第8章 整顿吏治

姚崇在“十事要说”中，有好几处是讲到整顿吏治的。玄宗对这些意见完全赞成，因为他深知吏治败坏是中宗以来一直存在的问题。韦后、安乐公主为了扩大自己的势力，用高官厚禄来网罗亲信死党，也用卖官鬻爵来搜刮钱财。当时花钱30万，就可以别降墨敕，斜封付中书授官。这种斜封官的任命，不通过正常的考选途径，不能保证任官者具有合格的素质。斜封官补授没有限制，员阙不够，就置员外官，多达数千人。“时政出多门，滥官充溢，人以为三无坐处，谓宰相、御史及员外官也。”吏治的败坏达到无以复加的地步。

睿宗朝初期，宋璟任检校吏部尚书、同中书门下三品，李义、卢从愿为吏部侍郎。姚崇任兵部尚书、同中书门下三品，陆象先、卢怀慎为兵部侍郎。他们都为官清正，不徇私情，文武选举，取舍平允，铨综有叙，又罢去斜封、待阙、员外等官数千人，使吏治的情况好了一阵子。不久，由于太平公主干权弄政，姚、宋被贬职，斜封官又重新起用，贿赂公行，任人唯私，吏治的腐败一如中宗之世。

玄宗从睿宗那里接过来的官僚队伍是一支冗员众多、素质不良、办事效率极低的队伍。他必须整顿和改造现有的官僚队伍，使之变得精干、有效率，才能使整个国家机器有力地运转起来。

玄宗整顿、刷新吏治，首要的是物色正直干练的宰相。他即位之初，排除阻力，任用姚崇，表明对宰相人选的重视。姚崇于开元四年十二月罢相，原因是他的两个儿子光禄少卿姚彝和宗正少卿姚异，“广通宾客，颇受馈遗，为时所讥”。姚崇的亲信、主书赵诲，接受胡人贿赂，事情败露，玄宗亲自审问，下狱当死。姚崇竭力营救，引起玄宗的不满，在赦免京城罪犯时，敕令特别标名赵诲，令杖刑一百，流于岭南，“崇由是忧惧，数请避相位”。对于儿子和亲信的贪污受贿问题，姚崇采取竭力回护的态度，很可能是他自己在为政上还不够清廉的缘故。

姚崇辞去相位时，推荐宋璟继任宰相。宋璟是邢州南和（今属河北）人，“少耿介有大节，博学，工于文翰”[65]，为官刚直，深受武则天器重。武则天晚年，张易之、张昌宗弄权，气焰嚣张，倾朝附之，宋璟却屡次挫折二张。长安三年，二张诬陷宰相魏元忠谋反，用高官厚禄诱使凤阁舍人张说作伪证。宋璟对张说说：“名义至重，不可陷正人以求苟免，缘此受谪，芬香多矣。若不测者，吾且叩阁救，将与子偕死。”[66]这番义正词严、大义凛然的话，使张说深为感动，在武则天面前揭露了二张逼迫他作伪证的行为。中宗时，宋璟因拒绝武三思请托，被排挤出京，历任杭州、相州刺史。睿宗即位，宋璟与姚崇一起为相，辅佐睿宗。玄宗当时是太子，宋璟兼太子右庶子，因维护玄宗，得罪太平，出为睦州刺史。姚崇罢相后，宋璟从广州都督任上返京，玄宗派内侍将军杨思朂前往迎接。“璟风度凝远，人莫测其际，在途竟不与思朂交言。思朂素贵幸，归，诉于上，上嗟叹良久，益重璟。”宋璟为相，正直无私，赏罚公平。他精心选拔人才，量才授职，人尽其才。敢于犯颜直谏，据理力争，使玄宗对他心存敬畏，有时虽不合意，也不得不听从他的意见。宋璟以直言敢谏、刚正不阿著称，在相位三年多，总体上是继续执行姚崇制定的政策，创建不多。史称：

