江南社会

明清政府对基层管理的路径分析

——以江南地区的“佐贰官”为视角

张海英

内容提要：明清时期的佐贰官制度，是政府对基层管理的重要路径之一。从制度建设的层面而言，府（州）县佐贰官的制度安排反映出，明清时期的行政管理体系并没有拘泥于传统科层式机构设置的局限，它在府（州）县层面的横向设置上，具有相当程度的灵活性。分防佐贰官作为连接中央与基层地方的重要一环，承担了融合国家行政体系与地方基层发展的重要职责。从江南地区佐贰官的理政实践看，分防佐贰官行使着县级行政体系甚至超越了县级的部分行政职能，有效地分担了府县政府的行政责任，体现了在传统国家行政框架之下，政府行政机构对基层社会的有效治理；同城佐贰官每每于关键需要之时，深入乡镇基层，将政府的管理职能直接渗透地方。由此，佐贰官实际上成为明清政府管理基层不可或缺的重要力量。以明清时期各个地方的佐贰官为个案，仔细分析这些佐贰官的具体职能作为、它们颇有差异的区域性特点、各自不同的“行业性”特征，有助于我们更全面地了解在中国古代传统的政治制度框架下，明清政府对地方基层的治理实态。

关键词：明清  基层管理  江南  佐贰官

对于政府职能、国家政策与制度等因素对于传统社会发展的作用与影响，国家权力深入到社会的哪一层级，是中国史研究中的一个备受关注的问题。虽经长期讨论，但是迄今仍未形成共识注88。明清政府在行政机构的设置上只到州县一级的建置传统，令研究者对于政府职能方面的研究大多聚焦于政府的政策、制度及县级以上的机构建置，以至于有“国权（皇权）不下县”之说注89。

“国权不下县”所强调的主要是政府在行政管理机构的设置上，基本上到县而止，县以下几乎没有正式领俸的官员注90。但这并不能全面反映明清政府对基层管理的复杂实态，就中国古代社会的实际情况而言，国家在县以下的活动与控制仍十分突出，朝廷行使权力向农民派粮、抓差在某种程度上无远弗届，甚至达到了“任是深山更深处，也应无计避征徭”的程度。可以说，国家控制的触角毫无疑问地延伸到了“县以下”。

那么，国家政权控制通过哪些形式延伸到了县以下的基层？本文拟通过对江南地区的“佐贰官”的理政实态考察，关注明清时期国家权力对基层的管理路径。

一、佐贰官制度层面的职责

明清时期的府县佐贰官主要有同知注91、通判、县丞与主簿。同知与通判，是明清时期府、州的佐贰官。明初改元制之路为府，府为省以下的行政组织，下辖州县。府设知府一员，正四品，另有同知（正五品，无定员，因事而设）、通判（正六品）等数人。知府“掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓。每三岁，察属吏之贤否，上下其考，以达于省，上吏部”， 集亲民治吏于一身。同知与通判则辅佐知府事务，“分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事”注92。

清代的相应官职基本延续了这些职责。乾隆《大清会典》记载：“同知，正五品，府或一二人或三四人，分理督粮、捕盗、海防、江防、清军、理事、抚苗、水利诸务，量地置员，事简之府不设。”注93“同知、通判，分掌粮盐督捕，江海防务，河工水利，清军理事，抚绥民夷诸要职。”注94

州之佐贰官称之为州同知（清代称州同）、州判，职责与府同知、通判类同。“州同、州判，分掌粮务、水利、防海、管河诸职。”注95

县丞与主簿，是明清县级行政管理的佐贰官。明代县级地方官建置主要是知县、县丞、主簿、典史若干人。其中，知县正七品，掌一县之政，“凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产，足以资国用者，则按籍而致贡”注96。县丞正八品，主簿正九品，均为知县佐官，县丞设一人，主簿无定员。具体分工是，县丞、主簿“分掌粮马、巡捕之事”，典史管文书收发。当时各县是否设置县丞、主簿，主要视各县相关事务的繁简而定，并无统一要求，“凡编户不及二十里者，并裁丞簿”。故而各县丞簿添革不一，或有丞无簿，或有簿无丞，若无丞簿，则由典史分领其职。注97

