第一章 双循环新发展格局下的中国科技创新战略

当前我国正处于面向“十四五”时期建设社会主义现代化强国、步入创新型国家前列的开局关键机遇期，系统厘清当前我国迈向创新型国家面临的突出问题有助于在“十四五”时期系统性地予以解决，推动我国整体产业与微观企业走上真正意义上的创新驱动发展与高质量发展之路。自我国确立创新驱动发展“三步走”战略以来，我国科技创新体系不断优化，并取得了一系列重大原创性科技创新成果，在世界科技强国中的影响力日益凸显，尤其是部分关键技术领域实现了“从0到1”的突破，涌现出了一大批颠覆性的技术创新成果。自党的十八大以来，创新驱动发展成为我国迈向高质量发展的重要战略导向，我国政府持续加强科技创新投入，从2016年的15500亿元上升到2019年的21737亿元，其中基础研究经费为1209亿元，年均增长率保持在10%以上。在高强度的科技创新投入体系下，我国整体创新能力不断攀升。根据世界知识产权组织发布的《2019年全球创新指数报告》，中国创新水平位居世界第14位，较十年前提高了29位次，位居中等收入经济体以及新兴经济体中的第1位。从创新产出的视角来看，不管是专利授权规模还是国际论文发表量，中国都处于世界前列。在专利申请中，我国自2013年以来专利申请量一直保持世界第一。根据世界知识产权组织的数据，2019年全球通过 PCT（Patent Cooperation Treaty，专利合作条约）途径提交的国际专利申请量达26.58万件，年增长率为5.2%。其中，2019年中国在该组织PCT框架下提交了58990件专利申请，超过美国提交的57840件，成为提交国际专利申请量最多的国家。尤其是在5G专利上，专利剖析组织IPlytics的数据显示，我国的5G专利申请数量占据全球市场首位，紧随其后的为韩国、美国等国家。在国际论文发表量与被引量方面，2009—2019年中国国际论文发表总量和被引次数均排名世界第2位。

但是，近年来，随着中美在全球科技竞争中的新战略格局的急剧变化，美国以遏制中国全面转型升级为目标，对中国的重要战略性新兴产业发展过程中的产业链、供应链乃至创新链进行全面的封锁与遏制，在部分核心关键技术领域列出负面清单，导致我国近年关键核心技术的“卡脖子”问题凸显，其背后依然反映出我国创新质量不够高，部分关键产业发展的关键核心技术依然受制于人。我国关键零部件、元器件和关键材料自给率仅为1/3，不利于我国企业在全球价值链中向中高端迈进。从我国科技创新整体发展来看，我国原创性、重大基础性研究投入力度仍然不足，远低于发达国家，且基础研究与应用研究的整体协同度不足，关键产业、大型企业关键核心技术的技术创新能力亟待进一步提升，关键核心技术的对外依存度依然偏高，整体上存在大而不强的“虚胖”问题。面对国际科技竞争新形势以及国内创新驱动发展环境的新问题，2020年5月14日，党中央在中央政治局常务委员会会议上首次提出，我国要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出，“要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这个新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择”。基于此，在双循环新发展格局下，优化当前科技创新的体制机制，构建以国内大循环为主体的双循环互相促进新发展格局下的产业链、价值链、供应链与创新链，培育微观层面的创新型企业与世界一流企业成为实现我国高质量发展目标的重大任务，也成为实现2035年跻身创新型国家前列目标的必然选择。

一 从科技创新战略层面理解双循环新发展格局的深刻要义

从科技创新战略层面来看，要深刻理解双循环新发展格局的重要意义，必须首先了解我国在各个不同历史时期所采取的科技创新战略及其演变的内外部条件。在新中国成立初期，面对国际国内的严峻形势，为迅速改变长期帝国主义侵略下工农业生产体系受到严重破坏与技术全面落后的局面，在借鉴苏联工业化经验的基础上，党中央提出了“要来一个技术革命”的战略思想，即通过科学技术的发展在工业和农业上实现大规模生产，以提高社会生产力，满足人民的基本生活需要，为迅速实现工业化确立了以重工业为主导的技术创新发展战略体系，在科学体系方面先后成立了国家科学规划委员会和中国科学院。我国科研系统按照“集中力量，形成拳头，进行突破”的原则形成了中国科学院、高等院校、国家产业部门科研机构、地方研究机构、国防科研机构等“五路大军”，确立了“为国家建设服务，为人民服务”的科技发展战略总方针，力求实现学术研究与实际需要紧密配合，使科学研究真正服务于新中国的农业、工业建设和人民生活（戴显红，侯强，2019）。在当时内外交困的环境下，虽然我国在第一个五年计划中受到苏联大量的工程项目的援助，但是总体依然处于西方发达国家全面技术封锁的紧张局势之中，我国总体上依然基于“自力更生，奋发图强”的主线建立面向内循环的工业技术支撑体系，积极吸收、引进海外的先进设备和先进技术，建立起了相对完备的工业技术支撑体系（贺俊，陶思宇，2019）。尤其是在国家经济建设中迫切需要解决的一批科技问题产出了一系列的突破性成果，“两弹一星”、人工合成胰岛素等重大突破性集体联合攻关成果为我国科技事业发展奠定了基础。

