一 新中国70年生态文明制度建设的探索

我国生态文明制度建设经历了一个从无到有，并不断趋于完善的过程，取得了重大进展和积极成效。

中华人民共和国成立以来，我国生态文明制度从无到有、从跟跑到领跑，经历了三个阶段。

第一阶段，在艰难期起步（1949—1978年）。中华人民共和国成立后我国开启了工业化进程，生态文明制度建设也随着工业化带来的污染问题被提上日程。1973年，我国召开了第一次全国环境保护会议，出台了《关于保护和改善环境的若干规定》，提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作32字方针。1978年，“环境保护”入宪。《中华人民共和国宪法》第十一条第三款规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”

第二阶段，在改革中发展（1978—2012年）。改革开放以来，我国环境管理基础制度逐步确立。1979年9月，我国第一部环境保护法律——《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确确立了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度。1989年，《中华人民共和国环境保护法》正式颁布，为实现环境保护和经济社会协调发展提供了法律保障。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第二条规定：合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展。1981年，国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则。1982年，《征收排污费暂行办法》颁布，排污收费制度正式建立。这一时期着力推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立。1983年召开的第二次全国环境保护会议将环境保护确定为一项基本国策。1989年4月底，第三次全国环境保护会议系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。这些政策和制度，先以国务院政令颁发，后进入各项污染防治的法律法规在全国实施，构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系，有效遏制了环境状况更趋恶化的形势，一些制度直到今天还在发挥作用。

第三阶段，在新时代繁荣（2012年至今）。党的十八大将生态文明建设作为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分写入党章，强调“把生态文明建设放在突出地位”“加强生态文明制度建设”。党的十九大把“绿水青山就是金山银山”写入党章。2018年，全国“两会”通过的宪法修正案又将建设“美丽中国”和生态文明写入宪法。生态文明的主张已经成为国家意志的体现，绿色发展理念更加深入人心。这意味着从国家治理角度和制度层面协调生态文明建设和经济建设的关系，使保护生态环境成为硬约束，实现生态环境与经济协调发展，已成为全党和全国人民的共识。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，将深化生态文明体制改革作为具体目标。通过生态文明体制改革推进生态文明制度建设。增强国家治理体系现代化的动力机制、协调机制、平衡机制，成为应对“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”的必由之路。

当前，我国已经到了加快推进生态文明制度建设的关键期。用最严格制度、最严密法治保护生态环境的严密法治观正是基于对国情的基本判断，坚持问题导向，总揽全局，统筹兼顾，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中逐步形成的，体现了以习近平同志为核心的党中央对生态文明制度建设做出的顶层设计。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在社会主义制度下实现国家治理体系现代化，落实到生态文明建设上，就是要形成一整套系统完备的生态文明制度体系。党的十八届三中全会还首次提出用制度保护生态环境，明确了生态文明制度建设在国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用。党的十八届三中全会指出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，加快生态文明制度建设。党的十八届四中全会提出：“用严格的法律制度保护生态环境。”党的十八届五中全会从坚持绿色发展角度再次重申“实行最严格的水资源管理制度”“坚持最严格的节约用地制度”“实行最严格的环境保护制度”。2015年颁布的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要建立“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”。党的十九大报告强调要加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。党的十九届四中全会提出：“要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。”因而，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是生态文明建设的重要保障，也是实现国家治理体系现代化的内在要求。