第5章 系统治理原则

反电信网络诈骗工作坚持以人民为中心，统筹发展和安全；坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理；坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施，加强社会宣传教育防范；坚持精准防治，保障正常生产经营活动和群众生活便利。

【条文主旨】

本条是关于电信网络诈骗系统治理原则的规定。

【条文理解】

本条所规定的内容虽然较为宏观，涉及反电信网络诈骗工作的方向，但本条并不是单纯的宣示性条款，而是关于反电信网络诈骗工作基本原则的规定，为打击治理电信网络诈骗工作提供了根本遵循。根据本条，反电信网络诈骗工作的系统治理原则可以概括为“四个坚持”：一是坚持以人民为中心，统筹发展和安全；二是坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理；三是坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施，加强社会宣传教育防范；四是坚持精准防治，保障正常生产经营活动和群众生活便利。

一、坚持以人民为中心，统筹发展和安全

“以人民为中心”是“统筹发展和安全”的根本出发点和落脚点，二者具有内在统一性。

第一，坚持以人民为中心是中国式法治现代化根本立场的法律原则化表达。以人民为中心，是新发展理念和总体国家安全观的根本立场，是坚定不移走中国式法治现代化道路的根本立场。[15]除了本法之外，我国现行有效法律之中，还有《中华人民共和国电影产业促进法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国海南自由贸易港法》《中华人民共和国法律援助法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律中规定有“以人民为中心”的表达。在事关民生、公共服务、公共安全等领域立法之中强调“以人民为中心”等规定，是在立法之中贯彻以人民为中心的新发展理念和总体国家安全观的必要举措。在本法之中明确规定坚持以人民为中心，有利于为反电信网络诈骗工作导航定向，有利于把握数智化时代人民对反电信网络诈骗工作的新需要和新期待，有利于提升反电信网络诈骗工作的针对性和有效性。

第二，统筹发展和安全是坚持以人民为中心的方法论，也是坚持以人民为中心的必然要求。安全是可持续发展的前提，也是最基本的社会公平正义。发展是可持续安全的保障，高质量的发展才是最大的安全。守护群众的财产安全，能够把握好反电信网络诈骗立法的总线索。保持执法和司法的正确方向，能够为实现数智化时代人民的发展利益和安全利益的有机统一提供坚实的法治保障。需要发挥《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》在网络与信息法治领域的基础性作用，及时完善新技术、新应用、新业态发展的法律规范体系，划定防范新技术应用风险的底线；也需要发挥企业自律、行业监管、行政监管的协同作用；还需要提升公众的信息化素养，提高反电信网络诈骗的警惕性，从而构建起民行前置、刑法兜底、多元共治的长效治理体系，是反电诈网络诈骗工作之中坚持统筹发展和安全的关键举措。[16]

二、坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理

坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理，是统筹发展和安全的方法论在反电信网络诈骗工作的具体落实，是对党的十八届三中全会以来我国创新社会治理的经验总结以及在反电信网络诈骗工作之中的具体应用。

第一，坚持系统观念、法治思维，建设更高水平的法治中国、平安中国。近年来，电信网络诈骗这类犯罪形式在我国呈现出高发态势，比较猖獗。和其他犯罪形式对比，造成的损失金额也较大。这类犯罪不仅给人民群众财产安全带来了极大的威胁，还在社会上造成了极为恶劣的影响。坚持系统观念、法治思维，有利于总体上以发展的眼光把握数智化时代国内外发展环境的新变化以及违法犯罪的新动态，防范化解数字技术广泛应用所带来的风险，防范电信网络诈骗给人民群众财产安全带来的威胁；坚持反电信网络诈骗工作的法治底线，把安全贯穿到反电信网络诈骗工作各领域和各环节，才能实现数智化时代高质量发展与高水平安全的良性互动，建设更高水平的法治中国、平安中国。