改革开放后，我国政府持续重视科技创新体系建设，在20世纪90年代提出“科教兴国”，在战略层面，确立了科技在国家发展中的关键地位。尤其是随着社会主义市场经济制度的不断优化，对政府与市场关系的认识也在逐步深化。在国际关系层面，中美建交后我国的国际关系环境逐步从全面的封锁孤立转变为多国家、多区域的经济合作，中国科技创新环境也逐步从依赖苏联下的集体攻关转向基于社会主义市场经济体制的外资“引进与模仿吸收期”。这一时期中国科技创新的总体思路是通过积极引进发达国家的先进企业、先进技术，实现我国国内企业对先进管理经验与先进技术的学习、吸收、模仿与消化，以中国广阔的新兴经济体市场大力推进改革开放吸引外资，实现“以市场换技术与经验”的创新策略，最终通过组织的学习与吸收能力提高本土企业的研发创新能力（程磊，2019）。外资投资领域也从传统的轻工业逐步放宽到第二、三产业协同并重。而在这一外资引进主导的经济发展思路下，我国本土企业逐渐成为国外先进企业的代工厂，即通过加工贸易实现全球价值链嵌入，融入全球生产网络，我国自主品牌与技术优势也难以得到培育，所处的全球价值链位置相对低端（张杰，2020）。尤其是在2001年加入世界贸易组织(WTO)后，我国对外开放的深度与广度得到前所未有的加强，本土企业嵌入全球价值链的深度逐步加深，对外开放的领域进一步扩大，对外贸易出口规模进一步增大，外贸依存度从2001年的38.05%上升到2006年的63.97%，进一步巩固了外循环主导下企业的开放式创新模式，即企业通过与外部创新主体深度合作，在创新过程中通过授权许可、开源合作、技术外部转让等方式实现企业创新研发(R&；D)项目的外部化，导致企业的核心创新能力难以得到较大的提升（郭晴，2020）。尤其是对于一些具有“超长周期”性质的研发项目，在外循环主导模式下企业难以做出具有高风险性质的巨额研发决策，而且通过外部获取的方式实现短期的技术使用权或者共享相应的关键核心技术许可权，导致的后果是长期外部化的开放式创新模式使得企业忽视自身的研发创新体系内生能力建设，在部分关键产业与关键核心技术领域缺乏积累能力。长此以往，企业在嵌入全球价值链的过程中陷入“低端锁定”的困境。

自2008年全球金融危机以来，世界主要经济体开启了缓慢的经济复苏进程，与这一进程相伴随的是“逆全球化”与单边主义的暗流涌动。全球贸易增长速度持续走低，并低于全球的GDP增速，地缘政治风险不断加大，中国在全球化进程中的国内国际关系也更加复杂（迟福林，2021）。自党的十八大以来，随着我国综合国力的不断增强，中国成为世界第二大经济体，欧美发达国家与我国在科技、经济与政治等领域的大国博弈不断强化，且我国在部分领域构成了对部分发达国家的“差距安全”的挑战，尤其是中美关系的不确定性不断加深，贸易与科技摩擦成为大国竞争与博弈的新阵地。2018年以来的国际经济环境深刻反映出中国长期以出口导向与加工贸易为主的经济发展模式的弊端，国内企业核心技术过分依赖进口及国际市场的合作伙伴，基于传统开放式创新主导的创新模式逐步使得国内企业丧失内生的研发创新动力，在基础研究与应用研究结合程度高、产学研协同程度要求高、创新资源投入周期长与风险程度高的研发活动中缺乏足够动力，导致在基于外循环的国际市场低迷与战略性打压的背景下，我国产业发展与微观企业的科技创新面临前所未有的系统性风险，严重威胁到我国整体产业链、供应链与价值链乃至创新链的安全与稳定畅通。因此，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是应对当前新的国际科技竞争形势的重大战略性部署与战略调整，基于总体安全观的理念充分挖掘当前我国国内的巨大内需潜力与市场规模，利用国内丰富的资源优势建设统一的国内大市场，培育集中性与分散性相结合的产业链、供应链、价值链与创新链，形成以内循环引领外循环的全新开放发展新格局。

