权力转移给地方政府，地方政府会对这些事务具有决定权。从实际的运作来看，这种方式可以有效地减轻中央或者上级政府的负担，从而使得行政效率得以很好地提高。当然在这种情况下，最终的事务处理权仍然是上级政府机关。相比于集权制下地方政府的权力获得，权力下放具有一定的积极性获得色彩。分权制是指中央与地方分别承担相应的行政功能，国家以及中央政府对于地方政府只有按照法律规定的监督权，而没有决定权，除非地方政府的行为违法，在这种情况下，中央政府才会采取法律的手段对地方政府的行为予以剥夺。分权制比较明显地体现了地方政府的主体性，它界定了中央政府与地方政府的权力领域，并以法律作为保障。客观地讲，这是中央与地方关系发展的高级阶段和形式。徐正戎对此有过概述，可供参考。他指出：“地方分权制度”又称为“分割性地方分权”，是国家将其治权的一部分赋予地方政府，中央政府仅仅处于监督地位的一种制度；至于另一种看似相近实则迥然不同的制度，即所谓“权力下放”，是在维持中央行政体系制度之下，对于中央派驻地方机关赋予较多的行政权限，所以又称为“分工性地方分权”。因此，“地方分权”制度是中央与地方政府之间权力分配的一种方式，与“中央集权”是两个相对立的体系与观念。而“权力下放制度”是就中央行政体系内部权力从中央转移到地方派驻机关的现象，与“地方分权”之间有着本质的差异。8
在此以外，还有诸多的划分类型，简要叙述如下。中央与地方的关系也可以分为以下三个类型：相对自治型、代理机构型以及相互作用型。“相对自治型”是指在承认中央政府存在的情况下，认为地方政府具有相对独立性，享有法律规定的职权和义务范围内的行动自由。在这一类型下，中央与地方关系主要由立法确定，中央政府对地方政府的控制有限。“代理机构型”是指地方政府被视为执行中央政府政策的工具，中央政府通过法律、行政、财政等手段实现对地方政府的控制与支配。“相互作用型”是指中央政府与地方政府相互影响相互作用，这种关系类型通常通过双向委托或共同商议计划、项目来解决问题，因此不易划清中央政府与地方政府各自的行动领域。约翰·格林伍德将中央与地方关系分为“代理机构型”“合作关系型”和“实力-依赖关系型”。9“代理机构型”意味着地方政府是中央政府在地方上的代理机构，地方政府在执行国家政策时没有自由处理权，地方政府不仅随时会受到中央政府的法规的限制，而且在财政上也没有独立自主权。“合作关系型”认为地方政府与中央政府是合作性的关系，它们在国家中的地位处于平等的地位。“实力-依赖关系型”模式认为中央与地方政府都有办法对付对方，它们之间的关系由各自的实力决定。这一理论的代表人物是英国学者罗斯。他认为无论是中央还是地方，都试图调动其所掌握的资源使其影响最大化，并将对对方的依赖降低到最低程度，但是没有任何的一方能够完全掌握实现其目标所需要的宪法、法律、财政、政治等资源。因此，大多数的政府组织都是以相互依赖为特征，资源交换是相互依赖的结果。10 J. A. G.格里菲斯归纳中央- 地方关系的三种类型：第一是不干涉主义，即中央政府应该尽量少干预地方政府，因为地方政府从中央政府的错误中学到的要比它们被中央政府纠正中学到的多得多。第二是中央采取促进态度，为了使地方顺利贯彻执行中央的全国性政策，中央政府可以采用说服和促进的办法。第三是中央政府干预地方，这主要是为了确保在服务方面的全国统一标准，中央政府不得不强迫地方执行中央的政策。11
不同理论流派的表述各不相同，但是基本的思路相近，都涉及“地方自治”这一概念。
二、“地方自治”的概念与内涵
“地方自治”的概念与内涵具体是什么呢？许多百科全书与辞典对此都有所阐述，但是由于侧重点与学科不同，叙述的差别较大，下面列举主要的观点。
《中国大百科全书》定义地方自治（local autonomy）：“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意愿组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。地方自治最早出现于古罗马时代。当时，意大利人组成一种自治邑，享有地方自治权力。英国从盎格鲁-撒克逊时代起，将筑有城堡自卫或有市场的地方称作自治市，发展了自己的特权。自治市有自己独特的习惯、特权和法院。诺曼底人入侵之后，根据国王和其他贵族的‘特许状’而建立的自治市，发展了自己的特权，并且编纂独具特色的习惯法。现代地方自治制度分为英美法系国家的地方自治制度和大陆法系国家的地方自治制度：（1）英美法系国家的地方自治制度以‘人民自治’理论为基础。认为自治的权利是天赋的，是人民所固有的，先于国家而存在。原始社会由自由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权仍然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护。这一理论又称‘保护主义’。英美法系国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问，地方自治机关形式上独立于中央政府之外。自治机关的官员直接或间接地由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，一般避免对其发布强制性的指示。如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止。（2）大陆法系国家的地方自治制度以‘团体自治’理论为基础。认为地方自治的权利不是天赋的，不是地方人民所固有的，而是由主权国家所赋予的，国家可随时收回这种权利。这一理论又称‘钦定主义’。因此，大陆法系国家的地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务有最终决定权。地方官员不论为中央直接任命或为地方居民选出，都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份，中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主，中央政府可随时向地方机关发出强制性指示，地方机关必须执行；否则，中央政府可采取强制性措施。”12解读《中国大百科全书》的论述，可以看出，这一解释侧重于城市自治的历史意蕴。在罗马社会走向帝国的过程中，自治城市成为一种行之有效的、充满活力的地方基层行政制度。詹姆斯·汤普逊写道：“……罗马帝国是由各城市或各城邦有机地汇合而成的一个大联合。各城市宛如人体里的细胞，是最小的，可是最有活力的有机体。在罗马世界里乡土观念远远地强于我们的时代。但民族情绪却不存在。种族感觉也不显著。帝国除了它地方上接触民众的机构以外，是一个抽象的东西。罗马人的爱国心，只是在对自己的城市或乡土的爱护和忠诚方面表达出来。”13自治城市制度在以后的岁月中，历经了各种转变与升华，进而成为欧洲文明的特质之一。客观来讲，《中国大百科全书》的论述并不全面，它忽略了其他类型的地方自治形式与形态。
《不列颠百科全书》（国际中文版）有两处涉及地方自治。“地方自治”（home rule）指“中央或地方政府给予其所属政治单元的自行治理的有限权力。在多民族的帝国或国家，这曾是普遍现象。最著名的如古罗马帝国和英帝国。它在一定程度上承认当地的生活方式，允许其在一定程度上进行自治，但其居民必须在政治上忠于中央政府”14。还有一处是有关“自治市镇”（borough）的，“在英国，指享有特权的区或城镇，有权选举一个议会议员。中世纪的英国自治市镇是一个城市中心，持有享受特权、自治权和后来准予合并的特许状。从16世纪起，自治市镇作为地方政府单位的重要性虽降低了，但作为议会选区却增加了新的重要性。1835年市机构的改革使英国的自治市镇有了一个统一的法规，使之成为现代地方政府的单位。1888年的地方政府法建立了郡自治区，它们不同于市自治市，被赋予不受郡政府支配而独立行动的权利。但1974年英国政府改组地方政府时，废除了郡自治区”15。这一论述亦强调城市的自治特征。