第二，注重源头治理、综合治理，遏制电信网络诈骗犯罪“公司化”“产业化”演变趋势。电信网络诈骗是社会发展的产物，电信网络诈骗的存在和发展必有其汲取营养的土壤。必须明确电信网络诈骗犯罪的成因何在，然后有针对性地进行打击和防范，才能真正做到正本清源，从源头上杜绝该类犯罪，这也是“源头治理”思维所强调的。随着社会的飞速发展，无线通信技术和互联网的广泛应用是21世纪的科技变革之一，也使得人们对科技工具产生了强烈的依赖性，并为犯罪分子提供了便利。而注重源头治理、综合治理是我国反电信网络诈骗工作的重要经验，将其写入本法的原则之中，是对相关工作经验的制度化总结。

三、坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施，加强社会宣传教育防范

齐抓共管、群防群治是指在各级党委、政府领导和专门机关指导下，各行各业各地群众通过多种方式自行组织起来，整合最广泛的社会主体、调动最广泛的社会资源预防和治理违法犯罪活动，维护所在地区或所在单位治安的一种活动，已经成为我国社会治安综合治理长期坚持的一项重要工作原则。

第一，群防群治是整体治理逻辑的延伸，是社会治安综合治理的一项重要经验。统筹发展和安全的方法论，其精髓在于“统筹”，“统筹”意味着“统率”和“运筹”的能力兼备，应当遵循顶层设计和责任担当兼备的总体性领导的整体治理逻辑。这一整体治理逻辑，超越了传统管理逻辑的单向度管控思维，既是我国反电信网络诈骗工作经验的总结，又是对更加广泛治理主体和更加丰富治理资源的体制性整合与重塑。群防群治以其独特而鲜明的优势在当代中国治安治理体系中发挥了预防犯罪、维护治安的重要作用。[17]除了本条规定“坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施，加强社会宣传教育防范”之外，本法第六条还规定电信业务经营者、银行业金融机构和非银行支付机构、互联网服务提供者承担风险防控责任，起到了整合最广泛的社会主体、调动最广泛的社会资源参与反电信网络诈骗工作的作用，这些都属于整体治理逻辑的具体体现方式，也属于立法对反电信网络诈骗工作经验的吸纳和升华。

第二，群防群治有利于高效整合资源，构建共建共治共享的社会治理格局。在数智化时代，电信网络诈骗犯罪防控对治安资源的快速汇聚和反应机制提出了更高要求。坚持齐抓共管、群防群治，有利于延伸和补充专门机关和主管部门的情报收集系统，有效吸纳各类社会力量、市场主体的治安资源，从而对公权力机关的犯罪防控活动形成积极补充，提升国家反电信网络诈骗工作的效率，最终有利于形成共建、共治、共享的社会治理格局。

第三，加强社会宣传教育防范是实现群防群治、全面落实打防管控各项措施的重要基础。电信网络诈骗属于数智化时代网络犯罪的范畴，需要充分利用新社会防卫理论、犯罪预防理论和公众参与理论，尤其需要加强社会宣传教育防范，发挥广大网民的主体作用，实施网络犯罪的群防群治。一方面，要重视宣传手段的多元化。首先，应保持原有传统宣传路径，坚持用好传统媒体传播。所谓“传统媒体”，是指诸如报纸、期刊、广播、电视广告这类传播媒体。其次，应积极转换宣传思维，充分利用现代互联网传播“新媒体”。所谓“新媒体”，则指的近年来在互联网端新兴的各类社交、视频分享媒体，如短视频、微信公众号、微博等，都属于“新媒体”。另一方面，要注重宣传活动的实践性。所谓实践性就是真正能够让人民群众参与进来，而不是单纯的“接收者”，要让宣传部门及其工作人员能与群众互动起来。这充分体现了加强社会宣传教育防范与全面落实打防管控各项措施之间的良性互动关系，切实解决人民群众急难愁盼问题，增强人民群众在反电信网络诈骗工作之中的获得感，有利于双向提升社会宣传教育防范与全面落实打防管控各项措施的工作成效，有利于构建高效有序、良性循环、共建共享的群防群治工作格局。