构建以国内大循环为主体的新发展格局是立足于我国改革开放40余年所积累的突出显著资源优势与技术基础，主要反映在以下几个方面。

从经济总量与经济增长速度来看，1979—2019年我国经济实现年均9.4%的增速，GDP占全球份额逐步扩大，其中2018年中国经济总量占全球经济总量的15.8%，中国经济在世界经济中的影响力与日俱增（沈坤荣，赵倩，2020）。

从我国的产业发展体系来看，经过改革开放40余年的高速发展，我国已经整体上步入工业化后期阶段，制造业与服务业的融合趋势进一步增强，且我国的制造业规模居全球首位，200多种工业产品产量位居世界第一，并建立了世界上最完整的现代工业体系，拥有39个工业大类、191个中类、525个小类，成为全世界唯一一个拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家（黄群慧，2020）。产业链的全覆盖与强大的配套能力能够保证中国制造业即使在外循环受阻的情况下依然拥有足够的回旋余地与生产韧性。随着新一轮工业革命席卷全球，移动互联网、区块链、大数据、人工智能等数智技术驱动的新技术革命，尤其是智能化驱动的人工智能与大数据技术，为大规模个性化定制提供了广泛的契机，重塑了传统制造行业的生产效率。技术驱动下数智技术的高度扩散性与渗透性，使得传统产业的劳动生产率与资本有机构成不断提高，数智技术不同于前两次工业革命的高度“赋能效应”，传统的生产产品的过程（从原材料到中间产品再到最终产品）将被数字化下的协同生产网络与数字化产业组织所颠覆，尤其是机械制造领域的数字化研发、生产与销售的网络一体化成为可能。同时，与数字信息技术相伴随的数字信息产业也加速发展，平台经济与共享经济成为数字化时代引领新经济形态不断向前演化的重要力量。埃森哲与国家工业信息安全发展研究中心合作发布的《2019中国企业数字转型指数研究》显示，2018年中国数字经济规模达31.3万亿元，已占中国 GDP的1/3。 且一大批数字化企业，如腾讯、京东等正引领着中国企业向世界一流创新型企业大步迈进。从技术基础来看，在长期高投入的政府主导型的科技创新研发体系下，我国研发投入比例不断攀升，研发投入结构不断优化，2019年研发支出占GDP比重为2.19%，成为全球第二大研发经费投入国家。在科技产出中实现了部分关键核心技术“从0到1”的重大突破，包括量子科学、铁基超导等基础研究，以及具有重大工程导向的高铁技术、北斗导航卫星系统、第三代核电以及特高压输电等原始性、集成性技术创新成就举世瞩目。

总之，从科技创新的“双循环”发展模式的历史阶段来看，新中国成立以来，我国逐步从内循环主导向外循环主导转变，并最终转向基于国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的全新发展格局。科技创新战略层面的意义在于以下三个方面。

第一，在微观企业层面，充分注重国内企业的全面自主创新能力建设，基于微观层面的企业高质量发展为战略导向，注重企业自身的研发体系与创新管理体系建设，牢固树立“关键核心技术是‘要不来’与‘卖不长久’的”战略理念，在微观企业层面上逐步摆脱过度依赖外循环主导发展模式下的外向型开放式创新模式，基于全面自主创新战略逐步掌握关键核心技术。

第二，在产业层面，进一步提升产业链与供应链以及价值链的安全性，尤其是在后疫情时代，全球产业链将呈现进一步缩短的趋势，造成我国传统外循环主导发展模式下的产业链与供应链断裂的风险逐步加大，未来我国面临发达国家上游企业向本国回流、中下游企业向新兴经济体国家分流的双重压力（郭晴，2020；伍山林，2020）。在双循环新发展格局下要进一步将产业链的韧性提升摆在突出位置，强化产业发展的共性技术研发体系与研发能力建设，依托创新链建设突破产业链发展的技术瓶颈，在关键产业尤其是战略性新兴产业上逐步实现国产化替代，提升产业链与供应链的安全性与稳定性。

第三，在宏观政府制度层面，进一步厘清双循环新发展格局下政府与市场对科技创新体系建设作用的边界，明确在未来较长一段时期内政府各项制度改革需紧紧围绕培育和提升企业全面自主创新能力这一创新战略目标开展各项工作布局，尤其是在基础研究领域，需要进一步强化政府在基础研究资源配置过程中的主导权，基于政府“看得见的手”明确基础研究在整个R&；D经费支出中的门槛值，强化政府在基础研究、共性技术应用研究与颠覆性技术等方面的创新资源配置主导地位，并进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建面向国有企业与民营企业的以竞争中性为原则导向的创新政策体系。