《布莱克维尔政治学百科全书》中也有几处涉及地方自治的。在“地方政府”（local government）条目中写道：“长期以来一直有一个传统，在西欧尤为明显，这就是允许城镇（towns）有一定限度的政治自主权。例如英国的一些城市就有一个未曾打破过的自治传统，这个传统是从中世纪君主们的特许状开始的。”16另外是“地方主义”（localism）词条。地方主义有许多意思：“首先，它可被用来描述一种对地方公民、地方利益、地方政治和地方政府有好感的政治文化。从这个意义上讲，它只是与地方民主相联系的、并支持地方民主的许多题目之一。第二，有时它被用来表示国家政策，这些政策不是被赋予改进实施状况的地方特点，就是把责任推卸给地方政府和地方政治家，以使中央政府摆脱令人困惑的潜在问题。这就是‘来自上面’的有利于行政效益和政治裨益的地方主义。第三，地方主义一词被用来描述政党政治的一种独特形式……这样，作为一个概念，地方主义被注进入其他一系列主题中：地方民主、国家政策实施，以及政党政治。从广义上定义的话，其共同的主题是中央与地方的关系。”17而self-government一词在《布莱克维尔政治学百科全书》中，则在更加广泛的意义上被解释。“自治”（self-government）“指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。……自治最终可追溯到古希腊人对政治自由或自主的崇尚，因此在实践中这种理想允许有各种各样等级的自治。在最低层次上，人们的注意力局限于文化自主……第二个层次则是法律的自主和权利……第三个层次是内部政治自主或本土管辖，即由共同体代表们来控制本共同体的经济、社会和政治事务；虽然这种自治不包括防务、法律和秩序以及外交事务，但是本土管辖使各种族成员能在很大程度上控制共同体的资源和社会政策。最后，自治在单独一个共同体组成国家的形态上，等同于永久性的独立，因此是民族国家……”18
1985年签署并于1988年生效的《欧洲地方自治宪章》认为：地方自治系指地方公共团体在法律范围内的权利和有效能力，从而地方公共团体在其权责之下和出于当地居民的利益支配和管理公共事务的重要部分；该权利应由委员会或大会行使，委员会或大会之成员应基于自由、秘密、直接、平等和普遍原则选举产生，并得设置一个对其负责的执行机关。19
综合以上的论述，虽然各自的表达并不相同，但是有一共同点，即都承认西方社会中的城市自治。我们还需要思考的是：其他类型的地方政府是否具有自治性质呢？假如其他类型的地方政府也具有这些特征，它们与城市自治有何种联系？再有就是《布莱克维尔政治学百科全书》对自治的定义。从某种程度上来讲，自治体现的是欧洲文明的一种特征，即从个人主义到地方自治到民族国家这几个层次的自主性。一个不以个人权利为基础的地方自治就不可能成为真正的地方自治。如张千帆指出的：“如果没有民主选举所带来的政治压力，政治和行政权力得不到民主监督，那么制度设计本身就可能出问题，何况设计得再好的制度也会在实施中走样。当然，上级政府在一定程度上可以监督下级的所作所为，但是我们很快会发现自上而下的监督注定是很有限的；没有自下而上的民主监督，中央和地方权力安排难免有漏洞。……事实上，如果没有地方民主自治作为基础，如果在中央和地方之间失去了关键的主体——选民，也就不可能存在真正意义上的中央和地方关系。”20这一论述无疑是精辟的。另一方面，地方自治政府的存在为个人权利的成长提供了适度的空间。因此，如要完整地理解地方自治的概念与内涵，研究者就不应该局限于此，应该放在更为广阔的空间中进行阐述。
三、思想家们对中央与地方关系的论述
中央与地方之间的关系不是简单的有关行政体制与地方治理，从深层次上讲，这种关系折射出统一与分裂、自由与集权、民主与专制等政治内涵。不同时代的欧洲思想家对之均有深刻的论述，譬如19世纪的基佐、托克维尔和20世纪的冯·哈耶克。
法国思想家、历史学家弗朗索瓦·基佐（1787—1874年）从文明进程的视角论述了集权与分权之间的紧张关系。在基佐看来，欧洲的政治制度史大体上可以分为四个时期，在这些时期内，社会是按照特别明确的方式与形式来治理的。21第一个时期是日耳曼人蛮族国家建立到11世纪。这一阶段由于没有一个强大的中央政权存在，特别是查理曼帝国瓦解之后，欧洲面临着外族的入侵，中央权威都几近消亡。基佐写道：“那时并不存在一个普遍的政治制度体系；无从发现一个大的主导性势力；一切都是地方性的、个体性的、混乱的和模糊的。众多的原则和力量，偶然混杂而起作用，为了破解一个人们全然不知的问题和只有上帝才知晓的秘密而纠缠不休。这个问题就是：从所有这些彼此密切联系的不同因素中所产生的是一个什么形式的政府。”22在《欧洲文明史》一书中，基佐也谈到这一阶段，这涉及封建制度的普遍建立。“开始时，人们只把它看作是混乱状态的胜利。一切统一性、一切普遍的文明都消失了。人们在各方面都看到社会在解体，代替它的是一些小范围的、情况不明的、零散而不相关连的社会在建立起来。在当时的人看来，这好像是一切都化为乌有，成了普遍的无政府状态。虽然如此，它是一个新的、真实的社会即封建社会的开端，是先前状况的惟一可能的后果……”23第二个时期是封建制度时期。在这一时期，封建贵族的等级制度和联盟制组织将其作用延伸至人和土地，统治权几乎被完全瓦解，该权力转移到所有能够行使并保护它的封建所有者手中，由此导致了王权的衰弱和君主政体同一性的破灭——君主政体的同一性几乎和国家统一一样完全消亡。这一体制一直流行到13世纪。第三个时期是已经拥有王权的封建领主觊觎王族的封号。统治权趋向于集中，自由趋向于扩散；当君主政体的统一开始出现的时候，国家统一也开始形成。第四个时期从17世纪一直到基佐生活的时代。在这一历史阶段，英国是代议制政府的发展，欧洲大陆是君主制的发展。在欧洲大陆国家，原来的地方特权、对政治秩序具有强大影响的司法制度以及这些机构的残存部分，现在仅仅限于某几个省份，并且几乎全部局限于行政管理事务。
在基佐看来，人类文明的进程既包括对个人自由的保护，也蕴含着集权的趋势，这是因为离个人较远的中央权力会显得更加公正无私，更加以正义和理性为主要的导向。其次，集权与分权之间会发生一定的转换。按照基佐的理论，“当中央制度获得了绝对优势时，社会就开始觉察到一个大厦的内在缺陷，即它脱离了它所立基的土壤。社会就会按照以前的模式建造一个与现在的模式完全相反的大厦；就会集中关注于社会所赖以构成的私人和地方利益；及时地觉察到它们的要求和权利；把曾经撤走的官员重新送回到各个地方，实现权力的恰当分布”24。法国大革命的历程就清楚地表明了这一点：大革命把古代的地方制度破坏殆尽，导致了法国的集权化，这使得法国人民深受其害；历经了大革命之后，法国又开始倾向于恢复地方自主性与地方的自由。在基佐看来，“像这样的大波动，是人类社会生活和文明史的一部分”25。
此外，基佐还从欧洲文明要素的角度论述了地方自治——主要是城市的自治运动。他认为欧洲文明包括三个内容：一是罗马文明留给欧洲的地方自治以及罗马法，二是基督教会，三是日耳曼蛮族人，这包括蛮族的情操和军事依附制度。关于地方自治，基佐写道：“先生们，我们已将文明的两大因素，封建制度和教会的历史导入了12世纪。现在我们还必须把基本因素中的第三个，即自治市镇，追踪到12世纪，讨论也只限于讨论其他两个因素时所定下的范围。”26基佐认为，罗马帝国灭亡之后，从5—10世纪，欧洲的市镇状况既不是奴役也不是自由。市镇平民的自治开始于11世纪，当然在市民成功之前，他们已经付出了无数的努力与牺牲，前期的尝试为11世纪的大反抗铺平了道路。在经过了艰苦的斗争之后，平民与领主之间缔结了和平条约，即自治城市特许状。尽管经历过许多的起伏与挫折，市镇自治在12世纪才大功告成。整个欧洲，尤其在法国，经过了整个世纪的普遍反抗后，或多或少都享受到了自治。自治权已经确立，这是普遍的事实。关于城市自治的意义，基佐写道：“市镇自治所引起的这些社会和精神效果在12世纪还没有充分发育，只有在以后的几个世纪中才清楚显露。然而，可以肯定，种子已经播下，就播在市镇的原始状态中、在获取自治权的方式中以及市民从此在社会占有的地位中。”27
从基佐的论述中，我们看到，他敏锐地意识到地方自治是欧洲文明的一个重要特质，他辨析了集权与分权的辩证关系，尤为启示后人的是，他在地方自治与代议制之间建立了相应的联系，成为后来研究者研究的基础。基佐理论的不足在于，他只认识到城市自治的重要意义，缺乏从地方行政整体把握地方自治制度的意识。但是不管怎么样，他的思想为后来的思想家所借用，如约翰·斯图亚特·密尔、托克维尔等。1828年，基佐以历史学家的身份开设了一系列讲座，这些讲座内容包括欧洲与法国文明史，其渊博的知识与精辟的思想吸引了众多的旁听者，托克维尔就是其中的一员，他还做了大量的笔记。
作为19世纪数一数二的政治思想家，托克维尔（1805—1859年）对地方自治的认识和论述是从两个方面展开的。首先，他对民主与地方自治之间的关系进行了深刻的阐述；其次，在他生命的最后一段时间，他反思了中央集权的危险。
