第八条 【特殊行业的保护和监管】

【条文主旨】

本条是关于特殊行业在反垄断法中地位的规定。

【条文释义】

本条是对国有经济及专营专卖行业经营者的具体规定。一方面表明此类经营者的合法经营活动受法律保护，另一方面规范此类经营者的行为并要求其承担法定义务。

一、所涉特殊行业

（一）国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业

现行法律及政策体系中尚无相关文件对此作出明确的界定，故需要根据具体情形进行判断。“国家安全”广义上可以理解为包括国家政治安全、经济安全和国防安全。“关系国民经济命脉”一定程度上也可以理解为关系国家经济安全。因此，此处的“国家安全”宜作狭义理解，仅包括政治安全和国防安全，即主要包括军工等行业。

国家发展和改革委员会在2006年的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中提出：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业主要包括：涉及国家安全的行业、重大基础设施和重要矿产资源、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。时任国务院国资委主任接受新华社记者专访时表示，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等行业。[29]但是，该界定是基于当时的经济发展情况，结合行业重要性作出的，因此仅供参考。

一般而言，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业多数以产业性质和国家干预形式为划分标准，具体分为自然垄断行业和政策性垄断行业。[30]

其一，自然垄断行业，指一些生产成本具有弱增性的领域，单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本，简单来讲就是单独一个企业能够比多个企业更经济、更有效率地提供全部产出。[31]该行业的显著特征是投资数额大、投资周期长、规模要求高、[32]公共服务性强。[33]电信、电力、邮政、铁路运输、自来水和煤气等都是典型的自然垄断行业。倘若在这些领域实行自由竞争，则可能导致公共福利丧失、社会资源浪费或者市场秩序混乱。[34]换言之，限制竞争是自然垄断行业实现资源优化配置的必备条件。因此，为了实现社会公共利益，需要政府的“有形之手”来弥补市场失灵，这也是政府投资和经营职责所在。[35]当然，自然垄断行业并非毫无竞争可言。该行业中的部分业务仍具有可竞争性。如电力行业包括电力设备供应、电力生产（发电）、高压输电、低压配电和电力供应等多种业务领域，其中电力设备供应、电力生产及供应就属于竞争性业务。[36]

其二，政策性垄断行业，又称“法定垄断行业”，指国家基于社会经济总体和长远利益及政治、国防、外贸和其他国计民生等方面的政策性考虑，对于某些特定行业、特定主体和特定行为的垄断予以法律规制的例外许可，或法律规定予以鼓励和扶助，或实行国家垄断。[37]通常政策性的行业垄断主要是某些同国计民生密切相关的行业，主要包括农林渔、银行、保险、烟草和食盐等。

（二）依法实行专营专卖的行业

依法实行专营专卖的行业即国家直接垄断的行业，是政策性垄断的一种表现形式，指国家基于社会经济总体和长远利益及政治、国防和其他国计民生等方面的政策性考虑，在某些行业不仅允许垄断和限制竞争，而且规定由国家直接投资经营，并在一定程度上排除非国家资本的进入。[38]依法具有独占地位的经营者由于长期承担许多社会责任而享有特殊地位。法律法规规定的某些特殊行业具有独占地位，其发挥为社会公众服务的重要作用，为社会主义市场经济发展和国家经济安全作出巨大贡献。在社会主义市场经济条件下，这些企业发挥着不可替代的作用，因此法律赋予其专营专卖的权利，对其合法经营活动给予保护。故专营的实质是通过法律正当赋权而形成的对某种产品的合法垄断经营。[39]

我国实行专营专卖的行业主要包括烟草和食盐行业。其一，烟草行业。根据《中华人民共和国烟草专卖法》规定，为有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，由国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。其二，食盐行业。正如《食盐专营办法》第一条所指，为加强食盐管理，保障食盐科学加碘工作的开展，确保食盐质量安全和供应安全，保护公民的身体健康，我国食盐业实行实质为政策性垄断的专营制度，即国家对食盐实行指令性计划管理，由盐业行政部门主管食盐生产、分配及监督盐业运行，盐业公司只负责食盐批发。[40]

二、保护特殊行业的合法经营活动

国家仅对上述行业的“合法经营活动”予以保护，也即国家承认和保护的是上述行业的垄断地位或市场支配地位，并不保护其垄断行为。[41]《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》第九条也表明对于公用企业的垄断行为可以依法提起诉讼。[42]

实践中也有前述特殊行业因为垄断被调查，甚至被处罚的案例。

案例：2011年上半年，国家发改委发起对某甲公司和某乙公司涉嫌宽带接入领域垄断问题的调查，调查的主要内容为某甲公司、某乙公司在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场等行为。[43]