在清代，知县掌理一县之政，其基本职责与明代类似，凡县内之诉讼审办、田赋税务以及缉盗除奸等事务，无不统理。“平赋役，听治讼，兴教化，厉风俗，凡养老、祀神、贡士、读法，皆躬亲厥职而勤理之。”注98“县佐贰为县丞、主簿，所管或粮、或捕、或水利。凡府州县之佐贰，或同城，或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕，或兼管水利。”注99

作为知府、知州的佐贰官，同知、通判通常和知府、知州同城而治。在具体的工作形式上，则有分职与分防之别。分职是指佐贰官分管府州的职能事务，大多是分管某项专职，如捕盗、粮马、清军、管河、水利、抚民等，有的与府州官同城，有的需外派府州城之外。分防佐贰官则是外派到府州驻地之外，分管一定辖区的地方事务注100，分防佐贰官较之同城分职者具有更宽泛的行政职责，有的甚至有独立辖区，在清代转化为地方正式的行政机构——厅。这些品秩高于知县的府州佐贰官分驻到府城州城之外专管地方政务，是高层级的行政力量“越级”直抵基层，与基层县级行政力量交叉管理，给地方行政管理带来诸多新的变化因素。这种制度安排体现了中国古代传统政治体制的复杂性，同时也使其呈现出非常灵活的治理特色。因此，明清时期的佐贰官制度值得关注。

二、明清江南地区的佐贰官

明清江南地区的佐贰官主要是两种类型，一种是分职同城（与主政官同城），一种是分防佐贰官。江南市镇中的驻镇佐贰官，偏向于第二种类型，主要是指府州级的同知、通判驻镇。

明清时期，政府派遣同知、通判驻镇管理的江南市镇主要有：苏州府的同里镇，湖州府的南浔镇，地跨杭州、湖州二府的塘栖镇、沿海港口乍浦镇和地跨湖州、嘉兴二府的乌青镇注101。

明清江南市镇中驻防佐贰官的首要原因是治安需求。

塘栖镇，“当水陆孔道，泉货凑集，西为五林港，并港而南为总管堂，水派岐分，盗贼出没，往往昏夜行劫，过者患焉。于是督抚都御史胡宗宪、巡按御史周斯盛，会请增府通判一员，治水利”，嘉靖四十年（1561年）夏四月，明政府批准“移水利通判守塘栖”，“添设府佐于兹镇”，治水利，主捕盗。注102

乾隆九年，清政府将湖州府的盐、漕、水利、湖捕通判署移驻南浔，其管理职责除原有通判衙门事务外，尤注重太湖的治安管理，“除通判衙门事务循旧管理外，其太湖水面按照两省地方与江南太湖同知分界管辖，各县编烙船只、姓名造册，申送通判以凭查对，并令每岁督催清厘，倘失事疏防，应将通判与专汛官一体参处，每月驾船游巡，并将会哨缘由分报道府查考，以杜规避”。注103

康熙五十六年（1717年），清政府移驻嘉兴府同知（正五品）于乍浦，并设海防同知，管理海盐、平湖二县石土塘及海防事务；设乍浦理事同知，掌旗民争讼之事，兼管支放永备仓粮。注104

嘉靖二十年（1541年）间，明政府吏部任命通判郭玺驻扎乌镇管理，其职责为“分理词讼，追征钱粮，缉捕盗贼，兼管治农水利”注105。后因继任官员渎职懒政，驻镇通判于隆庆二年（1568年）被“奉议裁革”注106。万历三年（1575年），吏部批准添设同知一员，“常川驻扎乌镇，专一缉捕盗贼，兼管水利、盐法，随便受理词讼，禁革奸弊”。注107