二 双循环新发展格局下我国科技创新体系面临的突出问题

（一）创新政策体系：创新政策体系的集成度和联动性不足

目前我国面向“卡脖子”技术创新的制度设计与政策供给仍然存在较大的碎片化问题，难以形成面向关键核心技术突破和科技创新链完善的整体性、系统性、协同性与联动性的制度政策供给。在“逆全球化”背景下，关键核心技术长期依赖出口的弱势被放大，导致我国关键产业（高新技术产业、战略性新兴产业与未来产业）发展面临较大的困境。双循环新发展格局下的创新政策需要统筹国内国际两个市场，畅通以国内循环为主导的创新政策供给集成度与联动性。目前在以国内大循环为主体的发展战略下，面向关键核心技术突破的制度政策供给存在三大问题。

第一，当前新一轮工业革命方兴未艾，旧产业中的“卡脖子”技术与新兴产业中“卡脖子”技术的政策供给的集成度与联动性不足。我国面对新一轮科技革命的世界潮流，尚未有针对不同类型产业“卡脖子”问题的甄别与分析思路。实际上，新一轮技术革命下的数智产业与传统产业的技术创新路径存在颠覆性的差别，需要基于新旧产业的创新路径的异质性与潜在创新价值的异质性分类设计推动传统产业与新兴产业的“卡脖子”技术突破的分类制度与政策供给。

第二，面对制度与政策供给的政策类型的集成度与联动性不足。协同创新政策可分为四个方面：供给面政策、需求面政策、环境面政策和连接面政策。目前面向核心关键技术突破与“卡脖子”技术突破的集体攻关与协同创新涉及创新政策的供给面与需求面的各方面，尤其是由于关键核心技术的技术路径复杂度更高、不确定性更大，其创新的风险较一般性的技术创新活动更大，单纯依靠供给侧或需求侧的创新政策不能有效激励和促进各类创新主体突破双循环背景下的关键核心技术“卡脖子”问题。

第三，在我国特殊的央地分权治理关系下，中央与地方的制度政策供给的联动性与集成度不足。从政策主体的视角看，推动核心关键技术“卡脖子”问题得到解决的政策主要包括顶层制度设计、宏观配套性与支撑型制度政策设计，其中顶层制度设计的政策主体主要是党中央与国务院以及国家各部委，而宏观配套性与支撑型的制度设计尤其是执行层面的政策主体主要是地方各级政府，因此在政策主体层面如何发挥中央顶层设计能力的优势，又同时促进地方发挥比较优势以及有效识别本地产业发展与企业创新过程中面临的“卡脖子”技术问题，成为央地分权关系下需要解决的突出问题。

（二）区域创新体系：区域创新要素整合程度低，区域创新质量不平衡问题凸显

党的十八大以来，党中央提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及黄河流域高质量发展等新的区域创新驱动发展战略。在全新的区域创新战略引领下，“十三五”时期我国区域创新体系建设取得了突破性进展，包括京津冀、长三角、珠三角等重点城市群的区域协同创新体系进一步优化，主导城市与其他城市之间的创新协同效应得到提升，逐步构建出以关键城市网络节点为引擎的多层级与网络化创新体系，形成区域之间的创新要素互补、资源协同与创新人才集聚效应。尤其是近年来粤港澳大湾区建设的持续推进进一步增强了区域之间的创新协同与合作效应，成为形成新的区域经济增长极的创新引擎。但是，目前我国的区域创新体系依然存在三大问题。

第一，区域创新质量不平衡问题凸显，南北区域创新能力呈现出分化趋势。东部地区的创新能力领跑全国，中西部地区的创新能力依然有待增强，尤其是东北地区的区域创新体系建设进展迟缓，长期制约东北地区产业转型升级与创新驱动发展的人才要素没有得到根本性的解决，东北地区的研发人员数量在“十三五”时期的降幅超过10%，创新思维僵化与创新体系固化成为制约东北地区区域创新能力提升的关键障碍（中国社会科学院工业经济研究所课题组，2020）。从南北创新专利产出来看，根据相关统计，南北地区发明专利占总专利申请的比重以及研发人员比重的差距进一步扩大，发明专利之比由2015年的0.66∶0.34 上升至2018年的0.72∶0.28，研发人员数量之比由2015年的0.64∶0.36上升至2018年的0.7∶0.3。