四、坚持精准防治，保障正常生产经营活动和群众生活便利

电信网络诈骗之所以在非接触的情况下仍然具有较高的“成功率”，主要是因为其借助互联网、大数据、人工智能等数智化技术进行了诈骗对象的精准化筛选，并通过不断更新“话术”和“剧本”，不断变换信息链、资金链、技术链、人员链等方式，实施“精准诈骗”行为并实施针对性的反侦查措施。这一特性，决定了反电信网络诈骗工作尤其应该注重贯彻精准思维，对电信网络诈骗治理做到精准识别、精准施治、精准管控。精准施策可以分解为“准”“细”“实”三个方面的要求。所谓“准”，就是精准、精确，要求制定正确战略战术，采取有效措施，否则“差之毫厘，谬以千里”。所谓“细”，就是精细、精致，要从细节处着手，追求工作的精致化效果。所谓“实”，就是落实、实效，“一分部署，九分落实”，只有按照既定方案不折不扣地贯彻落实，才能保证各项措施落地见效。[18]只有做到了“准”“细”“实”三个方面的要求，才能在反电信网络诈骗工作中既不缺位也不越位，既能实现最大化的精准防治效果，又能防止对正常生产经营活动、群众生活便利造成不当影响。

第一，明确精准防治的战略定位，聚焦电信网络诈骗治理的关键问题。在刑法和治安管理处罚法中已经明确规定诈骗分子法律责任、反电信网络诈骗专项行动已经开展的情况下，电信网络诈骗仍然是群众反映强烈的犯罪问题，我国之所以积极推动“小快灵”“小切口”的反电信网络诈骗专门立法，主要是为了按照完善预防性法律制度的要求，针对电信网络诈骗发生的信息链、资金链、技术链、人员链等各环节加强防范性制度措施建设，实现源头治理、综合治理、依法治理，强化前端防范，[19]从而从根本上遏制此类犯罪多发高发态势，聚焦电信网络诈骗治理的关键问题，即解决广大人民群众对电信网络诈骗防不胜防的“急难愁盼”问题，以精准思维防范化解电信网络诈骗给人民安全带来的风险挑战，从而为建设更高水平的平安中国、法治中国作出新的更大的贡献。

第二，注重精准防治的工作谋划，确保电信网络诈骗治理的科学严密。本法第六条第二款规定，“地方各级人民政府组织领导本行政区域内反电信网络诈骗工作，确定反电信网络诈骗目标任务和工作机制，开展综合治理”，这为地方各级人民政府对本行政区域内电信网络诈骗活动设定了明确的工作职责，也明确了工作任务。为此，需要借助数智化技术感知电信网络诈骗活动发展态势，深入调研、科学分析本行政区域的电信网络诈骗活动情况，做到对电信网络诈骗活动的精准识别，并注重开展精准防治的工作谋划，制定实施科学严密的电信网络诈骗打击治理方案。

第三，推动精准防治的工作落实，增强电信网络诈骗治理的实际成效。有关部门和单位都属于治理电信网络诈骗工作之中需要精准施策的主体，需要强化精准的问题意识、较强的逻辑思维能力、注重和关注细节的习惯、扎实的精准操作能力，要明确责任，要尽职尽责，还要主动接受群众监督，在联防联控、群防群治的过程中畅通沟通渠道，才能促进相关工作措施、工作机制落实到位，实现电信网络诈骗防范、治理的精细化和高效化。