由于生活在旧制度阴影与残余影响下的法国，托克维尔对新兴国家美国的民主制度与政治实践颇感兴趣。通过对美国九个月的考察之后，1835年，托克维尔在他的成名作《论美国的民主》一书中阐述了美国的民主与地方自治——特别是乡镇基层地方自治——之间密不可分的关系。他指出：“在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持的乡镇组织，绝对斗不过庞然大物的中央政府。”28但是也就是这种乡镇自治与权利——其实就是指自身成长的基层自治与民主——却是最为重要的，因为一旦它成长起来，就会具有强大的生命力与延续力。在美国，乡镇权力机关的权力来自于民众，特别是在基层乡镇这一层面。在19世纪，美国的新英格兰地区立法与行政并没有采用通常的代议制，而是采用类似于古典时期希腊雅典城邦的直接民主形式，乡镇的公共事务大众参与，基层官员接受民众的直接监督，因此各级行政机关与各类政府官员需要听从地区民众的意见，体现人民的心声与利益。在《论美国的民主》一书中，托克维尔对美国的乡镇地方自治大加赞扬。“然而，乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。”29“新英格兰居民之爱慕乡镇，并不是因为他们生于那里，而是因为他们认为乡镇是一个自由而强大的集体。他们是乡镇的成员，而乡镇也值得他们经心管理。”30可见基于基层和内生性的乡镇自治，实实在在地把地方民众与其生活的社区紧密地联系起来，而这种对于本地区的热爱和自豪又会扩展到对更大区域的情感，最终成为美国爱国主义的源泉。托克维尔其实在此隐约地解释了个人主义与自由主义盛行的美国，民众还同时具有强烈的爱国主义情怀，其缘由就在于基层的地方自治与权利。“我最钦佩美国的，不是它的地方分权的行政效果，而是这种分权的政治效果。在美国，到处都使人感到有祖国的存在。从每个乡村到整个美国，祖国是人人关心的对象。居民关心国家的每一项利益就像自己的利益一样。他们以国家的光荣而自豪，夸耀国家获得的成就，相信自己对国家的成就有所贡献，感到自己随国家的兴旺而兴旺，并为从全国的繁荣中获得好处而自慰。”31由此可见，个人主义、自由主义、地方自治与爱国主义并不矛盾，而是相辅相成且辩证统一。假如没有这种基层权利的基础，又会出现何种情形呢？托克维尔深刻地指出：“在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。片刻的激情、暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面。”32恐怕托克维尔的言下之意，这种国家就是指他的祖国法国吧！
托克维尔的另一个贡献是对两种类型集权的论述与辨析。集权虽然是常用的一个词，但是人们总是泛泛地使用该词，而没有精确的定义。托克维尔指出，事实上存在着两种类型的集权，一是政府集权，二是行政集权。所谓“政府集权”，是指涉及全国性法律制定和本国与外国关系问题等，是与国家利益相关的集权。所谓“行政集权”，是指把涉及地方事务的权力收归中央的集权，这是剥夺地方自治权利的集权。假如这两种形式的集权融合起来，就会产生无限大的权力。其结果也是很可怕的。“这样，它便会使人习惯于长期和完全不敢表示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服人民，而且能利用人民的习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，使他们成为顺民。”33在托克维尔看来，单纯的中央集权并不一定是件可怕的事情，因为只有强大的政府集权才会使得国家生存下来，并且实现繁荣富强。托克维尔指出：“在现代，英国政府的权力也很大，政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。五十年来完成了如此伟大事业的英国，并没有实行行政集权。”34因此中央集权与剥夺地方自治的行政集权结合在一起，才是最可怕的事情。因为没有地方上自治，行政集权会使得民众萎靡不振，进而消磨民众的公民精神与参政意识，从而使得民主丧失源泉与原动力。需要指出的是，在其他的地方，托克维尔的论述又有所不同，缺乏对这一问题严密与延续的认识。35他说：“一句话，中央集权长于保守，而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡，或加速社会的前进步伐时，它便会失去控制的力量。只要它的各项措施有求于公民的协助，这架庞大机器的弱点马上就会暴露出来，立即处于无能为力的状态。”36事实上，过度的中央集权常常处于悖论的状态，一方面它看似无所不包又无所不能，另一方面，真正遇到外敌入侵时又人心涣散，毫无斗志。这是因为过度集权的本质是它以权力作为国家与社会的黏合剂，本质上是一盘散沙。托克维尔以总结性的口吻写道：“在美国，我发现有人暗自打算破坏本国的民主制度；在英国，我发现有人大声疾呼反对贵族制度。但在这两个国家，没有一个人不认为地方自由是一件大好事。在这两个国家，我看到人们把国家的弊端归咎于许多原因，而唯有地方自由不在其内。我听到公民们说他们国家的强大和繁荣有一大堆原因，但他们在列举优点时都把地方自由放在首位。……只有地方自治制度不发达或者根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度。”37在此，托克维尔以略带夸张的口气高度评价了地方自治与地方权利的价值与意义，可供我们参考。《论美国的民主》一书的意义还在于，它为后来的研究者研究地方治理与地方自治提供了一种新的方法。该书没有遵循传统的研究思路，即空泛地探讨19世纪的资本主义民主制度，而是主张国家的制度与民主的原则应该根植于具体的实践——特别是基层的实践，应该从政治实践和政治生活衍生出政治的思想与理念。新兴的美国就是这一自治实践与试验的典型代表。美国新英格兰地区的乡镇制度来源于英国的村庄自治传统，但是在新的环境之中，它迸发出新的活力。乔治·卡斯帕·霍曼斯指出：“当建立新英格兰村镇的民众把他们的政府交给了由选举产生的人手中时，他们其实沿袭着母国村庄的古老传统。”38奥托也指出：殖民者们带着他们儿时就熟悉的理想来到新大陆。他们中的一些人来自伦敦以及英格兰南部和西部的城镇。早期新英格兰地区人们的耕作与社会生活方式是他们英国经验的反映。39在欧洲文明的视野下，叙述新英格兰的自治特色反过来有助于我们认识欧洲的自治传统。托克维尔的这种研究方法为我们历史地研究欧洲的地方自治制度提供了支撑。另一方面，他的研究不是就美国民主论美国民主，而是希望这样的调查研究为自己的祖国——法国——的中央与地方关系提供有益的借鉴。
在《旧制度与大革命》（出版于1856年）一书中，托克维尔反思了集权的危害性。旧制度下的法国，唯命是从于国王的总督拥有全部的统治权，整个王国实际上是由若干个总督统治的，地方治理的好坏全在于这些总督。总督出身布衣，与所统治的外省毫无关系，他要想保住自己的官位，或者想继续上升，就必须依靠中央政府，唯中央马首是瞻。为了加强对地方的控制，这些中央的代理人到处插手地方事务，使得地方的独立性几乎完全丧失。托克维尔指出：虽然独立的地方当局依旧存在，但是它们很少有所作为，或者全无作为。在公共工程方面，都是由中央政权的代理人决定与领导。修一条从一个城市通向另外一个城市的道路，制订规划的是御前会议，指挥工程的是总督，工程的实施由总督代理人负责，地方当局完全插不上手。在各省治安与赈济方面，情况也是如此，御前会议事无巨细地管理着地方事务。“大革命前40年间，无论经济社会或政治组织方面，没有一部分不经御前会议裁决修改。”40当封建领主不再为穷人的救济承担责任时，中央政府直接承担起这一社会责任，但是距离普通民众日常生活如此遥远的中央政府，是无法真正满足民众的实际需要的。“御前会议有时意欲强迫个人发家，无论个人有否这种愿望。强迫手工业者使用某些方法生产某些产品的法令不胜枚举；由于总督不足以监督所有这些规定的贯彻实行，便出现了工业总监察，他们来往于各省之间进行控制。御前会议有时禁止在它宣布不太适宜的土地上种植某种作物。有的判决竟命令人们拔掉在它认为低劣的土壤上种植的葡萄，可见政府已由统治者转变为监护人了。”41这种大家长式的统治方式看似温情脉脉，无微不至，实际上剥夺了地方社会的自我锻炼与修复的能力，使之成为一个丧失独立性与主体性的温驯的绵羊，但是这样的地方社会是集权政体所期望的。“在旧制度下，像今天一样，法国没有一个城市、乡镇、村庄、小村、济贫院、工场、修道院、学院能在各自的事务中拥有独立意志，能够照自己意愿处置自己的财产。”42这就是集权体制的后果：中央政权摧毁了所有的中间治理机构，个人与中央政权之间存在着巨大的空白地带，看似中央政权可以解决一切问题，提供一切服务，实际上却无能与堕落。事实上，集权体制看似强大，实质却是软弱无能，即所谓“外强中干”、“色厉内荏”。托克维尔说，如果谁要通过法律汇编来判断旧制度下的政府，“就会陷入到最可笑的谬误之中”。他总结旧制度的特点：“条规强硬严峻，实行起来软弱松怠”。43一语中的，非常精辟！
罗伯特·E.戈定主编的《牛津比较政治学手册》对托克维尔的思想进行了中肯的评价。对民主传统的研究是一种以国家权力为中心的、民族国家范围内的民主观。“托克维尔和他同时代的自由主义者不同，他运用美国的经验挑战了欧洲传统的国家观，并且把关注的焦点从全国范围内的民主和以国家为中心的概念转向地方民主。……它们发现，民主并不仅仅是某种自上而下的过程，它同时也意味着自下而上的自我管理。”44托克维尔对民主理论的一个重要贡献就是他扩展了民主的内容，把地方民主的基因融入到民主的概念中。“作出宪法或者制度选择的主体并不仅限于国家统治者、政府或者制宪会议，而且也包括在不同范围内通过集体行动，以获得未来的物品或者解决特定政策问题为目标的个人。”45总之，托克维尔以美国和旧制度下的法国为例进行的研究，他的落脚点是对法国集权体制的反思与批判，从一个独特的视角为后人理解集权与民主提供了思考的空间。