清康熙元年（1662年），清政府移驻湖府督捕同知驻乌镇，负责管理石门、桐乡、秀水、吴江等地治安。康熙十八年（1679年）因衙署坍塌，驻镇同知回驻府城。雍正四年（1726年），准浙江巡抚李卫《请移湖同知驻乌镇疏》之请，湖府督捕同知复驻乌镇，“控制缉捕事宜”，“以靖盗源”。此后其设置一直维持到清末注108。

这些驻镇佐贰官具有诸多特点。就执事权限而言，虽然其权限仍以治安为主，但总体上是比较灵活的。如明代驻乌镇的“湖州府添设同知”，涉及治安（捕盗）、盐法、水利、诉讼、民风教化等地方事务各个方面，可以说颇有县令治民色彩。而且办案时可以打破府县一般的常规约束，“附近府县地方悉听约束，抚按衙门不得别项差委”，如若相关事情涉及各府各县，添设同知亦有权“关提解发”，各府县不得“阻挠、偏护”注109，在执事职能方面超越了驻地县令。

驻镇同知不仅有相应的管辖区域，也配有相应的辅佐人员。明代乌镇同知“自后建立衙门，创设库狱，置造哨船，召募土著兵勇一百二十七名，分布哨守信地，各兵粮杂派安吉、归、乌、长、德、武、孝、崇、桐、秀水、吴江，十一州县解给。若遇盐盗，协力擒拏，倘有失事，咎归典守，诚重之也”注110。这一人员的配备规模甚至大大超过县衙。

清代驻乌镇督捕同知配备的主要人员有：经制典吏二名、经制书办六名、额设清书六名、额设招书二名、门子二名、快手八名、帮役八名、皂役十二名、民壮二十五名、捕役八名、水手八名、盐捕四名、轿夫七名、军健四名，共104名注111。

驻南浔的通判也配备了相关人员。“至入湖巡缉，应添造快船二只，驾船水手十五名，巡湖民壮十名。查通判衙门，向有盐快十五名，快手八名，皂隶十二名，今各州县缉私，有府县盐捕、哨兵，足敷差遣。请于通判盐快内拨出十名充巡湖民壮，又于快手内抽拨二名，皂隶内抽拨四名，充捕水手。尚少九名，有乌程、长兴二县从前拨协江省之民壮四名，应行掣回留充。又从前乌青镇同知衙门原设巡盐哨兵二十八名，因缺奉裁，分派安吉等七州县，今应抽拨五名，以足水手之数。所有工食，按季解给，毋庸添设。至通判关防，请铸给以昭信守，庶平行分任，呼应较灵，用以弭盗安民，大有裨益。”注112

这些人员的配置规模，远远超过了明清政府对县级以下基层单位的常规配置，其权力范围又超越了普通县令。

诚然，湖府同知、通判的驻镇，不仅仅是针对乌青镇、南浔镇本身的治安，它更多的是要面对市镇周边二府、七县广袤的湖荡水域，要负责市镇及其周边乡村与水域的安全。但在行政建置上，乌青、南浔以一个县级以下的市镇而获驻高于知县品秩的同知、通判，并且配备了如此人数庞大的治安管理队伍，实已超出了政府对县级以下基层单位的常规管理模式。有些通判或同知的权限还超越了其驻地所属的主政县令，具有更多的灵活性，嘉湖知府的行政管理权限经过他们的作为也直达县以下。因此说，驻镇佐贰官是明清政府对县以下基层行政管理的重要路径，反映了其行政管理体系的灵活性。