第二，区域城市群内不同城市之间的创新质量不平衡问题凸显，城市群内不同城市之间的创新协同效应有待进一步增强。在京津冀、长三角与珠三角城市群中，发展动能的分化趋势进一步加剧，主要表现为北京、上海、广州和深圳等特大城市的创新驱动发展优势进一步增强，创新要素向区域特大城市集聚的趋势不断增强。以长三角城市群为例，谢守红、甘晨和于海影(2017)对长三角城市群26个城市的创新能力进行评价，发现城市群创新能力差异显著。根据包海波和林纯静(2019)对长三角各地级市2007—2017年专利申请量的区位基尼系数和集中度指数测算，发现长三角城市群的创新能力在空间上呈不断扩散的趋势，且专利产出在空间上集聚在少数几个城市，已经开始出现极化效应。

第三，区域创新要素整合程度低，区域创新平台效应有待增强。目前尽管已形成以城市群为核心的区域协同发展战略，但是受制于各地方政府对于创新的认知程度差异与地方政府的利益考量，区域内以创新“项目制”的方式实现区域创新能力提升与创新体系高质量发展依然面临条块分割的巨大障碍（郑世林，2016）。主要表现为各个地区依然基于不同标准与不同的政策环境制定产业政策与创新政策，在政策执行过程中呈现出各自为政甚至争夺创新要素的现象。如在各大城市开展“人才争夺战”的背景下，2018年清华大学、上海科技政策研究所、领英联合发布的《长三角地区数字经济与人才发展研究报告》显示，在长三角地区的各大城市中，人才吸引力最强的城市是上海，人才流入/流出比达到1.41，其次为杭州，而南京、苏州、合肥、宁波、常州、无锡、金华都在向其他地区流失人才。

（三）企业创新模式：开放式创新下核心关键技术“卡脖子”问题严重

开放式创新是企业以提升技术创新能力为目标，通过有目的的有效管理与治理，组织内外部的知识要素与创新资源，实现企业研发到商业化的一系列过程(Chesbrough，2003；2006)。开放式创新理论吸收、整合与发展了用户创新、合作创新、吸收能力、创新网络等理论与方法，是开放经济与动态竞争环境下的一种全新的创新范式。但是在长期外向型经济中以外循环为主导的发展格局下，我国企业在开放式创新过程中逐步转向了外向型开放式创新模式而非内向型开放式创新模式。内向型开放式创新是企业以明确的创新目标，通过持续识别、系统筛选与构建自身的外部创新网络以及创新生态系统，实现基于特定目标的知识识别、知识引进以及知识利用的一系列活动(Van et al.，2009)。而外向型开放式创新不仅将内部未能完成的商业化技术项目对外部伙伴进行转让实现外包，同时也将内部冗余的创新成果快速进行商业化，通过内部创新成果的外部利用带来经济收益，直接为企业带来竞争优势（张振刚，李云健，陈志明，2014）。外向型开放式创新具体通过授权许可、开源合作、技术外部转让等方式实现，将公司未能完成或中途停止的研发项目进行外部化，使得外部组织将这些研发项目进行商业化。因此，外向型开放式创新主要是利用外部创新网络中的创新主体实现外部商业技术信息的捕获与创新，最终为内向型开放式创新的搜寻、获取、学习等探索式创新活动指明方向。

因此，相比于外向型开放式创新，内向型开放式创新范式下企业创新过程更加侧重内部既定创新目标下的外部创新合作，而非外向型创新模式下创新资源与创新主动权受制于人等创新陷阱。在当前中美贸易摩擦的背景下，企业以开放式创新作为主导创新范式选择下的创新能力陷阱被彻底放大，导致企业长期忽视自身的内生创新能力建设，面向关键核心技术的企业自主创新能力不足依然是制约我国迈向科技创新强国的巨大障碍。具体在制造业领域，工信部发布的制造业发展报告显示，我国11个先进制造业领域中，共有287项核心零部件、268项关键基础原材料、81项先进基础工艺、46项行业技术基础领域有待技术突破。部分科技型企业研发创新能力不足，对于高端部件与产品缺乏必要的产业创新生态，在嵌入全球价值链扩展商业版图的过程中创新链与价值链不匹配，关键核心技术严重受制于人，成为参与国际市场竞争中的“卡脖子”技术，甚至威胁国家经济安全的“命门”。

