第四条 【反垄断工作体制】

【条文主旨】

本条是关于反垄断工作体制（包括领导主体、工作原则、工作基础、工作目标）的规定。

【条文释义】

一、反垄断工作坚持中国共产党的领导

2018年宪法修正案明确了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。具体部门法不得与宪法相违背，而且要以宪法为依据。

在工作机制上，国家反垄断局下设诸多部门，分别管辖垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、行政垄断。在业务上，需要接受国务院反垄断委员会的指导、协调。同时，在国家市场监督管理总局和省级市场监督管理局中各具体部门的业务活动中都需要接受中国共产党的领导。

反垄断法具有较强的政策性，只有在反垄断工作中坚持中国共产党的领导，才能把握正确方向。

二、反垄断工作的原则

国家坚持市场化、法治化原则，就是要正确处理市场与政府的关系。

坚持市场化，才能发挥市场在资源配置上的决定性作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律。市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。我国经济体制改革始终坚持市场规律，同时防范市场自身存在的不足，并坚持法治化规范市场。

在我国，市场化资源配置的功能体现为逐步被强化的过程。党的十八大报告提出，“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”；[20]党的十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；[21]党的十九大报告中，把“和”字改为逗号，表述为“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”[22]

理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率也是最基础的资源分配形式。健全社会主义市场经济体制必须遵循市场配置资源这一经济规律。这意味着，反垄断法需着力防范和解决政府任意干涉市场资源的配置问题，同时，也要防范市场主体滥用市场力量扭曲资源配置，并解决监管不到位的问题。

三、反垄断工作的基础

强化竞争政策的基础地位具有时代意义。首先，反垄断法始终涉及竞争政策和产业政策间的协调问题。这主要体现在法律对产业和行业的划分及采取的措施上，反垄断法所划分的行业通常有：竞争性行业、特许垄断行业和自然垄断行业。通过划定自然垄断的范围为竞争行业提供效率竞争的基础；通过特许垄断防止竞争的高风险。自然垄断和特许垄断的范围大小和竞争行业的范围大小成反比例关系。因此，反垄断法执行产业结构政策的方式是进入管制，包括禁止竞争的进入壁垒和保护自然垄断。进一步而言，两类行业在反垄断法中被定位于“反垄断法适用除外”“卡特尔豁免”等。其次，产业组织政策在反垄断法中的体现，是对企业合并的控制。它涉及推动规模经济和抑制滥用规模经济的关系。历史上，着眼于国内中小企业生存环境的产业组织政策，反垄断立法和执法曾导向结构主义。现代经济条件下，提高企业国际竞争能力是产业组织政策核心，反垄断法开始支持大型企业的发展，鼓励企业的兼并。反垄断法对企业合并的调整工具便体现出灵活性。对同一个市场而言，允许合并指标的不同体现的产业政策就不一样。一般而言，指标越高，越趋向于竞争政策；指标越低，越趋向于产业政策。最后，产业政策和竞争政策的关系需要随着市场结构的变化而变化。发达国家希望发展中国家更多地开放市场，即希望发展中国家在企业规模上执行竞争政策，以使本国企业能顺利进入发展中国家的市场。但发展中国家在合理的产业结构形成的过程中，完全依赖市场竞争可能涉及产业风险，甚至威胁国家安全。因此，发展中国家在开放中需要协调好产业组织政策和竞争政策的关系。改革开放以来，我国市场要素越来越完善，产业结构也较为合理，因此，确立竞争政策的基础地位对于健全统一、开放、竞争、有序的市场体系具有重要的意义。

四、反垄断工作的目标和方法

在本条第二款的后半段表述了反垄断工作的目标和方法。目标为：“健全统一、开放、竞争、有序的市场体系”，方法为“制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控”。

成熟的竞争立法其目标是建立全国统一的大市场。这种市场的特性是开放性的、竞争性的、有序竞争的。这种目标不可能是自发形成的，尤其是市场竞争的有序，需要政府的有效监管。上述目标的实现，需要相关要素市场的健全，经营主体自主权的充分性和竞争法制体系保障。只有在这样的环境中，商品和资金流通才不受阻，竞争才能正常展开。

在方法上，市场竞争的规则包括两个方面：直接限制性和禁止性的法律制度和间接引导性的法律制度。前者包括反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、价格法、广告法、产品质量法等。后者包括财政、税收、金融方面的法律规范等，即涉及宏观调控的有关法律制度。

竞争政策关注微观经济环节的目标，而微观经济和宏观经济不可能相互脱离，作为微观经济政策的竞争政策服务于国家宏观经济政策和协调微观经济的运行，它为宏观经济政策提供的法律手段。

两者有机结合是现代市场经济对法的客观要求，也是反垄断法调控机制发挥作用的形式。市场功能的缺陷可以靠政府去弥补、纠正，但不能把政府的作用“神化”。不能过高地估计和夸大政府弥补、纠正市场功能缺陷的能力，要看到政府调控也有局限性。对其局限性可以通过进一步完善市场的方法来克服。使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不能把二者割裂开来、对立起来。既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用。[23]

宏观调控与市场机制相结合原则实质就是政府与市场之间的关系配置和选择问题。一方面，政府通过立法和行政手段以及各种经济政策来改善和扩大市场的作用，如建立和保持市场竞争秩序、规则，维持币值稳定、总量均衡，等等；另一方面，市场在改善政府功能上也发挥着重要作用，如在国家控制的公共产品领域引入市场竞争，有利于改变其低效率的运行状态。

【适用指南】

反垄断工作包括立法、司法和执法三个方面。立法是司法和执法的前提。制定与社会主义市场经济相适应的竞争规则，要求法律需要依据市场的变化适时调整。中国互联网经济发展快速，与之相适应的反垄断立法也需要及时补充完善。互联网经济进入数字经济的阶段，有关数据垄断或不正当竞争的规定亦应尽快完善。某经营视频等业务的大型平台诉另一经营主营即时通信业务大型平台，以为后者的平台屏蔽了自己的产品（即无法直接打开）。这一行为被概括为互联网屏蔽行为。如何认定互联网屏蔽行为？是按照传统的滥用市场支配地位之拒绝交易，还是需要重新确立其法律规范？

2019年8月发布的《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》明确提出，“聚焦平台经济发展面临的突出问题，遵循规律、顺势而为，加大政策引导、支持和保障力度，创新监管理念和方式，落实和完善包容审慎监管要求……着力营造公平竞争市场环境”。为此，适应新环境的互联网运营的监管应当以“分类监管、强监管、早监管、长监管”为指导原则。

立法完善是一种间断—平衡的过程。在社会系统内，间断—平衡机制本质上属于渐进式的制度变迁。反垄断法的修改应当体现生物进化间断—平衡机制的特点。在传统竞争工具难以直接作用于数字经济的情况下，反垄断需要新的手段。这种挑战超出了原有法律制度的内容。如果承认数字经济的上述独特之处，就应当承认数字经济中的反垄断立法是一项替补空白的制度使命。在这个过程中，强化竞争政策基础地位有利于协调和平衡竞争政策和产业政策的现实紧迫性。因为竞争政策不仅仅规制市场竞争中的垄断行为，更能有效矫正政府出台的不当干预市场、限制竞争的产业政策。因此，市场经济将向更高质量、更高阶段发展。

【相关规定】

《中华人民共和国反不正当竞争法》第一条；《中华人民共和国消费者权益保护法》第一条。