冯·哈耶克在1960年出版的《自由秩序原理》一书中，对地方政府有过简单的论述。“在无从依赖私人企业提供某种服务的场合，从而亦在需要采取某种集体行动的场合，人们有极充分的理由认为，地方政府的行动一般可以提供次优的解决方案（the next-best solution），因为地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少中央政府强制性行动的危险。地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点。尽管绝大多数个人根本不会打算搬家迁居，但通常都会有足够的人，尤其是年轻人和较具企业家精神的人，他们会对地方政府形成足够的压力，要求它像其竞争者那样根据合理的成本提供优良的服务，否则他们就会迁徙他处。”46此论述属于哈耶克对其他学者的转述，阐述了地方政府具有的优点，以及这些优点产生的原因，即地方政府之间的竞争因素。关于地方政府之间竞争的意义，有必要赘言几句。对此问题最详细的论述来自于蒂伯特。1956年，蒂伯特发表了《一个关于地方支出的纯理论》一文。在该文中，他用竞争的视角和方法来分析公共产品的供给，认为公共产品的供给可以由不同的供给者提供，通过他们之间的相互竞争从而实现平衡，即所谓的“蒂伯特模型”。47这些公共产品的提供者就是地方政府，也就是说通过地方政府之间的竞争，可以实现最优化。这一观点其实质就是自由竞争的再发挥。哈耶克在《自由秩序原理》一书的另一处论述福利国家的住房与城镇规划事务时，也涉及他对地方政府的认识。通常在涉及城镇建筑规划与管理时，一般的民众大多数都会主张建立全国统一的建筑标准与模式，然后再由各个地方政府根据地方的具体情况，对这些统一的标准与模式进行适当的修改，以便符合本地区的实际与特点。但是哈耶克出于地方政府之间竞争优点的偏爱，仍然主张由地方政府自己决定该项事务。他写道：“然而，从一般的意义上讲，如果由地方当局来决定建筑管理规章，那么较之那种通过法律为整个国家或某一大区域而统一制定这些建筑管理规定的做法，地方当局之间的竞争能更为迅速地根除那些起阻碍作用且不合理的限制。”48总体看来，哈耶克从自由主义的视角出发，对地方政府的论述更多的是强调地方政府之间的竞争，以及这种竞争所具有的长处与优点，其实这种竞争体制的优点是自由主义者对市场经济中个人竞争关系表述的一种延续。
哈耶克更为重要的论述体现在他对中央集权的批评。在1945年，他指出：“19世纪，亦即当上述中央集权的趋势第一次变得明显可见的时候，反对中央集权制的问题便成了个人主义哲学家所关注的主要问题之一，我相信，这种情况并不会令人感到惊讶。反对中央集权趋势的观点在两位伟大的历史学家托克维尔和阿克顿勋爵的论著中表现得特别明显……这两位伟大的历史学家乃是19世纪真个人主义的主要代表人物。……在一些较大的国家中，中央集权这一致命的进程正在日益加速，而且现在对其加以阻止也已为时过晚了，因为这些国家正在步向上文所说的大众社会，而在这种大众社会中，独裁制度将成为它们最终且惟一的拯救之道。”49在此，哈耶克一针见血地指出了19世纪欧洲中央集权的趋势与不可避免性。在另外一处，哈耶克也指出了中央计划的缺陷与不能为之处。“据此我们可以得出这样两个结论：第一，以统计信息为基础的中央计划，因其性质的缘故而无力直接对这些具体时空中的情势进行考虑；第二，中央计划者将不得不去发现某种其他的方法，从而使‘当事者’或‘现场的人’（man on the spot）能够根据具体时空中的情势进行决策。”50以上论述也从另外一个角度阐述了地方政府所具有的优势，以及其存在的可能性与合理性。到1960年，哈耶克又论述了无限权力的危害性。“在今天，并不是民主议会（democratic assemblies）所可能有效行使的权力，而是它们授予那些负责实现特定目标的行政官员的权力，构成了对个人自由的威胁。由于我们赞同应当由多数来制定我们在追求个人目标时须服从的规则，所以我们会渐渐地发现自己越来越受制于多数之代理者的命令和专断意志。最为重要的是，我们发现，大多数‘无限民主’（unlimited democracy）的倡导者很快变成了专断意志的捍卫者，而且也成了关于我们在决定何者将有益于社会共同体的问题时应当笃信专家观点的捍卫者；……如果说现代经验在这些问题上向我们揭示了什么的话，那就是：一旦为了实现某些特定目标而将宽泛的强制性权力授予了政府机构，那么民主议会就不可能再有效地控制这些权力。如果民主议会自己并不决定所应采用的手段，那么它们的代理者就此所做的决定便将或多或少是专断性的。”51在论述欧洲大陆国家的中央集权时，哈耶克提出了另一个两难选择的问题。“欧洲大陆的自由主义者所面对的这一新的因素，就是由君主专制制度建构起来的强有力的中央集权式的行政机构（powerful centralized administrative machinery），亦即后来成为人民的主要统治者的一大批职业行政人员。这种科层机构（bureaucracy）对人民的福利及需要的关注，远比盎格鲁-萨克逊世界的有限政府所能够做的或被期望做的更多。”52这其实看起来是一种悖论，对当事人来讲是一种艰难的选择。有限的政府所掌握的资源与可以操作的权力是受到诸多的限制的，它不可以任意地无端地动用国家与纳税人的金钱，那么它能够为民众所提供的福利就在形式上少，这就是民主制度的代价；相反，官僚科层制度下的中央集权体制却不会受到如此多的限制与制约，在某些时候它还显得相当有效率。但是这种制度是以民众的自由为代价的，从长远来讲是不可靠的福利表象。但是这些对于现实中的一般民众来讲，显得遥远与陌生。对于大多数的人来讲，或许更容易选择中央集权。其实这也是哈耶克的著作中一再强调与提醒大家注意的问题。
综观哈耶克的相关论述，作为一位自由主义思想大家，他对此问题阐述是从自由、法律与权利的视角来考察的。哈耶克指出：“唯一一个成功守成了中世纪的传统并将现代的法律下的自由（liberty under the law）观念建立在中世纪所获致的诸‘自由权项’（liberties）之上的国家乃是英国。”53他又认为：“阻止英国在此后像欧洲大陆国家那样发展的力量，就是那个根深蒂固的普通法传统，因为英国人当时认为普通法并不是任何个人意志的产物，而毋宁是对一切权力（包括国王的权力）的一种限制——爱德华·科克就是为了捍卫这一传统而与詹姆士一世和弗朗西斯·培根展开斗争的，而马休·黑尔于17世纪末在反对托马斯·霍布斯的过程中所精彩重述的也正是这个传统。”54在这里，哈耶克将法律（普通法）与自由（权利）之间建立了联系，正是由于普通法的独特性使得中世纪的自由（权利）传统得以在英格兰继续。如果我们再把这种自由传统细化的话，则可以导出英国的地方自治制度很大程度上受益于普通法的独特传统。哈耶克的分析为历史学的研究提供了一个广阔的思路。再读哈耶克的《法律、立法与自由》一书，我们发现，哈耶克其实对地方政府这一论题很感兴趣，但是由于论述主题的缘故，他颇感遗憾地省略了这一问题。他写道：“我们实际上是认为，如果我们想为提供集体产品的问题确立一项令人满意的制度性安排，那么我们就必须在很大程度上把这项任务委托给地方当局去承担。颇感遗憾的是，在本书讨论的范围内，我们几乎没有机会对政府集权（centralization）与分权（decentralization）或单一制政府（unitary government）与联邦制（federalism）政府所涉及到的全部问题进行探讨。因此，我们在这里强调指出，尽管我们强调强制必须由政府垄断，但是这却未必意味着这种强制性权力应当完全集于中央政府一身；相反，把所有能够以地方为单位行使的权力都授予那些只拥有地方性权力的机构，很可能是确使人们为政府行动所缴纳的费用与他们从政府行动中所获得的益处达致大体平衡的一种最佳方法。”55以此为脉络，再结合哈耶克的思想，我们可以认为，他是典型的地方自治派。
四、演变的历史阶段
在叙述欧洲中央与地方关系演变的历史阶段之前，我们对欧洲文明作一个简要的说明。
基佐写道：“我用了欧洲文明这个词语，因为十分明显，存在着一个欧洲文明，在欧洲各国的文明中普遍地存在着一种一致性；虽然在时间、地点和环境方面千差万别，但这个文明最初都起源于那些几乎完全相似的事实中，到处都是根据同样的原则向前发展，并几乎到处都会产生相似的结果。因此，存在着一个欧洲文明，而我要请你们注意的正是这个集合而成的文明这一主题。再者，十分明显，这个文明我们不能追溯到头，它的历史绝不可能来源于任何单个欧洲国家的历史。如果说，一方面，它的明显特征是简短的，而另一方面，它的多样性却是十分惊人的。它不是在任何个别的国家里发展完善的。它的面貌的特征分散在各地，我们必须有时在法国、有时在英国、有时在德国、有时在西班牙寻找它的历史的诸因素。”56