有些佐贰官驻镇，起初主要针对专项职责而设。如雍正八年（1730年），清政府设太湖水利同知署，“专修水利，治在苏属之吴江县同里镇”注113。但随着区域经济的发展，市镇及周边区域的治安形势日益严峻，诸多驻镇佐贰官的职责便更多地偏向于治安。设于同里镇的太湖水利同知亦不例外，甚至因此而迁移驻地。雍正十三年（1735年），江苏巡抚高其倬上奏朝廷，称“洞庭两山，为太湖扼要之地，山水交会，支港既广，渔舟丛集，宵匪易潜”，而同里位于太湖东隅，位置相对较偏，同知衙署设在同里，不便于沿湖诸县水利事务的管辖。报请“将太湖水利同知移驻东山，兼与专汛官弁定界，分别捕务，其东山一方民事皆请治之”。高的奏疏获得批准。乾隆元年（1736年），太湖水利同知署衙署移驻东山后，太湖水利同知又“加督捕衔，专理东山民事，重职守所以资弹压也”。注114

除府州佐贰官之外，明清江南地区政府委派县丞、主簿等佐贰官坐镇管理的市镇也比较多。以苏松地区为例，由政府委派县级佐贰官予以管理的市镇主要有：地属元和、昆山、新阳三县的甪直镇（元、昆、新县丞驻），地跨元和、吴江、青浦三县的章练塘镇（元、江、青县丞驻），吴江县盛泽镇（吴江县丞），吴县木渎镇（县丞驻），奉贤县四团镇（县丞驻），高桥镇（奉贤县丞驻此，后移驻四团镇；宝山县丞驻），金山朱泾镇（金山县丞驻），青浦七宝镇（县丞驻），青浦南翔镇（分防县丞驻），枫泾镇（嘉善县主簿驻）等注115，嘉湖地区设立县级官员加强管理的大镇主要有浙江湖州府归安县的菱湖镇（归安县主簿移驻）注116，秀水县的新塍镇注117和嘉兴府嘉善县的西塘镇（亦称斜塘镇，县丞驻）。

县丞、主簿驻镇，虽然没有如同知与通判那样的分管辖区，但在具体事务的处理上，特别是县丞、主簿的驻镇管理实态而言，同样起到了“国权”下县的作用，是国家权力直接延伸到县以下的具体体现。

三、江南地区佐贰官的职责与理政实态

（一）驻镇佐贰官

从史籍所载各任分防同知、通判的具体理政实践看，他们具有一定的管辖区域，拥有相应的行政权力。虽然靖盗安良是他们的首要任务，但很多驻防同知、通判也参与教化民众，兴修水利甚至审理狱案等地方行政事务以及矜孤恤寡等慈善公益事业，有效地分担了县级政府的行政责任。

乌镇驻镇同知刘治在任期间，为官“伉直倜傥，不设城府”，“吏事敏捷，讼者盈庭，片言而解，即隶罪者亦弗冤”注118，人称“才练守洁，夜寐夙兴，不期年而职，称民安倚与盛矣”注119。

王恒于乾隆五十二年（1787年）任乍浦驻镇海防同知。其时，嘉兴府海防同知的职责主要是“管理海盐、平湖二县石土塘及海防事务”，但王恒身为驻镇同知，所做的远不止此。任职期间，他“清理积年尘案，吏不敢欺”，并于“乍（浦）城西门外捐廉增立义冢，以痊民之贫不能葬者。其他葺书院，课诸生，聘通儒，纂邑志以及城垣、祠庙、桥梁、古迹，次第修举，当时竞推为勤政能事之吏”。注120由此可以看出，这些驻镇同知的行为在很大程度上分担了县令官的行政职责。

不仅同知、通判如此，从明清江南市镇县级分防佐贰官员的理政实践看，驻镇县丞、主簿的职责范围也是比较广的。首先，驻镇县丞的职责，主要以维护治安为主。如吴江盛泽镇，在清代后日趋繁荣，“居民万有馀家”，原有的巡检司制度已经难以承担其日渐繁重的管理责任，清政府于“乾隆五年，移驻县丞”注121。驻镇县丞官正八品，“主弹压盛泽镇，稽查八事：赌博、窝娼、私宰、私铸、奸慝、盗贼、地棍、打降，移县究拟，兼理本镇水利”注122。