姚、宋相继为相，崇善应变成务，璟善守法持正；二人志操不同，然协心辅佐，使赋役宽平，刑罚清省，百姓富庶。唐世贤相，前称房、杜，后称姚、宋，他人莫得比焉。

姚、宋之后，至开元二十四年（736）十一月张九龄罢相之前，先后任宰相的还有：卢怀慎、苏颋、杜暹、萧嵩，裴光庭、韩休、宇文融、裴耀卿、李林甫等。他们虽然品德才识高下不同，但都各有所长，为一时人选。司马光曾评论说：玄宗“即位以来，所用之相，姚崇尚通，宋璟尚法，张嘉贞尚吏，张说尚文，李元□、杜暹尚俭，韩休、张九龄尚直，各其所长也”。《新唐书》的作者也说：“开元之盛，所置辅佐，皆得贤才……朝多君子，信太平基欤！”[67]宰相贤明，是盛世太平的基础。

玄宗选拔宰相十分慎重，在使用他们时，大胆放手，充分信任。玄宗和姚崇之间有段著名的故事：

姚元之尝奏请序进郎吏，上仰视殿屋，元之再三言之，终不应。元之惧，趋出。罢朝，高力士谏曰：“陛下新总万机，宰臣奏事，当面加可否，奈何一不省察！”上曰：“朕任元之以庶政，大事当奏闻共议之。郎吏卑秩，乃一一以烦朕邪！”会力士宣事至省中，为元之道上语，元之乃喜。闻者皆服上识君人之体。

《新唐书》的作者也高度评价了这件事：“由是进贤退不肖而天下治。”[68]所谓玄宗“识君人之体”，就是说他能正确处理与朝臣的关系，懂得礼敬朝臣，尊重制度，不滥用权力，对一些具体事务不加干涉。玄宗的这种态度是有利于达到“天下治”的。

玄宗使用宰相有几个特点：一是有主有从，人数不多。武后、中宗时，宰相很多，少则六七个，多则十几个。玄宗用相一般是两三个，并以其中一人为主。姚崇为相，玄宗选择卢怀慎同时为相。卢怀慎为山东著姓，进士出身，为人清谨俭素，不营资产，所得奉赐，都分散给亲戚故旧，自己“妻子不免饥寒，所居不蔽风雨”。卢的品德虽好，办事能力却很差，遇事总推给姚崇处理，故有“伴食宰相”之称。有次姚崇因事请假十余日，公事堆积很多，卢怀慎束手无策，不会处理，只好向玄宗请罪，玄宗对他说：“朕以天下事委姚崇，以卿坐镇雅俗耳。”话讲得很透彻。就是说，任命卢为相，主要是借重卢的人品和声望，并不希望他有所作为，或者，玄宗所希望的正是卢的无所作为而便于姚崇放手管理天下事，有所作为。可见玄宗在宰相的配置上是颇费心计的。宋璟和苏颋同时为相的情况，大致相同。“颋遇事多让于璟，璟每论事则颋为之助。”两人配合默契。姚、宋之成为著名的贤相，除他们个人的品德才干外，是和玄宗为他们选择了恰当的助手以及助手们的精诚合作分不开的。

二是任期不长，一般三四年。“开元初，辅相率三考辄去，虽姚崇、宋璟不能逾。”[69]宰相的去职，都有一些具体原因。这些具体原因是否就一定构成宰相去职的理由，关键是看玄宗的态度。姚崇因赵诲事件而辞职，以他的精明干练和宦途经验的丰富，应当是从玄宗的不满中看出玄宗不准备再用他为相了，才主动递上辞呈的。赵诲事件不过是玄宗想换宰相的口实。姚崇罢相后，玄宗还经常就朝政大事征询姚崇的意见，也可说明这点。玄宗频繁地调换宰相，一方面是适应形势的变化和政策改变的需要，同时是为了防止宰相个人势力的过分增长。玄宗对宰相的使用是放手的，他给予宰相较大的权力，有利于帮助他治理天下。他又不想因此使大权旁落。解决这种既信任又不信任的矛盾，最为稳妥和可行的办法，就是适时地更换宰相。