【适用指南】

法的基本原则是法律制度文本必需的组成部分，基本原则在法律之中发挥着重要的基础性、指导性和统领性作用。本条是反电信网络诈骗工作专门领域执法、司法以及今后完善该领域立法的过程中都应当遵循的一般性、共通性准则，可以为其他相关条文的理解、适用与完善提供指引，为各主体履行反电信网络诈骗具体工作职责、制定实施具体工作方案、落实具体工作任务等提供指南，也可以为相关部门出台相关部门规章、司法机关发出检察建议、司法建议等提供依据。换言之，上述做法都是对基本原则予以适用、予以落实的具体体现。同时，法的基本原则虽“不能为个别或者具体的法律规则所涵盖”，但可以在司法判决中作为“司法推理的权威性起点”。[20]因此，本条规定的基本原则还能够予以规则性转化，并作为执法机关和司法机关法律适用的依据。

一、“坚持以人民为中心”的适用

坚持以人民为中心及其统筹发展和安全的方法论承载的是本法价值论层面的统领性理念和方法论层面的整体性指引，虽然较为抽象，但是经由法律原则化之后，在本法的诸多条文之中均有具体体现。例如，本法第十八条第一款规定：“银行业金融机构、非银行支付机构应当对银行账户、支付账户及支付结算服务加强监测，建立完善符合电信网络诈骗活动特征的异常账户和可疑交易监测机制。”这虽然增加了相关单位合规经营的成本，或许减少了相关单位业务总量，但却是落实人民中心原则、统筹发展和安全必要之举，而且也能从根本上保障金融安全，助力金融行业行稳致远。又如，本法第三十四条主要规定建立预警劝阻系统，落实预警制度、司法救助制度，这也是落实坚持以人民为中心的具体体现。

坚持以人民为中心还可以为相关责任主体反电信网络诈骗的工作机制创新提供法律依据。例如，电信网络诈骗犯罪发生后，存在后续的资金追损、报案配合等环节的一系列问题，被害人面临巨大的资金压力和社交压力。针对被骗后确实有还款压力的客户，招商银行提供个性化还款方案，结合息费免除协议等措施在维持还款意愿和最低还款能力的基础上，最大程度缓解客户资金压力，同时与警方联动进行诈骗分子打击和诈骗资金追损，最大化减少客户损失和电信诈骗的发生。[21]这些工作机制的创新，也是主动适用坚持以人民为中心，解决人民群众对防不胜防的电信网络诈骗所涉及的“急难愁盼”问题的切实举措。

二、“坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理”的适用

在反电信网络诈骗法出台之前，我国关于反电信网络诈骗的法律规定比较分散，不够明确，体系化程度不高，缺乏针对电信网络诈骗活动源头管控、综合治理、权利救济等相关法律制度。[22]本法为落实源头治理、综合治理，在多个条文之中对经营服务主体设置了实名核验义务、并规定了法律责任。如本法第十一条规定：“电信业务经营者对监测识别的涉诈异常电话卡用户应当重新进行实名核验，根据风险等级采取有区别的、相应的核验措施。对未按规定核验或者核验未通过的，电信业务经营者可以限制、暂停有关电话卡功能。”本法也为相关主管部门赋予了身份核验的法定职责，如第十七条第二款规定：“市场主体登记机关应当依法对企业实名登记履行身份信息核验职责；依照规定对登记事项进行监督检查，对可能存在虚假登记、涉诈异常的企业重点监督检查，依法撤销登记的，依照前款的规定及时共享信息；为银行业金融机构、非银行支付机构进行客户尽职调查和依法识别受益所有人提供便利。”

三、“坚持齐抓共管、群防群治”的适用

本法第六条第五款规定，“电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者承担风险防控责任，建立反电信网络诈骗内部控制机制和安全责任制度，加强新业务涉诈风险安全评估。”目前，仍然存在电信业务经营者、银行业金融机构和非银行支付机构、互联网服务提供者怠于履行监管职责，怠于履行审查义务，放纵非法用户存在；忽视对公民个人信息的安全保障，造成个人信息泄露等情况，为督促经营者服务者履行主体责任，本法进一步在第三十九条、第四十条、第四十一条对电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者在未建立反电信网络诈骗内控机制、未履行实名制职责等情况下明确了相应法律责任。依靠治安防控责任的督促机制，可以形成更加稳固化、常态化的反电信网络诈骗工作的群防群治格局，让齐抓共管、群防群治落到实处。