此外，驻镇佐贰官们还涉及教化民众，奖劝善事，督催赋役，并要关注主持兴修水利，加强保甲户籍等事务。如乾隆八年（1743年）驻盛泽的县丞熊晋，“以盛泽地狭民稠，良莠杂处，严申禁令，博场妓馆，驱除殆尽。峻治讼师拳勇，民无诈扰。遇地方善事，赈粟施棺掩埋之类，必奖劝曲成，捐俸买田置义焉”注123。史料所载的诸多留有佳绩的县丞政绩表明，县丞的移驻，对维护市镇的治安稳定，淳朴教化民风，促进经济发展发挥了重要的作用。

还有些驻防县丞甚至参与讼案的审理。明清法律均不允许佐贰官和杂职官受理民间诉讼。明代规定，“佐贰等官如有违例擅受民词者，罪之”注124。清代也明确规定，“凡官非正印者，不得受民词。缉捕官除察访不轨妖言命盗重事外，其余军民词讼，不许干预，若户婚田土斗殴人命，一应民词，均不得滥受。分防佐貳等官，所收呈词内有命盗等案，即移交州县拘提审讯”注125。擅自“受理诉讼的县丞或杂职官将贬官一级或者调任他职，当听审案件因疏忽而未听审的知县，将夺俸一年”注126。时称“法令刑名钱谷，盗贼之大者，民词之重者，（佐贰）不得一问”注127。

但从江南各地的具体情况来看，这一规定在江南地区并没有严格遵守，史料记载表明，江南市镇的一些佐贰官也会参与民间的诉讼审理。像史尚确，乾隆三十三年（1768年）任县丞，“性淳朴、清廉、慈惠”，驻盛泽时“判决民事，和颜讯结，两造皆服。署震泽县，催征不用一杖，谆切晓谕，依限输纳，弗任吏胥需索分毫”注128。

由此可以看出，江南市镇中的驻镇佐贰官实际上成为国家机构的管理职能在县以下基层单位的直接实践者。同知、通判、县丞、主簿属朝廷命官，其驻镇“分防”的管理模式，代表着中央政府对基层社会直接管理，弥补了市镇中缺乏政府行政管理机构的不足，强化了政府对市镇的管理控制注129。

（二）同城佐贰官

除分防佐贰官外，江南地区还有大量的同城佐贰官，他们虽然没有分驻到府县以下地区，但在处理各类事务管理的关键时刻，地方基层同样不乏他们的身影。

朱邦喜于万历二十六年（1598年）任嘉兴府同知，“才优烦剧而性仁慈，羡馀不入一钱。署平湖有惠政，清查尺籍以除蠧，折疑狱片言立解，佐郡十载，解组去囊槖萧然”。注130

吴恒任常州府同知时，“均徭役，导水利，平赋税，修桥梁，招流亡，给种佃田，归者相望。宜兴山崩，暴水垫溺，濒死者众。桓发仓煮糜以食之。又捐俸为倡劝富民出粟以赈。靖江濒海，风潮蚀田，额税无办，桓躬为核实，以新涨沙田米补焉”。注131

张含章，康熙四十六年（1707年）任嘉兴府同知，“屡摄郡邑篆，断事精敏，人不敢干以私。丁亥戊子岁饥，奸民聚众剽掠，含章捕首倡者重惩之，民赖以安”。注132

熊以渊，“初任萧山县丞，以廉能荐升杭州府通判，专治农务，躬历田野，率民具畚锸，筑堤瀹河，浚导沟洫。堤堘之傍树以桑柳，俾水旱有备，民获其利”。注133

水患是中国古代江南地区的常见难题，协助指导地方兴修水利，也是明清时期江南地区佐贰官们的重要职责。嘉兴府澉水镇常年受水患困扰，“澉之山，四塞而水无源，故西南皆膏腴之田，而取足于一湖，东北多斥卤之地，而仰给于天雨。湖既淤浅，雨复不时，则环镇秋成皆失望矣”。成化间，嘉兴府通判张岫曾亲诣澉水镇，考察地势，相视高下，指导水利兴修，“置立转水河等三闸，至今民受其利”注134。