三是各树朋党者，一齐罢免。宰相之间，宰相与朝臣之间有时不能很好合作，发生矛盾纠纷，严重者，各树朋党，互相攻击。开元十五年（727），“御史大夫崔隐甫、中丞宇文融，恐右丞相张说复用，数奏毁之，各为朋党。上恶之。二月，乙巳，制说致仕，隐甫免官侍母，融出为魏州刺史”。开元十七年（729）宰相李元□与杜暹不和，“元□、暹议事多异同，遂有隙，更相奏列，上不悦。六月甲戌，贬黄门侍郎、同平章事杜暹荆州长史，中书侍郎、同平章事李元□曹州刺史”。开元二十一年（733）宰相韩休与萧嵩不和，“韩休数与萧嵩争论于上前，面折嵩短，上颇不悦。……嵩罢为左丞相，休罢为工部尚书”。对于朝臣之间发生的权力之争、意气之争，玄宗采取不问是非、双方同时罢免的办法，是防止朋党倾向继续发展的有效措施。

玄宗整顿和刷新吏治，还非常注意官吏的选拔。他亲政之始，就公布了有周利贞、裴谈、裴栖贞等13人的酷吏名单，敕令将他们“终身勿齿”[70]。开元十三年，玄宗再次敕令将还健在的酷吏来子珣等长流岭南，酷吏子孙不许出仕。在公布酷吏名单的同时，开元二年五月，玄宗下令全部罢免员外官、试官和检校官，规定这三项官，今后非有战功或别敕特行录用外，吏部和兵部不得给授。废止酷吏和罢免冗官是姚崇在“十事要说”中提出的，玄宗很快实行，纠正武后、中宗以来吏治中的这两大弊病，有利于改善官吏素质和严格官吏的选拔。

在选授官吏上，玄宗控制很严，发现问题，及时解决。开元四年，有人向他反映，“今岁吏部选叙大滥，县令非才”。在新选县令入宫辞谢时，玄宗出安人策一道，对他们进行考试，只有鄄城令韦济文理第一，升为醴泉令，其余二百人不及格，暂且先让他们上任，有四十五人成绩太差，“放归学问”，让他们回家攻读。负责典选的吏部侍郎卢从愿、李朝隐都因此贬为外州刺史。在选任官吏时，玄宗对自己的一些不恰当的决定，能够虚怀纳谏，及时改正。申王成义请以其府录事（从九品上）阎楚珪为参军（正七品上），玄宗已经同意，宰相姚崇、卢怀慎认为不妥，他们说：“量材授官，当归有司，若缘亲故之恩，得以官爵为惠，踵习近事，实紊纪纲。”玄宗听从宰相的意见，不再任命阎楚珪为参军，从此请托求官行不通了。岐山令王仁琛系玄宗为临淄王时的故吏，又是王皇后的亲戚，玄宗念及旧情，墨敕令给五品官。宰相宋璟坚持任官应根据有关条例，由吏部检勘，酌情给授。玄宗听从宋璟的意见，收回了已下的敕令。由于玄宗的重视和以身作则，开元时期选官是严格的，出现了卢从愿、李朝隐、王丘、席豫等一批以知人善任出名的官吏，选官恰当是吏治清明的先决条件。

在整顿吏治中，玄宗尤其注意对县令、刺史等地方长官的选用。唐前期，一直存在重京官、轻外官的风气。有才干、有学识的人都愿意在京为官，京师聚集了大批优秀人才，地方官吏的素质相对就差些。中宗以来，这个问题更为严重。韦嗣立曾指出：“刺史、县令，近年以来，不存简择，京官有犯及声望下者方遣刺州，吏部选人，衰耄无手笔者方补县令，以此理人，何望率化！”为了扭转这种状况，玄宗反复强调地方官的重要性，他在诏令中一再指出，“抚字之道，在于县令”[71]，“亲百姓之官，莫先于邑宰”[72]，“户口安存，在于抚育，移风易俗，莫先令长。知人不易，选此良难”[73]。在玄宗看来，地方官吏是亲民之官，他们的好坏，直接关系着统治效率的高低和百姓的疾苦，所以他在七月诛灭太平之后，诸事繁忙，日理万机的情况下，地方官吏的情况就是他最先过问的事情之一。九月二十六日，再设右御史台，督察各州。十月初一，召见京畿县令们，告诫他们年岁饥荒要赈养人民。十二月十三日，下敕：“都督、刺史、都护将之官，皆引面辞毕，侧门取进止。”玄宗规定接见将赴任的地方官吏，既示以尊崇，也便于了解地方的情况。

