第一节 环境影响评价制度

环境影响评价是对人类的生产和生活行为，包括项目建设和开发活动，可能对生态环境造成的影响，在环境质量检测和调查的基础上，运用模式计算和类比分析等技术手段对相关环境影响的程度进行分析、预测和评估，提出预防、减缓和抵消负面环境影响措施的技术方法。环境影响评价制度是法律确立的规定环境影响评价的范围、内容和申报程序的具有强制约束力的环境管理制度。美国1970年开始实施的《国家环境政策法》是国家层面环境影响评价制度建立的开端，瑞典、新西兰、加拿大、澳大利亚、马来西亚、德国等国家相继建立和实施这一制度。经过近半个世纪的发展，已经有100多个国家和地区建立了这一制度，环境影响评价制度的范围和内容不断扩大：从自然环境影响扩大到社会环境影响，从大气、水和土壤污染扩大到生态环境的范畴，从最初单纯的工程项目的环境影响发展到区域开发的环境影响和战略环境影响的评价，相继开展了风险评估、关注累积性影响的环境影响后评估等内容。环境影响评价制度已经成为国际通行的环境保护基础制度之一。

1979年我国颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》首次确定了环境影响评价制度在我国的法律地位，1989年《中华人民共和国环境保护法》重申了环境影响评价制度的法律地位。2002年10月我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，并于2003年9月开始实施，2018年对《环境影响评价法》进行了修订。要实现源头严防，环境影响评价制度必须率先进行突破。国家引进建立建设项目环境影响评价制度，目的在于推动实现我国从环境管理到环境治理的转变，促进环境影响评价从管制经济发展到服务经济发展的转变。但是，要发挥这样的作用，实现这样的目标，目前的建设项目环境影响评价制度还存在很大的差距。在一些地方，本应该为资源节约型和环境友好型社会建设起到积极作用的建设项目环境影响评价，却成了一些公共事件的导火索，在实施过程中屡屡暴露出很多问题，对这些问题的思考和解决恰恰是环境影响评价制度改革发展的目标。

案例1 广州第四垃圾焚烧发电厂项目环评引发公共事件。2009年2月，广州市政府同意了由广日集团出资在番禺区大石街道会江村与钟村镇谢村交界处兴建生活垃圾焚烧发电厂项目。但是，大石街道的很多居民对项目没有认真进行公众参与的程序并做出环评报告的做法提出质疑，写信向有关部门表达对该项目选址可能影响附近居民健康的关切。番禺大石数百名业主发起签名反对，并在网络上通过论坛等形式表达不满。项目建设方广日集团和其委托提交环评报告的华南环境科学研究院的项目释疑受到公众诟病。对此，番禺区政府做出“环评不通过不动工，绝大多数群众反映强烈不动工”的承诺，并在12月份终止了在会江村的项目选址建设方案。随后，在新的项目环评工作中，广州市提出了大石街道会江、沙湾镇西坑尾、东涌镇三沙、榄核镇八沙、大岗镇装备基地（新联二村）五处建设垃圾焚烧发电厂的备选地址，交由公众充分讨论，在积极接纳和吸收市民的意见和建议的同时，还邀请众多人大代表和政协委员以及环境治理专家进行论证。综合各方意见择优选址确定在南沙区大岗镇新联二村。整个事件过程一波三折，其中建设项目环境影响评价制度开展过程中蕴含的环境治理源头预防阶段供给侧改革的启示值得总结和思考。

案例表明，环境影响评价的公开性与公正性十分重要。企业作为潜在环境污染的排放者，有着追求自身经济利益和利润的本性。因此，在环境影响评价的公众参与环节往往片面追求效率，期望尽早完成这一法律规定的程序，得到政府的批准建设文件。而作为可能受到建设项目影响的普通居民，关注的是价值目标，即建设项目应该是绿色、环保、可持续的，不能带来危害人民群众健康的污染，可能带来污染的企业在选址时必须考虑保持在人群的防护安全距离以外。政府部门行使的应该是环境影响评价公众参与的主导权而不是主办权，案例中委托广东省省情调查研究中心来开展实施公众参与的做法值得借鉴和推广，即政府通过进行一定形式的授权，建立由公正、中立的第三方组织来开展公众参与环境影响评价的模式。

企业在环境治理中的信息披露至关重要。企业作为环境治理的第一责任人，不仅应该履行其社会义务，满足环境治理强制性规定和要求，还应该顺应社会准则，对社会反映做出积极的回应，并最终对自己行为的结果负道德责任，履行对社会的义务。目前我国企业社会责任报告(CSR)是企业自愿披露行为，并不是强制公布。在当前我国的政治和社会文化背景下，非强制性的企业社会责任报告公开情况一直都不乐观。很多企业将编制社会责任报告视为一种负担，其中不乏一些企业担心过多的环境污染信息的披露会损害企业的盈利与声誉而拒绝发布。不仅如此，即便是公布社会责任报告的企业，很多对企业污染排放情况的说明与披露信息的真实性也饱受社会公众质疑。西方国家企业定期公布社会责任报告的做法值得借鉴。通过强制性规定企业定期公布社会责任报告，并由专业的部门对其中的信息披露进行监督和审核可以作为环境治理公众参与的一个政策选项。

公众参与的基础在于平等。环境治理的核心和难点在于，政府、企业、居民个人等参与的身份和角度不同，必然会有各自的利益诉求，共治的前提是要有共识，达成共识的最基本的技术途径就是建立平等对话机制。如果环境治理的正式渠道不畅，会导致主体诉诸非正式渠道的情况，比如公众游行示威。为此，需要构建环境社会共治协商平台，实现资源共享，扩大利益交集，实现多元主体共治。

与此同时，我国的国情决定了在新发展阶段经济发展的任务很重，不能片面地为了环评、为了形式上的公众参与而停止工程项目的建设，错失发展机遇，而是应该发展与环保兼顾，通过制度实施机制的创新达到制度安排的目的。环境影响评价制度作为我国源头治理的重要制度安排，实践中在保护环境和促进发展两方面的平衡中不断地深化和完善。相关的制度创新和变革主要表现如下。