清代江南曾专设海防同知管理海塘，但有时仅凭海防同知一员难以兼顾。“做工之际，人夫俱从乡民雇觅，来则一时乌合，去则四散归农。或值民间蚕农两忙，或值昏暮风潮猝至，雇募不前耽，延时日均足贻”，于是便请杭州捕盗同知、管粮通判二员，“派令分管东西两塘，平时轮流赴工稽查，夏秋之时亲驻工所督率，仍带办本等事务”注135。可见各个负有专项事务的佐贰官之间，也是互相协调、互相兼佐的。

现已整理出来的大量明清江南碑刻资料中，多有市镇治安恶化、脚夫无赖欺市霸行、扰累商户等记载，对此，明清政府处理的基本程序是：首先由镇民或商人连名呈词到县、府，阐述被扰累之详委，经更上一级（道或抚或督，甚至道、抚、督联合）层层批示，令下属查勘属实之后，由府（或县）“勒石永禁”注136。很多情况下，则由知县连同县丞、主簿一起直接出面颁布告示。

明崇祯九年（1636年），嘉定县新泾镇多有“市棍奸牙，假称输税”，挜派低钱，“用强扣除”，把持行市，损害商人利益等不轨行为，县民联名上呈，得奉“钦差总理、粮储提督军务、兼巡抚应天等处、地方都察院右佥都御史张”的批示，知县万任、县丞焦□鹤、主簿吴士章特于新泾镇立“严禁牙行兑低挜派指税除折告示碑”，内中规定对前述行为予以严厉打击，“倘有市虎，复勒税除折，估货喝价，强挜低钱者”，一旦发现，“决不姑贷”注137。

还有一些府县佐贰官也参与了民间的讼案审理。朱璋，乾隆四十年（1775年）“借补嘉兴通判。明敏善折狱，民多赴诉之。每听讼，许尽言，烛其情伪，片言立决。即予杖者亦心折无怨。夜每易服出侦诸不法者，重惩之。于是宵小屏息，民畏而爱焉”。注138江桂馥，“万历一十年以吏员任（吴）县丞，不携家累，性刚守洁，听讼执法，虽强御莫能挽，人呼为江铁头。兼饶干才，上官多倚任之”。注139俞宪甫，正德年间任长洲县丞，“督逋税催征有叙，虽顽民皆知畏而乐输，委讯讼牍，能以理开谕两造，辄自献其诚，不敢终讼”。注140鲜廷相，万历十七年（1589年）任无锡县丞，“给狱立辨，无冤者，居官甚廉，所优免榷赋等钱，深惬民心”注141。孙右翼，乾隆二十一年（1756年）任（平湖）主簿，“洁已自好，县委理讼事，必先理谕而后裁之以法”注142。

明清时期，正是这些府县佐贰官通过各种管理形式，将政府的各项管理职能延伸到县以下，使得基层得以维持正常的社会秩序，保证了基层社会的稳定和发展。

四、佐贰官制度与基层社会的管理

明清的佐贰官制度，是政府对基层管理的重要路径之一。就分防佐贰官而言，府一级的同知、通判，大多有着相应的管辖区域与辖区民众，并有着相应的行政职权。作为连接中央与基层地方的重要一环，他们承担了融合国家行政体系与地方基层发展的重要职责。从江南地区驻镇官员们的理政实践看，他们行使着县级行政体系，甚至超越县级的部分行政职能，强化了政府对基层地方的管理，有效地分担了县级政府的行政责任，体现了在传统国家行政框架之下，政府行政机构对基层社会的有效治理，成为明清政府权力“下县”不可忽视的重要路径。

