重组与突破
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六、地产集团盘活土地资源

创建地产集团

在“八大投”中,地产集团是比较特殊的一个。它主要承担土地储备职能,但又与一般的土地储备中心不同,具有其自身的特色。

我刚来重庆不久,市委主要领导就对我说:“重庆的土地管理没有到位,这件事你抓一抓。”

当时,重庆90%以上的土地是协议转让的,有时一次就转让上万亩。土地出让规模不小,但由于没有经过招拍挂,资产价值难以体现。2001年,全市土地出让金收入仅3亿元,对城市建设的支持力度很弱,而城投公司修路架桥一年还要借10亿元。大量土地囤积在私人手里,政府不仅享受不到土地增值收益,在盖宿舍、修人大与政协的办公楼时,还要向开发商买地。而且,五六年前开发商向当地政府出价每亩六七万元买到的地,现在政府想要买回来,出价到每亩七八十万元,开发商都不肯卖。这种奇怪的现象当然要改变。

当时,国家已经有明确精神,土地一级市场要掌握在政府手里,要求地方政府建立土地储备制度。结合落实中央精神和市委主要领导指示,我开始筹备组建地产集团,作为市政府土地储备的功能性平台。这样做有三个好处:一是贯彻落实中央精神和市委要求;二是使政府把在城镇化进程中增值潜力巨大的土地掌握在自己手中,这有利于保障未来发展用地需求和增加政府财源;三是可以防止各类腐败现象发生。

地产集团三大功能

在市委、市政府主要领导的支持下,2002年底,重庆市政府开始“炮制”地产集团。

2003年2月初的一个周末,在五洲大酒店,刚刚卸任的市国土房管局局长坐在了我对面。该同志熟悉业务,实践经验丰富,我和书记、市长商量以后,任命他为即将成立的地产集团董事长。

2月28日,地产集团挂牌成立。国土房管局下属的土地储备中心和土地整理中心并入地产集团,出于预防腐败的考虑,土地交易中心还留在国土房管局。

地产集团主要承担三项功能。一是开展土地储备。二是进行土地整理,就是通常所说的耕地占补平衡。从成立到2010年底,它复垦了约10万亩耕地。三是发挥融资功能,承担城市基础设施和一些公益性社会文化设施的投资建设责任。

作为一种有意识的制度安排,重庆市地产集团没有房地产开发功能,目的是防止国有投资集团炒房、炒地皮,与民争利。

启动资金从何而来

实现地产集团的三大功能,关键是要靠盘活土地,管好、用好土地增值收益。其中,通过储备地向银行抵押贷款,拿到征地动迁的启动资金是基本前提。

以前,银行对土地储备整治管理比较宽松,凭一张政府批文就能向银行融资。地产集团成立半年后,即2003年6月,中国人民银行出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,规定银行贷款必须有抵押物,原来的政府批文不管用了。

地产集团开展土地储备,必须向银行贷款,可现在仅有政府的土地储备批文,批文不能作为抵押物了,怎么办?我们设计了一个土地储备证,提供给地产集团,用作抵押物向银行贷款,过渡了一年。在这一年里,重庆加快土地整治,储备了2万多亩土地,并办齐了土地使用权证。此后,每年有进有出,实现了良性循环,地产集团始终保持手上有2万多亩土地权证,从根本上解决了银行抵押的问题。

这一招,全国很少有人干,一般都是零打碎敲,整治一小块卖一小块。而我们则是整体规划、成片整治、周转配资,通过这样的制度创新,重庆的土地储备达到了足以调节土地市场的规模,进而可以对房地产市场调控发挥作用。

收到了三重功效

借助地产集团这个平台,重庆逐步建立完善了土地储备制度,并发挥出三个独特作用。

一是调控土地市场。通过“一个渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水”的制度安排,重庆市政府掌握了主城近一半的可建设用地。在某地区地价过快上涨时,政府就可以多拿出几块土地进行拍卖,从而平抑地价。政府通过调整供地规模和节奏,稳定土地市场。由于地价连着房价,这一举措成了重庆房地产市场调控的“撒手锏”。

二是规范土地出让,防止腐败。土地批租环节极易发生腐败。原来,重庆的土地审批方式是市国土房管局批指标,拥有土地所有权或管理权的区县、乡镇以及企业,都有权卖地。它们和开发商私下谈好了价格,就向国土房管局报批。国土房管局如果不批,就会被指责“官僚主义”;如果批了,则往往掉入陷阱,造成国有资产流失。成立地产集团后,土地储备做到了“三权分离”:土地出让权集中到地产集团,区县政府、一般国企、基层单位无权卖地,还要配合地产集团征地动迁,它们没了决策权,房地产商不能寻租,就无法滋生腐败;国土房管局只是宏观管理,不能全权处置具体地块,也不能腐败;地产集团虽然掌握土地,但土地出让收入要与市、区县两级政府分成,区县会监督,国土房管局会管理,它也不敢腐败。通过这样的制度设计,重庆土地出让环节干净了很多。

三是充当为民办事的战略后备军。建立和规范土地储备,可以有效弥补基础设施和公共设施建设资金缺口。首先,借助储备土地的信用功能,可以向银行融资,“以时间换空间”,推动经济社会发展。其次,土地储备的重点就是提前量,资产价值会随着基础设施建设和完善,随着城市发展而大幅提升,这笔巨大的财富增值控制在政府手中,政府就可将其用于修建老百姓急需的基础设施和公共设施。