哈罗德·J. 伯尔曼在论述西方法律传统形成时也论述了西方文明的特点。他写道：“本书中所说的‘西方’（the West）是一种特殊的历史文化或文明，它的特征可从许多不同的方面来概括，这取决于该种概括的目的。它习惯上被称为‘西方文明’，被认为包括继承古希腊和罗马遗产的全部文化，与‘东方文明’相对，后者主要包括伊斯兰、印度和‘远东’。”57以上观点也代表了大多数学者一般的认识，伯尔曼其后的论述就显得更为深刻了，他道出了西方文明的中世纪渊源，而不是我们通常所熟悉的古典文明渊源。“西方作为一种历史文化和一种文明，不仅区别于东方，而且区别于在‘文艺复兴’各个时期所曾‘恢复’的‘前西方’文化。这种恢复和复兴是西方的特征。它们并不混同于自己曾从中吸取灵感的模式。‘以色列’、‘古希腊’和‘古罗马’变成西方文明的精神原型，主要的不是通过一个保存或继承的过程，而是通过采纳的过程，即：西方把它们作为原型加以采纳。”58也正因为如此，“从这个观点出发，西方不是指古希腊、古罗马和以色列民族，而是指转而吸收古希腊、古罗马和希伯来典籍并以会使原作者感到惊异的方式对它们予以改造的西欧诸民族。”59这一论述无疑具有震撼力和启发性。是的，欧洲文明在诸多的方面来源于古典的希腊、罗马以及希伯来文明，民主、共和、个人主义、罗马法传统、圣经等，都来源于古典文明，但是是否就可以说，古典文明是西方文明的源泉呢？事实上，现代的欧洲文明最直接的来源是中世纪的社会与政治，希腊人、拉丁人不再是主宰西欧社会的统治者，是中世纪侵入罗马帝国的日耳曼人的各个部落最终成为西欧社会的主宰者，他们以及他们的子孙后代在借鉴古典文明以及基督教因素的基础上，从混乱纷争之中逐渐地发展出来一个崭新的文明形态。开始的时候，这种新的文明显得粗俗、简陋甚至野蛮，但是这种文明是一个具有顽强生命力，也是充满活力的文明，它经历了中世纪的血雨腥风的洗礼，经历了外族的入侵，经历了对外族入侵的反入侵，最终以民族国家的形态出现在人类历史的舞台之上。从16世纪开始，他们开始对外探索和扩张，并使得这种文明的诸多因素成为人类文明共同的因素。从这层意思上来说，是中世纪文明成为西欧文明形态的基础。也正因为如此，基佐在论述欧洲文明史时写道：“我们将从探索欧洲文明初始时期，即罗马帝国覆亡时，欧洲文明的一切因素开始，我们将细致地研究建立在那些著名废墟上的简陋的社会。”60
在不同的历史时期，欧洲主要国家中央与地方关系呈现出各自的内容与特点，这与历史传统、封建制度、民族国家、工业化与民主化、福利国家的形成等因素密切相关。在各具特色的基础之上，欧洲主要国家的中央与地方关系又呈现出一些共性，体现出欧洲文明发展历程的一般规律。出于研究的需要，我们可以粗略地划分为三个阶段：第一阶段是封建时代的中央与地方关系；第二阶段是民族国家时期的中央与地方关系；第三阶段是19世纪以来的中央与地方关系。这种划分依据的是欧洲历史发展的不同阶段，具有一定的模糊性和延伸性。我们也希望这样的划分有助于读者和研究者理解，在欧洲文明发展历程中，中央与地方关系呈现出何种特征，以及这种关系从本质上来讲，也体现了欧洲文明的内涵。
首先是第一阶段，从公元500年到1500年，是传统意义上欧洲的封建社会，王权羸弱与贵族割据分权是这一时期（特别是公元1000年之前）欧洲社会的主要特征。476年，罗马帝国瓦解之后，欧洲统一的国家政权不复存在。随着蛮族各部落的入侵与定居，西欧大地上建立了众多的蛮族国家，东哥特王国、西哥特王国、汪达尔王国、伦巴第王国、法兰克王国等，纷纷在原来罗马帝国的疆域内建立，但是这些分散的政权无法抵御外族的入侵。虽然有查理大帝在9世纪初称霸欧洲，但是这只是短暂的统一和暂时的和平。当查理曼去世之后，法兰克国家陷入了内乱之中，父子相争、兄弟相残以及贵族叛乱。如汤普逊所言：“各种事情已变为地方性的了，没有全国性的事情了。”61他进一步指出：“在第九世纪历史的纷乱实验室里，喀罗林国家的要素分解为分子，而分子再分解为原子。各种东西——政府、法律、制度、社会——都是有着几乎无限的地方分化和分裂主义的倾向。”62
公元1000年之前，欧洲处于乱战与割据的状态之中，受到来自三方面的入侵与攻击：北面是诺曼人的进攻；南面是穆斯林的进攻；东边是匈牙利人的威胁。首先是来自穆斯林的威胁。马克·布洛赫认为，在这三股势力中，危险性最小的敌人是穆斯林，因为这时候的伊斯兰文明远远先进于欧洲文明。63亨利·皮朗则持不同的看法，他提出著名的“皮朗命题”，即没有穆罕默德就没有查理曼，正是由于穆斯林封锁了地中海，使得法兰克成为一个内陆国家。穆斯林进攻欧洲主要有三个方向：一是意大利南部地区；二是西班牙；三是对欧洲内陆的抢劫与掠夺。东部的危险来自于匈牙利人的进攻，直到955年，东法兰克王国的国王奥托大帝在莱希河平原大败匈牙利人，并建立军事性质的边区，才基本稳定了形势，抑制了匈牙利人的攻势。来自北方的威胁是诺曼人的进攻。这些诺曼人主要是指丹麦人、哥塔尔人、瑞典人和挪威人。大约从公元800年开始，诺曼人就开始侵扰欧洲大地，不同的诺曼人倾向的地区各异。丹麦人热衷于不列颠，851年，他们在不列颠度过第一个冬天，由此开始了永久定居的活动。
在这种形势之下，封建主义应运而生，成为组织国家与社会的基本政治制度。封建制度大概是历史学研究中最为复杂最具争议的一个概念了，我们在此无意进行辨析，只是涉及它基本的内涵。封建制度是特定历史时期建构社会秩序的方式与手段。9、10世纪形成的封建制度之所以能够在欧洲大陆发展起来，是由于它适应了历史与社会发展的需要。以贵族为代表的领主阶层一方面通过效忠建立自己与国王之间的附庸关系，以提供军役的方式获得国王分封给他的土地，由此贵族在自己的封地内享有司法、行政、社会、经济等各方面的权力，具有独立抵御外族入侵和管理领地的手段。另一方面，贵族再依据封建制度进行分封，以骑士为代表的等级也通过提供军役的方式获得小块的土地。在面临外族入侵之时，这些地方性的领地是唯一有效的地方政府，它保护着领地内农民的安全。10—11世纪，西欧领主土地所有制从以服兵役为条件的终生享用的采邑转变为可以世袭的封土。领主土地所有制是由于统治阶层各个等级层层占有而形成的中古等级制度，国王在理论上是全国的最高领主，国王把土地分封给公爵、男爵、主教与大修道院的院长，这些封臣成为主要的封臣；然后主要封臣又把自己的部分土地再分封。西欧的这种分封制度形成了两种相互联系又互不干涉的格局：一是在国王、公爵、伯爵、男爵与子爵等之间形成了相互隶属的等级制度，形成了“封臣的封臣”与“封土的封土”的层层分封；另一方面则是因为分封而造成的政治权力的分散并由此形成间接的统治。国王理论上是全国最大的领主，在许多情况下，实际上不过是最大领主中的一员。他的权力与统治范围有限，国王在许多情况下不能够直接行使对所有臣民的统治权力。同时由于封土制度，地方社会中的大贵族和主教分割了国王的一些权力，公爵、伯爵这些大领主名义上是国王的封臣，但是在实际政治生活中，他们有着自己独立的地位，在所领有的地区是行使各种权力的主体。在许多情况下，国王不得不承认贵族与教会领主在其领地内行政、司法、经济与军事的权力，领主的领地俨然是一个独立的王国。在法兰西，这种情况尤为典型。987年，加洛林王朝气数已尽，卡佩王朝登上法兰西历史的舞台。在卡佩王朝早期，王室控制的领地是巴黎附近的一片地区，俗称“法兰西岛”。法国其他地区分属于众多的大领主，包括诺曼底公国、布列塔尼公国、安茹伯爵领地、阿基坦公国、勃艮第公国、图卢兹伯爵领地、加斯科尼公国、佛兰德斯伯爵领地、香槟伯爵领地、巴塞罗那伯爵领地以及朗格多克等。这些大领主一方面不断地扩展自己的势力范围，通过联姻与战争兼并附近小的领地，另一方面像勃艮第公爵等大领主在自己的领地范围内拥有类似法国国王的权威，掌握司法、行政、税收等权力。朱迪斯·M. 本内特认为：“……卡佩王朝的国王们依然只在理论上执掌大权而并无些许实权，法国也不是一个真正的王国，而是许多公国和伯爵领地的拼合体。”64中古西欧的政治制度以潜在的权利与义务关系和有限的王权为基础，孕育了西欧各国地方自治主义的萌芽。