县丞、主簿等佐贰官驻镇，在制度安排上也具有重要意义。以往学界对州县佐贰官的职责、地位关注不多，主要认为州县在治理结构上属正印官独任制，佐贰官实际上是被淡出主体性行政之外的注143。佐贰官地位卑微，他们“也许负有一般行政责任，或负有赋税、警察、河道管理和水利工程等方面的特定责任”，但他们“在地方行政中仅占非常次要的地位”。故而在相关研究中，“不是视而不见，便是认为无足轻重”注144。目前，这一现象已有改变注145，而从前述内容我们看到，在江南市镇的日常管理中，驻镇佐贰官对市镇的治安秩序、经济发展的影响是不容忽视的。

除却分防佐贰官之外，同城的分职佐贰官同样值得我们关注。

明初设置同知、通判，意在与知府共同协理府事，其官秩是制度化的，但人员并没有固定额数，属无定员额、无常职化的一种制度安排。而后为了满足各种需求，同知、通判分化出多种专业职衔。据《明会典》、《续文献通考》及其他明朝相关文献的检索统计，明代的同知、通判主要有管理边粮通判、管粮同知通判、管饷通判、治农同知通判、清军同知通判、理刑通判、管关税收通判、屯政同知、带衔通判、海防同知、江防同知、捕盗通判、巡捕同知通判、管马同知通判、管河同知通判、管泉同知、指挥盐运使同知、管盐同知通判、运司同知、盐运司同知、税务通判、收税同知通判、督税通判、水利同知通判、屯田同知通判、抚民通判、抚夷通判、流官同知通判等近三十余种，职责涉及各个领域注146，并专领其责。

明代湖州人徐献忠在其《山乡水利议》中关于苏松常嘉湖五府劝农通判的记载，令我们看到了这些专职佐贰官在参与地方事务管理方面的不可或缺：

按成化九年，添设苏松常嘉湖五府劝农通判，所属县县丞各一员，近复革去。今世冗官理应裁省者甚众，惟苏松湖三府劝农官独不可少。所谓劝者，专管水利以兴农功者也。苏松在震泽下流，淤淀日甚，加以海潮，涨沙日积，故吴淞江已为平陆。今之为郡邑者，谁复以水利为急哉。而税额日重，加派不息。今之苏松视昔苏松何如也？吴兴居于上流，所系亦甚重，而圈为菱藕之荡，塞为桑麻之区，日已加多，苟无专官治之，其谁已哉？若徒以区区冗官之议，槩例之更，后五十年浦溇涨塞，高下俱病，非费数百万不足以议其成功也。注147

清代，佐贰官的职责分工更是细化。据《清会典》、《清文献通考》等清代相关文献检索结果，清代的同知、通判多达六十余种，有盐运同知、押运同知通判、漕运通判、管河同知通判/泊河同知通判、河务同知通判、海防河务同知、海防同知通判、江防同知、管泉通判、运河同知通判、河捕通判、水利同知通判、理专通判、分防捕盗同知、分防同知通判、清军水利同知、督捕水利同知、粮捕通判、军粮同知、管粮同知通判、粮河通判、军捕通判、盐捕同知、督捕同知、清军总捕同知、捕盗同知通判、理事同知通判、监屯同知通判、屯田同知通判、屯防同知、船政同知、管船同知通判、清军理事同知、税务同知通判、抚民同知通判、抚民理事通判、理事抚民同知、理番同知、抚番同知、抚民理番同知、镇边抚夷同知、抚夷同知通判、理苗同知通判、苗务同知通判、抚彝同知、流官同知、理瑶（猺）同知等，其职责分类较之明代更详细，涵盖军事、政治、文教、经济管理的各个方面注148。

作为府州行政管理的辅佐，这些同知与通判在管理模式、区域特点、“行业”特点等层面都有很大不同。例如，不同职衔的通判因负责事务不同，需要接触或面对的各级官员便有差异。像管河通判与巡盐、巡按御史接触较多，其治所驻地或就近置于河道附近；管粮通判驻地则或置于仓库或边关；捕盗通判治所多位于盗匪猖獗之地，且由于捕盗通判的委派很多出于临时性质，故而在典籍记载中，其增加或裁减的次数非常频繁。而通判们所涉及的管河、管粮、捕盗等领域，又有其自身的纵向管理特点。