三 双循环新发展格局下创新引领战略导向与实现路径

（一）基于“底线开放思维+全面自主创新”的创新引领战略新转向

在长期外循环主导的发展战略模式下，我国企业的核心技术对外依存度过高，在创新驱动经济发展过程中对外部创新主体的供给制度环境的依赖性强，一旦外部创新主体的供给环境恶化，就会出现大量产品、核心零部件、关键技术的进出口短期内无法实现，成为制约产业链发展的“卡脖子”技术，严重影响到一国的产业链与供应链的安全性。在当前“逆全球化”以及地区极端主义等外部政策因素严重不确定的环境下，依赖发达国家主导的国际市场外循环的外向型经济发展与开放式创新模式使我国企业与产业创新发展的潜在系统性风险进一步加大，对我国企业维持全球价值链地位以及攀登全球价值链高位呈现双端挤压的趋势。因此，在当前世界经济形势与新的国际关系背景下，加快实现从单一外循环主导向双循环新发展格局转变的战略紧迫性更为突出，这也成为我国提升微观企业的自主创新能力，提升产业的整体安全性与稳定性（韧性），迈向世界科技创新强国、建设创新型国家的必然战略选择。

在双循环新发展格局下，外循环依然是重要组成部分，但传统的外循环不再是主导，而是成为促进内循环的重要补充。在当前“逆全球化”的背景下，依然需要坚持对外开放的基本国策，基于高质量发展目标全面提高新时期的对外开放水平，建设更高水平的开放型经济体系。在这一经济体系之下，外循环发展格局强调的全面对外开放需要转变为基于底线开放思维的对外开放战略。实质上，底线思维意味着“防微虑远，趋利避害，一定要牢牢把握发展的主动权”的科学认知，也是一种“从最坏处着眼，做最充分的准备，朝好的方向努力，争取最好的结果”的思想方法和工作方法（习近平，2017）。底线开放思维主要体现在对外开放的安全底线方面，面向双循环新发展格局的重大战略导向便是基于“安全畅通”的全新战略理念，健全涉及重大危机，如技术封锁与经济打压等发生后的科研攻关等方面的评估、指挥与保障体系，提高产业链、供应链在全球竞争中化解系统性风险的能力，实现产业链、供应链与价值链乃至产品链的安全性与畅通性（金碚，2020），基于新一轮数字革命下的数字技术实现科技攻关指挥与保障体系的数字化赋能，不断提升应对嵌入全球价值链以及对外开放式创新过程中的科技安全风险的预测、识别、响应与处理能力，在我国各类市场主体参与国际市场竞争过程中确保科技安全底线。

更为关键的是，在外循环主导的开放战略下，中国本土企业长期依靠外向型开放式创新体系下的“开放式”技术创新联盟，造成内循环体系下的内在自主创新能力缺失，制约了我国在战略性新兴产业与面向科技强国建设的未来产业的关键技术、关键设备、关键零部件以及核心材料与工艺等方面自主创新能力的突破。因此，在双循环新发展格局下，面向国家创新体系建设以及微观企业的创新战略抉择是将全面自主创新战略摆在各类创新战略视野全局中的核心位置。一方面，政府需以面向各产业的关键核心技术与“卡脖子”技术联合攻关的国家创新体系建设支持关键核心技术与“卡脖子”技术的基础研究知识与共性技术供给，并构建有效激励和促进各类所有制企业实施全面自主创新的外部制度环境（杨思莹，2020）。另一方面，微观市场主体需要摆脱过去长期技术能力外生培养与建构式的创新战略，以内生自主创新能力提升为内核的全面自主创新战略为创新战略引领，实现在参与市场竞争尤其是国际市场竞争的过程中关键核心技术自主可控（自主性）与全球价值链嵌入参与程度（开放性）的动态平衡。

（二）双循环新发展格局下创新引领新战略转向的实现路径

1.体制引领：新型举国体制引领重大原创性科技成果攻关

从制度经济学的视角来看，制度是产生大国之间科技创新体系差异的决定性因素，大国之间的科技创新竞争本质上依然是制度体系的竞争。新中国成立70余年来，中国特色社会主义制度显示出集中力量办大事的巨大优势。从国家利益的视角来看，举国体制是充分以国家最高利益或者主导性利益为目标，基于全国资源的集中配置实现统一管理的新型国家体制（曾宪奎，2020b）。实质上，举国体制的核心便是充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，基于国家能力与国家目标充分调动、配置、优化与治理各领域的经济性与社会性资源，最终实现既定的国家战略目标。早在新中国成立初期，面对西方国家的全面经济与技术封锁以及国内百废待兴与“一穷二白”的现实发展基础，在党的统一领导下，基于社会主义制度的五年计划充分调动全国各类生产要素与创新要素的集聚与协同。在当时国家极为贫困的状况下，通过发动工人、党政干部、农民与知识分子共同投入工业化进程的伟大实践，并组建了一系列面向重工业重大工程技术创新的“国家队”，在人造卫星、原子弹、氢弹以及人工合成胰岛素等方面取得了重大科技创新成就，成功地打破了西方国家的核讹诈与核威胁。改革开放后，基于社会主义市场经济体制的举国体制依然在驱动重大工程领域的科技创新中发挥着关键作用。如在航天领域，中国自20世纪90年代启动载人航天工程以来，历经10年左右的时间便完成了“从0到1”的关键性技术突破，成功实现了“神舟五号”的空间载人技术的突破性进展，2003年首次载人飞行的“神舟五号”飞船返回地面。