第二阶段是民族国家形成与发展时期，大概从1500年左右形成的民族国家开始，结束于1800年左右欧洲旧制度的终结。地方共同体在经历了封建时代的洗礼之后，现在面临的是民族国家的兴起，它是一个更大的、更强有力的命运共同体。《牛津比较政治学手册》叙述道：“这些分散的权力中心最终汇集为一个由主权实体构成的体系，主权实体的一个基本特征，就是在确定的领土范围内享有排他性的管辖权。”65何为主权实体，就是民族国家。对于欧洲民族国家的形成，西方学术界有许多的理论模式。第一种观点认为近代民族国家的形成与战争的频率和模式有关。随着军事领域的发展，它对传统的封建军事组织制度提出了挑战，近代早期的战争需要更为有效的征税与官僚体制。作为地域性的政治组织，民族国家具有强大的行政能力，它克服了封建社会效率低下、权力分割的缺点。在这种情况下，国王与领主之间的平衡逐渐打破，以国王为象征的民族国家成为提供最有效安全保护的主体，这是韦伯所定义的以垄断暴力为特征的国家。这种观点的代表者是查尔斯·梯利。第二种观点强调经济上的变化标志着封建制度的结束，持这样观点的主要是新马克思主义者和新制度主义者。他们认为欧洲经济上的变化早于军事革命，从11世纪开始，就有许多的因素侵蚀封建制度的经济基础，促进了早期商业资本主义的发端，而商业和贸易的发展以及城市的兴起又促使原先的封建社会结构逐渐解体，由此，地区性的国家诞生。在新制度主义者看来，主权性民族国家的优势在于有效地降低了交易成本与信息成本，并且能够提供基本的公共产品。第三种观点关注于意识形态的作用，把主权性地域组织视为一种观念建构，在这一派理论中，社会学和人类学者占主导地位。他们强调近代国家的诞生意味着对封建集体意识的抛弃，基于个人主义形成的国家是一个政治共同体，而不是一个宗教性质的欧洲帝国，本质是地域性特征取代了其他性质的特征。66由于民族国家的发展所要消除的是封建贵族割据，它势必与掩藏于封建社会形态下的地方自治传统发生冲突，如何阐述这一充满张力的关系值得探讨。事实上，这一充满张力的关系体现了欧洲中央与地方关系新的发展趋势，即地方自治的曲折发展。在法国，随着路易十一（1461—1483年在位）逐渐地统一法兰西，法国的民族国家渐趋成形，再经过波旁王朝君主们的努力，特别是路易十四的统治，法国成为欧洲绝对主义国家的典型代表。在这种情况下，法国依旧存在着分权与地方主义的倾向。如高等法院一方面体现了王权的要求，另一方面，由于大量的长袍贵族进入到高等法院，它又成为新兴资产阶级限制王权的工具。再如传统的贵族，虽然经过国家不断的打击与改造，不再享有直接的统治权力，但是至少在18世纪之前，他们仍然在国家政治生活中发挥着重要的作用。在地方上，三级会议在大多数省份仍然存在，直到1789年大革命，朗格多克与布列塔尼的三级会议依旧扮演着重要的地方社会治理角色。对于英国而言，乡绅阶层在这一时期的地方政治生活中一直处于活跃的状态，在面对社会转型时，积极地处理有关济贫、地方治安以及公共卫生等事务。由于英国王权几乎不干涉地方事务，这段时期英国的地方自治达到了鼎盛阶段。就基层社会而言，整个欧洲地方社会仍然处于前工业化的历史阶段，乡村共同体依旧是社会治理的主体。
第三阶段是19世纪以来的历史时期，分权、地方自治与地方民主成为时代的发展趋势，它们在单一制和联邦制不同的国家内，又有着各自的表现形式。19世纪之后，随着工业化与民主化的进程，欧洲各国的中央与地方关系进入到新的发展阶段，特别是“二战”之后，有关地方自治的内涵又有新的发展。从19世纪开始，欧洲各国纷纷制定通过“地方政府法”，从法律层面界定中央与地方关系以及地方政府的权限。1835年，英国颁布《市镇法》，开启了地方政府改革的序幕，随后在1888年、1894年以及1899年又通过了有关地方政府改革的法案，并由此奠定了现代民选地方政府的基础。1849年，丹麦通过第一部宪法。该宪法第96条规定：法律保障地方政府在中央政府的监督下自主管理地方事务的权力。这时候宪法的规定只是原则性的，没有规定地方事务的具体领域与范围，也没有对地方政府的组织形式进行具体的明确。1837年，瑞典通过了《地方政府法》，规定地方政府为郡政府以及自治市政府。为了沟通中央与地方，中央政府在各郡、自治市都设有地方办公室，但是中央设在地方上的机构并不能对地方自治政府产生直接的干涉。关于1837年设立的地方政府性质，学者们认为其具有两重性：“一方面，地方政府对某些特殊的事务负有职责——开始时主要是对绝大多数贫困人群提供教育和救济……另一方面，地方政府也有权利从事一些其他团体所没有权利做的活动，或者是在法律法规中被明确禁止活动。这个规定通常被看作是对地方权力的一种消极或有保留的划分，这种规定暗含着地方政府有一种实质上的自治权。”67
“二战”之后，欧洲中央与地方关系得到新的发展，这主要与福利国家的建立有着密切的关系。福利社会意味着政府需要承担普通民众从摇篮到坟墓的诸多事情，这是欧洲社会发展到这一阶段的必然趋势。但是在实际生活中如何实现，考验着中央政府与地方政府的智慧，即这两者之间如何分配权力，如何界定职责？在中央与地方博弈的过程中，分权以及权力下放是一个大的趋势，因为地方政府在处理福利事务方面，更具有效率和执行力。这一趋势显而易见，另一发展趋势国内的研究者却鲜有提及，即权力下放给民众，这与选举制度的发展相关。在地方社会特别是基层社区，普通的民众有意愿参与社区的治理，体现个人的价值。喻希来指出，近年来，西方国家地方自治出现的一个新趋势是，在全球地方化进程中对社区自治的重视。68韦农·波格丹诺也写道：“地方主义已经成为当代的流行语。主要政党都声称信奉地方主义。其实，他们所信奉的不是简单的‘地方主义’，而是一种‘新地方主义’。新地方主义主张权力不仅下放给地方政府，而且下放给人民，即所谓的‘双重下放’。新地方主义认为，真正的地方主义应当赋予人民自己决定地方事务的权力。”69这表明，地方自治进入到一个崭新的发展阶段——即使在许多情况之下，可能是一种发展的趋势与愿景。
五、欧洲中央与地方关系的特点
以“相互关系”的思维界定中央与地方之间的关系
美国明尼苏达大学历史学教授A. B.怀特在研究英国民主起源时，提出了“国王命令下的地方自治”（self-government at the king’s command）这一命题，用以定义13世纪早期英格兰司法行政发展的特点。一般的观点是，地方自治制度显示的是民众的主动性与能动性，意味着民众希望自己管理自己。怀特在研究12、13世纪英国民主时指出：这一时期英国宪制史中一个显著特征却是，国王需要依靠民众来实现对国家和社会的治理，并且国王几乎不付或者给予很少的报酬。他写道：众所周知，中世纪英国国王们在公共事务中较多地利用各阶层民众的无偿服务。它困扰着征服者威廉，他不得不把执行末日审判的调查委任给官员们。威廉使用复杂的措施防止被欺骗，信息的获取绝大多数是通过民众宣誓获得的。后世的国王也表现出相同的不信任，郡守处于被监督之下，一系列的措施限制他们，开始是验尸官，最后是典型的治安法官。70事实上，在中古早期的欧洲社会，由于各国行政机构——特别是中央官僚机构——不完善，欧洲各国的国王无法实现对社会有效的统治与直接的控制，统治者要获得统治所需要的信息，得需要地方民众的配合，其中一个很有效也很常用的手段就是召集陪审团。通过对本地区民众的直接询问，王室法官进而获得相关的信息，并以此为依据，实现对地方社会的管理。在这一过程中，中央政府与地方社会之间建立了一种相互的关系。从这层含义上说，民众参与地方社会的治理，本质上是一个被动参与的过程。正如怀特所指出的，尽管“国王命令下的地方自治”看起来矛盾，却符合中世纪早期英国的历史现实。霍尔特亦表达了类似的看法。他写道：“在最终的意义上，被统治者也是统治者。……安茹政府的效率很大程度上是由于有组织的调查：根据特殊和一般委任，法官调查王室权利、地方行政的效率和国王官员的行为。他们在当地法院从当地土地所有者那里获取信息；1170年，正是‘郡的贵族、骑士和自由民’回应了郡长调查的条款，导致了亨利二世许多地方代理人的免职。这种调查主要意在保护国王的利益，但同样能用于保护他的臣民防止掠夺成性的官员。”71
“怀特命题”比较鲜明地体现出欧洲封建社会中“相互关系”的特征：一方与另一方之间的关系是双向度的，而不是单向度的。亦如汤普逊所言，封建政府的基本原则是相互的负责，国家是一个松懈的契约性的社会有机体。72这种“相互关系”在地方社会的治理中，表现为国王（或中央）与地方之间的相互依存关系。我们认为，封建制度留给欧洲的政治遗产之一就是，当事双方以基于权利与义务为基础的“相互关系”来对待对方。强势政治与社会地位的确立不是以另一方的弱小为前提；弱势方状况的改变亦不是以强势一方的消失为代价，弱势与强势双方在相互的博弈中形成具有张力的均势，这是一个此涨彼涨——而并非是此消彼长或此消彼消——的过程。在欧洲封建社会中，不论是领主还是庄园农奴、国王还是他的封臣、中央政府还是地方社会，他们各自的功能都需要对方的存在才得以发挥。这种相互关系的起点是基于土地保有而形成的严格意义上的封建关系。梅特兰认为：“在中世纪，地产权法是一切公法的基础。你可能已经注意到了土地保有体制是如何为国王提供军队和财政收入的——民众因为保有土地而向国王提供军事义务，他们因为保有土地而向国王支付协助金、土地继承金和免服兵役税，国王也因土地保有而获得了财源丰厚的监护权、婚姻监护权和土地复归权——他是全国最高的和最终极的领主。但土地保有的影响并不止于此，司法制度和议会制度也受到土地保有制的深刻影响。”73领主对农奴拥有属于自己的权力，同时也必须尽保护农奴的义务。同样地，农奴作为领主的臣属，他需要向领主缴纳各种税赋并服诸多的劳役，但是，同时他也拥有属于自己的权利，这种权利的获得可以使得农民实现自我的发展。罗斯科·庞德指出：“……在这里，问题不在于他已经承担了什么或已做了什么，而在于他的身份是什么。地主有权有求佃户，反之亦然。佃户有服侍、尊敬、效忠地主之责，地主对佃户则有提供保护、保证之责。这些权利义务的存在是因为一方为地主，另一方是佃户。权利义务因此关系而定。无论何时，只要一方是地主、另一方是佃户的关系存在，相应的权利义务就作为法律后果而存在……这种封建关系认为：权利、责任、义务的法律概念的出现，并非来自明确的约定、交易条件或者故意的不当或犯罪行为，而只是一种关系使然。”74