同知也是如此。如海防同知负有管理钱粮、造船制械、调度指挥、监督将吏、弹压地方、征收洋税等主要职能。同时，视各地政务差异又分别兼有水利、海运、驿传、盐捕等附属职能注149。政府还根据各地区、各行业不同的专职需要，将佐贰官的名称与职责也随之做相应改变，在地方行政管理方面显示出非常突出的弹性特点。这些均凸现了明清时期政府行政管理体系的复杂性。而佐贰官们彼此最大的共同点是，其工作环境大多是基层，具体要深入到县以下的地区，由此，分职佐贰官同样成为政府权力渗透基层的重要路径。

传统研究一般认为，有特定独立的分管区域（一定的“地域范围”）、 一定数量的人口（管理对象）、必要的行政机构（相对独立的行政职能）注150，被视为“国权”体现的重要标志。但以此为标准，很难解释国家政权对于基层社会的诸多管理，于是学界对于“国权”下县又有不同的解说。鲁西奇、杨国安就认为，中国古代的乡里制度是皇权（国权）下县的重要形式注151。而对于大量分防地方的佐贰官在基层社会治理中的作用，也有学者关注到，并据此对“万事胚胎于州县”的说法提出质疑注152。但囿于上述传统的独立分管区域、管理人口及相对独立的行政权等评判因素的局限，又难以确切定位州县佐贰官在基层治理中的角色，对政府职能在县以下治理作用的表述也不尽相同，甚至有些混乱。傅林祥将古代上海地区县以下的以治安为主要职能的镇、巡检司、分防县丞厅等，均视为次县级行政机构注153。魏光奇将佐贰官在基层治理中的角色，认为是清代“模糊治理”、佐贰官越权治理的表现注154；刘洋将县丞、主簿以及一些外派城外重要市镇及关津险要地区的府佐贰同知、通判、乡间巡检，视为地方的辅佐行政系统注155。胡恒、张研认同佐贰官是皇权下县的一种表现，也只限于具有一定管理辖区的州县佐贰官注156。

事实上，中国古代的国家政体时常根据不同区域的特点及差异，灵活自主地选择治理方式进行行政管理，以加强对地方区域的实际控制注157，学界尤有“催征按‘乡都图’，治安按‘乡堡甲’，教化按‘社约村’”之说注158。从明清两代国家权力与地方基层社会的关系而言，国家政权对于地方基层社会的干预、控制程度都趋向增强。从制度建设的层面而言，府县佐贰官的制度安排反映了明清时期的行政管理体系，并没有拘泥于传统科层式机构设置的局限，它在其府、县层面的横向设置，具有相当程度的灵活性。

因此，跳出“官不下县”还是“权不下县”的纠结注159，跳出国权表现必须有独立的“分管区域”、“分管人口”、特别是“行政职能”等所谓必要条件的局限，仅就明清江南地区佐贰官的理政实践而言，可以这样说，中国古代国家权力的直接延伸，绝非只达到县一级为止，而是毫无疑问地延伸到了县以下；这种延伸绝非只有一种形式，而是根据不同的具体情况，采取不同的形式，或分防驻镇，或分职同城因需而动，将“官”与“权”都延伸到了县以下的基层。这种延伸体现了明清政府某种意义上的制度创新，体现出这一时期政府行政管理体系随机应变的相对灵活性。

因此，总体而言，明清时期“国权”下县的形式是多样的，如果说乡里制度是国权下县的一种形式，那么本文所关注的江南市镇的驻镇佐贰官以及分职同城、因需“下乡”的佐贰官，同样也是国权下县的重要路径。尤其值得注意的是，他们不是书吏或爪牙下乡，而是实实在在的在职官员下基层，是国权（官与职）的直接下县。

[作者简介]张海英，复旦大学历史系教授。