党的十八大以来，党和政府的各项改革已经步入深水区与攻坚区，传统的举国体制在新的时代背景与新的国际经济形势下被赋予了全新的内涵。传统的举国体制仅仅是面向重大的科技创新研究专项或者国家重大的工程项目，基于社会主义制度集中力量办大事，在党的统一领导下集聚全国之力，最大限度地调动各类创新要素与生产要素的积极性，实现重大科技专项的集中性突破。但是，新中国成立70余年来，我国在关键产业与关键技术领域中的被动局面并没有彻底改变，尤其是在中美科技与贸易摩擦高度白热化的现实背景下，依然需要发挥举国体制的制度力量短时间内集中突破长期以来被发达国家制约的“卡脖子”技术问题。党的十九届四中全会首次明确提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”，即坚持在社会主义市场经济条件下，通过发挥有为政府与有效市场的双重力量，在面向核心关键技术领域的重大科技攻关过程中坚持“全国一盘棋”，坚持科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关的制度安排。因此，在双循环发展格局下，基于新型举国体制的科技创新体系的核心问题便是处理好有为政府与有效市场的关系，避免在关键技术领域过度依靠市场的力量导致核心关键技术对外依存度过大。在基于新型举国体制开展重大科技项目、核心关键技术以及“卡脖子”技术的联合攻关的过程中，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，切实尊重与激发市场创新主体（企业）的技术创新活力与潜能，又要优化市场环境与营商环境，尤其是加强知识产权保护制度建设，通过功能性产业政策逐步实现对市场创新主体的创新环境的系统性优化，实现政策资源与市场主体创新能力的系统性整合。尤其是针对产业共性技术体系，需要以新型研发机构与国家实验室为研发组织支撑，建立梯次接续的“国家队”，实现关键核心技术与“卡脖子”技术突破等原创性重大科技成果的联合攻关系统布局。

2.产业引领：未来产业构建产业发展新生态

当前，新一轮工业革命下的数字信息技术正加速突破，移动互联网、大数据、云计算与人工智能等数字智能技术正对经济社会各个领域产生显著的渗透效应。尤其是全球受到新冠肺炎疫情冲击，传统产业的供应链受到了前所未有的冲击，但也进一步触发了基于数字智能技术驱动的未来产业的发展。在双循环新发展格局下，我国依然处于新旧动能转换的全面转型期（刘畅，王蒲生，2020）。在这一全面转型期，传统产业的转型升级压力进一步加大，而新兴产业发展与科技革命之间的联系日益紧密，产业之间的融合程度进一步增强。在以内循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，产业的转型升级必须紧紧依靠培育和发展面向未来的战略性新兴产业，提升产业链的现代化水平（余东华，2020）。从创新的视角来看，未来产业必须具备几大特征：一是从创新投入的视角来看，未来产业的关键核心技术研发周期长，投入强度高，具备知识密集型与成长潜力大的高新技术产业特征。二是从创新的价值链视角来看，未来产业的产业链深刻嵌套于具备复杂性的创新链之中，产业的演化发展紧紧依靠高端人才的集聚、高度协同的产学研创新平台以及高效的科技成果转换，具备产业的高附加值、高技术性与先进性，产业处于全球价值链的中高端位置。三是从技术创新类型来看，未来产业的技术创新类型主要表现为颠覆性技术主导而非渐进式技术创新主导。颠覆性技术创新意味着引领未来产业发展的关键核心技术对传统产业具备极强的颠覆性与替代性，其技术路线图相对复杂，具有情境模糊属性，且技术创新过程具备群涌性与集群性。因此，从市场需求来看，未来产业在市场版图扩张方面具有先动优势，后发者、追随者和模仿者难以在短期内超越，具备获取高额利润的市场领导地位。在当前新工业革命不断向前演化的背景下，“十四五”期间，国家将聚焦多领域的重大颠覆性创新领域，即生命科学和精准医疗，分布式能源与储能技术，新一代互联网、云计算与区块链等数字智能技术，智能装备制造与增材制造等先进制造技术，人工智能与类脑科技等脑神经技术，航天航空技术，深海探测与勘探技术，虚拟现实技术等。