以这一理论思维为基础，我们在探讨欧洲中央与地方关系时，可以跳出传统的“两分法”理论模式。所谓“两分法”理论模式是指，在研究中央与地方关系的时候，研究者通常纠结于集权与分权的概念，似乎中央集权就必须管死地方社会，不给地方社会自由发展的空间，地方自治就简单地意味着分权甚至割据。我们认为：首要的问题是界定中央与地方政府之间权力的界限，如果在各自的权限范围之内，中央政府权力的加强与地方自治政府权限的扩张并不是一个矛盾的现象，恰恰是两者健康发展的体现。中央政府的权力范围包括传统意义上的国防、外交、军事以及国内的统一和公平环境的建立，避免出现各地发展差异过大的情况。先贤们对此早有涉及。有学者就曾经指出，在基佐的文明观中，文明的进步其实是隐含着集权化的趋势。75地方政府的权限包括自由地处理本地区经济、社会、文教、卫生、地区安全等领域的事宜。为了促进国家的安全和社会的公平而导致的权力加强并不表明中央极权的产生；同样为了促进本地区民生的发展，扩大地方政府的权限也不意味着简单的分权。斯蒂芬·贝利也指出，集权和分权并不是截然对立的，相反，它们实际上是彼此联系的。即使是成文宪法也可能会在地方政府自治方面进行调整已做出新的解释和条款。通常，政治分权化的程度可以通过以下四种方法加以衡量：（1）地方政府根据其自身能力而不是作为中央政府的代理机构所承担的职能范围和重要性；（2）地方政府自治的法律基础；（3）必要的政府支出中地方政府系统所承担的公共支出比例；（4）地方政府对于中央政府所提供的政府间财政补贴的依赖程度。76
地方自治的基础
从本质上讲，地方自治体现的是小共同体的权利，它对应的是国家这个大共同体。而当我们的研究视野聚焦到地方共同体时，就会发现，对应地方共同体的是生活在社区内的芸芸众生，假如广大的民众不是相对独立的个体，没有属于自己的主体权利，只是空洞的人，无自主性、无辨别力、无反抗性，就如任人宰割的绵羊一样，那么就不会有真正意义上的地方自治，而是由国家的地方代理人或者权贵控制地方，与集权的中央政府直接统治地方本质无异，抑或危害更甚。因此，我们认为，厘清地方共同体内民众的性质，对于我们真正理解地方自治具有重要的价值与意义。欧洲文明中的个人与个人权利不是从一开始就存在的，它是一个历史现象，随着社会的发展逐渐地明晰与确定。概括地讲，它得益于日耳曼人的传统，经过封建制度的锤炼，进而发展为近代意义上的个人主义。学界对近代意义上的个人主义研究得很多，因此我们主要对之前的阶段作一简要的梳理。
从5世纪后半叶开始，主宰欧洲社会的族群变成了原先居住在罗马帝国边陲的日耳曼人，日耳曼人大批涌入西欧大地，建立众多的蛮族国家，成为这片土地的新主人。因此，日耳曼因素是构成欧洲文明的三个要素之一，有必要对之进行相应的分析。日耳曼人各部落入主罗马帝国之前，还保留着部落社会原始民主制度的遗风，他们召开自由民大会，自由民大会拥有最终决定的权力。塔西佗的《日耳曼尼亚志》记载道：“日耳曼人中，小事由酋帅们商议，大事则由全部落议决。”77会议的日期是固定的，开会时的具体情形是这样：“在聚合了相当多的人以后，会议便开始……祭司们宣布肃静，在这个时候，他们有维持秩序的权力。于是在国王或酋帅们之中，或以年龄、或以出身、或以战争中的声望、或以口才为标准，推选一个人出来讲话；人们倾听着他，倒并非因为他有命令的权力，而是因为他有说服的作用。”78这种开会形式与以后郡法庭的开会方式颇为相似，在政治生活中可见个人的身影。在解读《日耳曼尼亚志》一书中所描述早期日耳曼人掷骰子的故事时，庞德指出：“日耳曼人严肃地对待掷骰子，不惜押上他们的自由；如果输了，就心甘情愿地接受奴役并耐心地等待拍卖。……英美法一开始就孕育着严格法所具有的个人主义。”79李秀清从法律史的角度进行过阐述，她指出：“在传统习俗中，日耳曼人注重人的个性，这反映到政治上就是早期的日耳曼人并没有中央集权的政府。”80显然这样的个人色彩与自主的身份对于每个个体来讲是严峻的，有时候甚至显得残酷，但是这就是成长所需要的代价，只有经过锤炼的个人，他才能能动地决定自己的前途与未来。
如果说日耳曼人社会的早期特征决定了相对独立的个人色彩，那么封建制度的确立与发展进一步保护与提升了这一色彩。当然我们必须指出，这一时期的个人不是现代意义上的个人，而是个人权利的雏形。西欧封建社会的特征是什么呢？侯建新认为，中世纪晚期与近代早期西欧社会转型的原因有三个方面，分别是社会财富的积累机制、产品与要素市场的流通机制、经济活动的法律保障机制，这三种机制密不可分且相互依赖，而保障机制又是至关重要，蕴含着英国及西欧社会最深层、最典型的特征。81法律保障机制最终体现的是西欧封建社会中存在的“主体权利”。何谓“主体权利”？侯建新认为：主体权利是中世纪个人权利等相关权利的表述，毕竟个人权利是近代资本主义社会以来的概念，中世纪是隐隐约约地存在着这样的个人权利的雏形，这种个人权利可以表达为“主体权利”。其一，主体权利既包括中世纪的个人权利，又包括某个等级或团体的集体权利，比如村社的权利、行会的权利、市民的权利、贵族的权利、地方共同体的权利等；其二，主体权利在中世纪不等同于近代意义上的个人权利或个人基本权利，中世纪主体权利的实质是一种身份权利或等级权利，或者称之为原始个人权利；其三，作为主体的人的权利，它是中世纪西欧法律和法律结构向近代变化的重要标志，包括自然法向自然权利的转变，客观法律为中心向个体权利为重心的转变，而且后者是客体法律的依据。82
艾伦·麦克法兰从经济与社会的角度，探讨了英国个人主义的起源，其观点更具有颠覆性与挑战性。传统的观点认为，16世纪是欧洲社会转型时期，农业社会逐渐地解体，在此基础之上，诞生了第一个工业化国家。持这一观点的包括马克思、韦伯等众多的大家。如韦伯认为：中世纪欧洲与其他农业文明在本质上并没有差异，转折点是16世纪。在韦伯看来，存在着两种不同的体系：一个体系贯穿于15世纪以前的农业文明；另一个体系出现于16世纪的西北欧，逐渐地发展成为工业文明。英格兰就是一个极佳的例证，在16世纪时，英格兰最早逐渐地从农业文明过渡到资本主义文明。83但是，麦克法兰通过对13—15世纪英格兰财产所有权、经济和社会等方面独特的研究之后认为：至少从13世纪开始，英格兰的大多数平民百姓就已经是无拘无束的个人主义者了，他们在地理和社会方面是高度流动的，在经济上是“理性”的、市场导向的和贪婪攫取的，在亲属关系和社交生活中是以自我为中心的。84麦克法兰的观点在学术界引起了极大的反响，赞成者有之，反对者更多。坦率地讲，有关个人主义的议题不是本文能够解决的，哪怕是一小部分都不可能，但是对于它的涉及，能够使我们意识到，在研究地方共同体自治的时候，应该进一步关注小共同体内个体的性质，以及个体与小共同体之间的紧密联系。在《英国个人主义的起源》一书的“致中国读者”部分，麦克法兰指出：个人并非独立的原子，而是属于不同的“社团”，这些社团赋予个人的生命以意义和力量，它是国家与个人之间的中间体。在麦克法兰看来，“……总之，个人在一定程度上融入了某种大于自己的东西，反过来社团则将其丰富的资源与力量呈献给个人。更广义地说，这正是‘民主’的基石，有形的民主制就建立在这块基石上”。虽然研究的是经济与社会，但是麦克法兰清楚地认识到：个人主义的形成得益于高度分权化的行政体系，即不同的政治势力之间保持着平衡，没有任何一种政治势力占据支配地位。85
良性的中央与地方关系的构建不单纯是地方自治或者地方分权这么简单的事情，而是建立在共同体与个人以及中央与地方这双重关系基础之上。这种建立在相互权利基础之上的个人—地方—中央关系才是真正的良性的地方—中央关系，做到国家、地方以及个人协同发展，才可以应对工业化（乃至后现代化）的社会发展的需要。
六、研究方法
本卷主要的研究方法是历史研究法，即注重史料的收集与历史事件的描述，从历史演变的角度叙述，避免从概念到概念的抽象推导，避免只见制度不见人的研究误区。史料使用方面，我们在国内外学者研究专著的基础之上，既强调对中央政府法令与议会档案的解读，又开创性地适当引用地方志，以期兼顾中央与地方两个方面。本卷还注重从基于权利的关系角度，来解释欧洲地方自治，即把地方自治放在中央与地方利益博弈的背景中，既描述地方社会的自治，又强调中央集权的意义和价值，避免“非此即彼”的两分法。