为落实“全面落实打防管控各项措施，加强社会宣传教育防范”的要求，本法第三十条第二款规定：“新闻、广播、电视、文化、互联网信息服务等单位，应当面向社会有针对性地开展反电信网络诈骗宣传教育。”这充分发挥了新闻、广播、电视、文化、互联网信息服务等单位的宣传教育作用，为全面落实打防管控各项措施提供了社会宣传层面的制度保障。

四、“坚持精准防治”的适用

电信网络诈骗活动具有非接触性、精准化、跨国性、集团化、链条化、专业化等特点；犯罪手法不断翻新，传统的侦查手段已经无法有效收集电信网络诈骗犯罪的证据；犯罪分子利用“网络无国界、管辖有界限”的现实将诈骗关键环节转移到境外，而目前我国在区际司法协助和国际执法合作领域尚处于发展阶段；犯罪监管链条上涉及的电信、公安、金融等重点部门之间存在信息滞后，无法及时、迅速地针对电信网络诈骗行为采取系统性侦防措施，[23]为此，要加大落实精准防治的力度。

第一，强化技术防控措施。大数据分析技术随着数据的增多而增强，从而更有利于电信诈骗的预防、发现和打击。银行、公安机关、电信运营商、科技企业等应当凝聚合力，综合发挥大数据技术作用和平台数据监管能力，让虚假诈骗活动原形毕露、无处可逃。为此，本法第三十二条第一款规定：“国家支持电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者研究开发有关电信网络诈骗反制技术，用于监测识别、动态封堵和处置涉诈异常信息、活动。”本法第三十二条第二款规定：“国务院公安部门、金融管理部门、电信主管部门和国家网信部门等应当统筹负责本行业领域反制技术措施建设，推进涉电信网络诈骗样本信息数据共享，加强涉诈用户信息交叉核验，建立有关涉诈异常信息、活动的监测识别、动态封堵和处置机制”。

第二，强化国际执法合作，提高跨境电信网络诈骗犯罪打击治理的精准度。本法第三十七条规定，“国务院公安部门等会同外交部门加强国际执法司法合作，与有关国家、地区、国际组织建立有效合作机制，通过开展国际警务合作等方式，提升在信息交流、调查取证、侦查抓捕、追赃挽损等方面的合作水平，有效打击遏制跨境电信网络诈骗活动。”只有不断完善国际执法合作，才能提高跨境电信网络诈骗犯罪打击治理的精准度。

第三，要强化权利救济渠道，建立健全申诉维权机制。在制定反电信网络诈骗法过程中，十三届全国人大五次会议期间有代表提出，长期冻结涉诈资金对企业经营影响较大，电信网络诈骗权利救济力度有待加强的问题。[24]这是理解和适用精准防治尤其应当关注的问题。为此，本法第三十二条第三款规定：“依据本法第十一条、第十二条、第十八条、第二十二条和前款规定，对涉诈异常情形采取限制、暂停服务等处置措施的，应当告知处置原因、救济渠道及需要提交的资料等事项，被处置对象可以向作出决定或者采取措施的部门、单位提出申诉。作出决定的部门、单位应当建立完善申诉渠道，及时受理申诉并核查，核查通过的，应当即时解除有关措施”。本法第二十条第一款规定：“国务院公安部门会同有关部门建立完善电信网络诈骗涉案资金即时查询、紧急止付、快速冻结、及时解冻和资金返还制度，明确有关条件、程序和救济措施”。这些规定还需要相关部门和单位进一步落实精准防治，尽快出台相关制度，对相关申诉核查、紧急止付、快速冻结和资金返还制度予以细化、明确，尤其是明确及时解除有关措施的时限、资金冻结救济途径和程序，防止对正常生产经营活动、群众生活造成不当影响。