在双循环新发展格局下，需要紧紧依靠基于未来产业引领的全新产业生态，培育基于内循环主导的产业主动先发优势，营造全新的面向未来产业的创新生态系统。在这一过程中，重点是把握好选择性产业政策与功能性产业政策的平衡性问题。选择性产业政策强调经过产业发展前景的甄选与技术预见，以政府直接性的财政补贴与扶持实现某一产业的培育与发展，基于政府有为的干预手段实现产业发展的短期突破，营造基于政府主导的产业创新生态系统；而功能性产业政策强调塑造一个竞争中性的产业发展政策环境，致力于通过强化产业发展的共性技术供给环境，完善市场的知识产权保护等法律法规制度建设，营造一个公平竞争与普惠的市场环境。针对未来产业发展的技术路线清晰性、市场不确定性程度以及产业关联与带动效应的异质性，政府需要基于选择性产业政策与功能性产业政策的配套性政策支撑未来产业的培育与发展。具体而言，便是针对市场资源配置无效的未来产业，如航天航空领域，需要基于政府选择性产业政策的主导思路，辅之以功能性产业政策引导和扶持其发展；而对于那些具备市场的高度竞争性产业，如智能装备制造、新材料、数字信息技术等，需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府以功能性产业政策为主导，辅之以选择性产业政策实现未来产业的竞争效应，基于产业政策分类整合的思维培育未来产业发展的新生态。更为关键的是，未来产业的培育与发展离不开底层研发组织的支撑，未来产业发展需要以产业共性技术为核心，加快培育产业共性技术创新中心、产业创新中心、工程 （技术）研究中心和重点实验室等一批重大产业创新平台，提升面向共性技术供给的研发基础设施水平；同时针对高度竞争性与市场需求较为确定的未来产业，需要着力于培育企业技术创新中心、新型研发机构以及基于企业主导的重点实验室，作为未来产业的底层研发基础设施。

3.企业转型：迈向整合式创新战略下的世界一流企业

从微观层面来看，驱动双循环新发展格局下的科技创新体系建设最终的落脚点依然是微观企业的创新能力，即切实发挥企业作为市场创新与技术创新主体的作用。不管是建设世界科技强国，还是建设现代化经济体系，都离不开以企业为主体的价值创造能力的有效支撑。改革开放40余年来，在外循环主导的对外开放体系中，我国大量的企业通过国际化实现国际市场扩张，深度嵌入全球的产业链与价值链之中，涌现出了一大批诸如阿里巴巴、华为、腾讯等民营企业，以及国家电网、中国石油和中国石化等具备全球影响力的国有企业。但是，在基于外循环主导的国际化的浪潮中，这些大企业是否真正具备完备的知识产权体系以及自主创新能力，具备世界一流企业的特征，尚存在疑问。党的十九大报告提出“培育具有全球竞争力的世界一流企业”，培育与建设世界一流企业成为新时代推动企业全面转型升级、实现高质量发展的重要战略导向。从世界一流企业的成长特征来看，世界一流企业必定具备市场影响力与行业领导地位，在引领行业发展的过程中具备制定标准的话语权，在企业价值创造维度上呈现出经济、社会与环境的综合价值创造能力。更为关键的是，世界一流企业在长期导向上具备可持续的竞争能力，主要表现为具备全面的自主创新能力，基于长期导向的可持续思维实现其组织运营管理与技术创新的不断变革，保持其长期的可持续创新能力（黄群慧，余菁，王涛，2017；黄速建，肖红军，王欣，2018）。

在双循环新发展格局下，推动微观企业加快培育自主创新能力、培育世界一流企业成为企业创新驱动转型发展的重要实现路径。区别于外循环主导的单一外向型开放式创新主导范式，中国企业迈向世界一流企业的重要战略基点在于融合东方智慧与西方开放思维的整合式创新战略，整合式创新是战略创新、协同创新、全面创新和开放式创新的综合体，在开放式创新的环境下通过统筹自主创新能力与引进吸收外部知识的双元平衡的整合式战略新视野，实现企业各个部门主体与利益相关者的协同与开放式创新的有效整合（陈劲，尹西明，梅亮，2017）。具体而言，整合式创新范式强调在科技强国使命和国际国内市场统筹发展的顶层战略视野下，在微观创新主体层面实现中央企业、地方国有企业、民营企业等大中小企业之间创新要素的融通整合（陈劲，吴欣桐，2020）。强调企业主要通过构建全面自主创新模式实现企业内部的全要素、全时空以及全员创新，基于内向型开放式创新与外向型开放式系统整合的思路，推动企业内的创新要素与外部创新主体如科研机构、高校与其他市场知识组织之间的创新资源整合协同（陈劲，吴欣桐，2020），构建企业内部自主创新能力建设与外部跨界合作的安全观、开放观和协同整合观，持续提升企业的自主创新能力。