首先是历史研究法。戴维·威尔逊与克里斯·盖姆解释了为什么要研究地方政府的历史发展。他们写道：“为什么我们要在研究当代地方政府的书中安排一章不可缺少的历史章节呢？为什么我们不是像第五章那样集中关注当前的体制和结构呢？答案很简单，如果不了解现在的制度是从哪里来的、如何发展的、与过去有什么不同，我们就很难正确地理解现在的制度。对任何一个国家都是如此，对英国尤其是这样。因为英国的地方政府制度同其他制度一样，是经过几个世纪不间断地逐渐演变和发展而来的，这个过程从没有被可能形成的正式宪法制度或暴力革命打断过。在英国，没有成文的宪法文件来规定地方政府的权力、责任以及同中央政府之间的关系，相反，几百年来，在回应环境的变化过程中，形成和发展出了一套制度和实践，有些郡的边界可以追溯到盎格鲁- 撒克逊时代。在最近关于地方政府重组的争论中，许多人明确表示不愿意使原来的地方政府被新的单一的地方议会所替代。有许多历史城市，像布利斯托尔、牛津、纽卡斯尔、诺里奇、阿伯丁和邓迪都是在12世纪被授予自治权的，而且它们确实是自治地方政府的中心，一直到20世纪70年代早期，在地方政府重组中才被迫整合进各自的郡和地区。早在14世纪，地方行政官和治安法官作为王权的代表机构而被任命，这个时间几乎比政党的产生早五百年。这就可以理解为什么中央政府在现代警察机关问题上坚持派出自己的独立代表。出于此意，琼斯和斯图尔特用‘新行政官’来描述非选举地方政府机构。过去地方政府涉及的主要问题常常是财产税的税率问题，这个问题起源于1601年的伊丽莎白《济贫法》。显然，在1988年保守党政府废除财产税之后，人们普遍认为新的社区有一个显著的优点，那就是很少征收地方费，到后来财产税几乎逐渐都被废弃的时候，实际上以市政税的形式出现了。所以，这种历史起源以及历史连续性是重要的。……”86戴维·威尔逊与克里斯·盖姆的论述在一定程度上解释了从历史学的角度对此问题研究的价值与意义。下面再从对其他学科论述的评价佐证历史研究的重要性与价值。首先是对思想家论述的认识。以大卫·休谟为例，其阐述地方政府的出发点是理想共和国，这种论述具有空想的色彩，无法考虑到英国地方社会的具体情况与特例，因而在实践中无法实现。托克维尔的论述结合了作者在美国考察的实践，参照了法国社会的现实，比较具有现实感。其缺点也是明显的，即对地方自治制度缺乏理论的分析，作者的论述更多地是从情感与直观的角度，因而对于我们认识变迁社会中地方政府角色的转变缺乏启示。约翰·密尔从代议制的角度对地方政府职能的阐述，对于我们认识地方政府的作用具有较大的借鉴价值。他指出了中央政府与地方政府分别具有的优点与弱点，并以此界定两者所应该具有的权限。冯·哈耶克对地方政府的阐述更多是从批评中央集权的角度出发的，更多是概念的抽象，他的论述给读者思想的启示更多些。制度史学者的研究侧重于机构与官职的演变，可以给我们提供基本的历史线索。如韦伯夫妇的作品就详细地勾勒出英国地方政府从1688年到1835年之间历史的演变。戴维·威尔逊的作品侧重于地方政府当下的情况，涉及的内容包括地方政府职能的方方面面，对于中国研究者来讲是很好的参照。宪制史的研究强调地方自治对国家宪制的影响与作用，强调具体的政治文献如《大宪章》与《牛津条例》等的价值，强调政治事件如诺曼征服对英国政治发展的作用。这种宏大的叙事手法以及大事件对历史的影响自20世纪后半期以来，越来越受到新兴史学思想的冲击与批判。以法国年鉴学派和英国学者E.P.汤普森等为代表的新史学强调社会与经济之间的互动，强调“从下看历史”。以约翰·斯梅尔为代表的学者又提出要关注中产阶级的形成问题，也应该引起中国学者的关注。87
其次是基于权利关系的概念。欧洲文明一个非常显著的特征就是以权利为基础，强调对立双方之间的关系，并且这种关系是双向互惠的。庞德认为，关系概念对于理解法律文明特别是英美法律文明特别重要。他写道：“大陆法学家认为，代理是一种行为，一种意愿的表示，由此，一人授予另一人以代表权，是一种根据授权者意愿而引起的法律后果的权力，因此需要委托合同。而普通法学家则认为代理是本人与代理人之间的关系，权力、权利、责任和义务不是因当事人意愿所致，而是为这种关系所附带和包含。”88这种个人之间的关系概念也表现在国家政治领域。著名的《大宪章》就是这种关系典型的代表，它规定了国王与贵族之间相互的权利与义务，这种属于封建性质的关系从基础上奠定了欧洲国家的政权性质。庞德写道：“我们的公法，也是围绕着同样的关系的概念而建立的。大宪章被视为英美公法之基石。亚当斯教授指出，作为一个法律文件，大宪章主要是英王对其直辖地承租人的法律关系中所涉及的责任的概括。在中世纪，国家主权和财产权混淆不分，当地主就是国王时，他很容易按照国王规范其与臣民的关系来规范其作为地主与承租人的关系，令后者承担起如同臣民对国王般的责任。”89更为重要的是，这种关系概念是以权利作为基石，侯建新称这种关系为“原始契约性贵族等级制”。“很久以来，人们就看到了西欧中世纪存在着多元而非一元化的政治体制。人们发现，在社会活动的主体之间，包括统治者和被统治者之间，尤其在王权和其他社会力量之间，存在着既紧张又合作的关系，或者说某种程度的契约关系。”90这种契约关系不同于启蒙运动时期所宣扬的“契约”概念，它不是构想出来的，也不是虚无缥缈的，它是中世纪社会实实在在存在着的。那么，这种契约关系的核心是什么呢？“以潜在的个人权利为核心的主体权利，是契约关系的基础与前提。一定程度的契约关系总是与一定程度的独立的个体联系在一起，西欧中世纪是个人财富和社会财富以及社会生产力逐渐积累和发展的历史，同时也是个体和个人权利及其观念不断发展的历史。”91由此，我们的研究以权利作为支点，赋予个人、地方、国家不同的但是又相互联系的权利界限，探讨中央与地方之间的关系，阐述国家权力的纵向分配对于一国发展的重要价值。我们将在叙述欧洲地方政府发展脉络的前提下，通过欧洲历史的具体事件来探讨这种权力分配机制的意义与作用。
再有一个问题，似乎还没有得到现在学术界的重视，即众多的现代化理论，缺乏对地方政府地位和作用的系统探讨与研究。下面以塞缪尔·亨廷顿的“强大政府论”为例进行说明。塞缪尔·亨廷顿认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”92在他看来，虽然世界政治舞台上存在着资本主义和社会主义国家，这两种类型的国家由于意识形态的差异，给普通大众和研究者的影响通常是“截然不同”的感觉。但是从现代化研究角度来看，意识形态的差别远没有“政治发达”国家与“政治衰朽”国家之间的实质性差别那么大。亨廷顿指出，对于许多现代化的国家来讲，美国的基本公式即政府应该建立在自由和公正的选举之上是无济于事的，因为两者的国情相差太大。对第三世界的发展中国家而言，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。”93因此第三世界国家要实现现代化必须要建立强大的权威的政府。塞缪尔·亨廷顿的“强大政府论”在经济学界也有相似的表达。虽然不能确定他们是否有直接的联系，但是基本的观点是相似的。爱泼斯坦（S.R.Epstein）在批评新制度经济学的产权理论时，强调强有力的中央集权政府也是近代经济革命的决定性制度变量。他指出：“近来，学界再次流行认为，从专制政府中解放出来的自由是前现代社会经济增长的主要机制性先决条件。1688年英国光荣革命确立的自然权利、议会宪政与普通法独特的结合，以及由城市共和国和荷兰联合行省所享有的自由是导致他们经济成功的原因。这些议会的和共和国统治国家的经验，与像西班牙和法国等独裁的大陆性政体进行对比，在西班牙和法国，横征暴敛，再分配的经济政策以及统治者独断的奇想，导致政治的奴役和经济的停滞。”94但是，爱泼斯坦并不认可这些解释。通过对18世纪前欧洲历史的分析之后，爱泼斯坦认为：“在18世纪晚期之前，在欧洲政治舞台上，不断地超越所有竞争对手的是英格兰，这不是由于其独特的个人自由，而是由于该国早熟的制度统一，尽管在英格兰，团体自由相对软弱，使得人们容易想象个人的自由。”95在新制度经济学理论强调产权的基础上，爱泼斯坦进行了进一步的阐述，加入了国家主权制度。在他看来，欧洲国家从封建制度过渡到资本主义体系，“……既要建立绝对的产权，也要建立绝对的主权，这就是说，清晰的单个自治国民的权利与单个自治的主权实体相结合。资本市场和个人产权的建立需要政治主权的中央集权，同时废除建立在社会等级和特权基础上非中央集权的寻租，换句话讲，即建立明确的国家产权。与自然权利和自然市场理论相反，建立在自治和自我所有权基础上的现代个人主义，与在所有民众前法律与市场平等的主要前提是现代国家的产生……这些关键机制性改变的获得，在英格兰是从17世纪后半期，在欧洲其他地方是从18世纪到19世纪早期这一阶段。”96无论是“强大政府论”，还是爱泼斯坦的理论，都给人意犹未尽的感觉。坦率地讲，以上的解释都富有启示性，特别是塞缪尔·亨廷顿的“强大政府论”，在众多的发展理论中，给人以耳目一新的感觉。但是，我们需要追问的是，难道强大的权威的政府就只是指首相、总统等，或者以他们为首的中央政府吗？探寻一国特别是大国的现代化历程，如果仅从中央政府的角度来探讨，而不涉及数量众多的地方政府，特别是那些与公民日常生活息息相关的基层政府，很难想象中央的决策是如何得到实施的。