案例：2017年3月，某省物价局查处某甲分公司滥用市场支配地位和达成实施纵向垄断协议案也是一大例证。经调查，某甲分公司在经营宽带业务时，要求消费者指定一部固定电话作为承载或付费电话，以实现固定电话与有线宽带的捆绑，构成滥用支配地位实施搭售行为；同时还与交易相对人达成固定向第三人转售商品价格垄断协议，最终被罚款671559元。[44]

因此，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业如果超出法律允许范围，实施垄断高价、非法搭售、强制交易、拒绝交易等限制竞争的行为，仍然应当适用反垄断法。

三、监管特殊行业的经营行为

上述行业虽具有自然垄断性质、政策性垄断属性或依法实行专营专卖，但国家有权依法对上述行业经营者的经营行为及其商品和服务的价格等实施监管和调控。因为这些行业的竞争受到限制，更需要国家对其经营者的经营行为加强监管。一方面，依照价格法的规定，实行政府定价或者政府指导价。以电信业为例，其价格主管内容主要包括成本与定价原则、资费总水平、资费结构、资费标准的确定等。[45]另一方面，加快推进行业改革，积极引入竞争机制，引导、推进经营者之间开展竞争，促进技术进步。从20世纪90年代开始，党和政府结合我国基本国情，基于可竞争市场理论，通过放松准入、拆分重组、引入竞争机制与激励性监管机制等一系列措施，在我国自然垄断行业的可竞争领域初步构建起多主体相互竞争的市场格局。[46]2020年5月，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出“稳步推进自然垄断行业改革。深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，提高自然垄断行业基础设施供给质量，严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化”，并分别就电力、油气、铁路、邮政和烟草的竞争机制引入作了规定，旨在前述相关市场实现主体的多元化、交易的市场化和竞争的适度化。2022年3月，《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出“着力强化反垄断。稳步推进自然垄断行业改革，加强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管”。

四、特殊行业不得利用其控制或专营专卖地位实施违法垄断行为

上述特定行业涉及国民经济命脉，与公众利益关系密切，其经营行为受到社会的广泛关注。有些经营者滥用支配地位，制定垄断高价或者服务质量较差，损害消费者利益。例如，部分地区的烟草企业为了追求局部利益，滥用专营专卖地位，实施附条件交易、搭售、强制交易等行为，甚至通过增设税费、设卡堵截等方式阻止外地生产的烟草制品进入本地区销售。[47]食盐行业也有类似情况发生，食盐经销商凭借其垄断地位，一方面压低食盐生产商的供应价格，另一方面尽可能抬高食盐的销售价格，进而获取高额垄断利润。[48]

为此，本条第二款对这些特定行业经营者的经营行为作出了有针对性的规定，强调这些行业的经营者必须依法经营，严格自律，不得利用其垄断地位来实施垄断行为、损害消费者利益，这与本法第一条立法目的也是相同的。本次反垄断法修改新增的“公平竞争审查制度”也适用于本条所涉行业，避免政府利用相关政策排除限制相关行业竞争，进而维护公平竞争的市场环境。

【适用指南】

反垄断法第八条在执法实践中多用于案件调查分析过程，较少作为最终的处罚依据。下文以“某盐业股份有限公司乙市分公司垄断行为案”[49]为例进行分析。

案例：2016年10月26日，根据零售商举报，甲省工商局与乙市工商行政管理局初步核查发现，某地食盐批发企业在向食盐零售商批发食盐时进行强制搭售。根据国家工商行政管理总局授权，2015年7月15日，甲省工商局对当事人某盐业股份有限公司乙市分公司涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查。

经调查发现，本案相关商品市场为食盐市场，相关地域市场为乙市行政区域内食盐批发市场，当事人在乙市行政区域内的食盐批发市场占据100%的市场份额，具有法定的市场垄断地位。当事人滥用市场支配地位实施的强制搭售行为使得有些零售商为了弥补损失，不得已提高畅销食盐的价格；还有些零售商因搭售资金被占用，不能提供充足的畅销食盐，导致普通畅销食盐短缺，使得消费者不能自由选购食盐品种，进而损害了消费者的利益，违反了修改前的反垄断法第七条第二款规定，即“前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律……不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益”。

甲省工商局认定当事人违反了2008年反垄断法第十七条第一款之规定，并根据该法第四十七条之规定，对当事人作出处罚决定。

【相关规定】

《中华人民共和国烟草专卖法》第一条、第三条；《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二条；《食盐专营办法》第一条。