玄宗为了提高地方官吏的素质和声望，改变重内轻外的风气，开元二年正月十三日下令“选京官有才识者，除都督、刺史，都督刺史有政迹者，除京官，使出入常均，永为恒式”。在京官与外官之间实行对流交换。后来又进一步规定：“自今已后，三省侍郎有阙，先求曾任刺史者。郎官阙，先求曾任县令者。”[74]还规定：“京官不曾任州县官者，不得拟为台省官。”[75]把担任地方官作为选任京官的重要资历。这些都是鼓励、促使京官外任，重视地方官的措施。开元八年，宰相源乾曜主动上疏说：“臣窃见形要之家，并求京职，俊义之士，多任外官。王道平分，不合如此。臣三男俱是京任，望出二人与外官，以叶均平之道。”[76]这里透露出京官中有相当数量的形要之家的子弟。玄宗肯定了源乾曜的要求，令文武百官中父子兄弟三人并任京官者，自相通融，出任外官。由此公卿子弟由京官出任外官者百余人，既充实了地方政府，也疏导了官僚子弟聚集中央机构的状况。开元十六年（728），玄宗还亲自选择朝臣许景先、源光裕、寇泚等十一人出任刺史，他们离京时举行了盛大的送别仪式，宰相、诸王、御史以上都参加。玄宗写了《赐诸州刺史以题座右》一诗，诗中谆谆告诫刺史们：“视人当如子，爱人亦如伤。讲学试诵论，阡陌劝耕桑。虚誉不可饰，清知不可忘。求名迹易见，安贞德自彰。讼狱必以情，教民贵有常。恤惸且存老，抚弱复绥强。”[77]诗的结尾说：“勉哉各祗命，知予眷万方。”表达了他对刺史们寄予的厚望。

加强对官吏的监察，是玄宗改善吏治的重要措施。为此，他大力支持御史的工作，充分发挥御史台的作用。御史李杰正直敢言，卢怀慎说他：“勤苦绝伦，贞介独立，公家之事，知无不为，干时之才，众议推许。”[78]开元三年李杰纠弹贪暴不法的京兆尹崔日知，反被崔日知构陷成罪，侍御史杨玚上奏说：“若纠弹之司，使奸人得而恐愒，则御史台可废矣！”玄宗完全支持杨玚关于保护御史权宜的建议，马上下令李杰照旧任职，贬崔日知为歙县丞。后来，在处理皇后妹夫尚衣奉御长孙昕殴打李杰的事件中，不仅仅反映了玄宗对外戚横行的打击，也反映了他对御史的尊崇。

为了严格对御史和县令的考核，玄宗专门颁布了《整饬吏治诏》，规定：“每年十月，委当道按察使较量理行殿最，从第一等至五等奏闻较考，仍使吏部长官总详覆。”[79]考核情况作为任免升降的依据。如：“刺史第一等量与京官。若要在州未可除改者，紫微黄门简勘闻奏，当加优赏。”[80]为了便于对地方官吏考查监督，加强中央集权，开元二十一年，玄宗下令将全国分为15道，各道设采访使，有常设的办公机构。采访使“以六条检察非法，两畿以中丞领之，余皆择贤刺史领之。非官有迁免，则使无废更。惟变革旧章，乃须报可，自余听便宜从事，先行后闻”。可见采访使是相对稳定并有相当自主权的官职，它的职务是协助皇帝督察地方官吏。

玄宗对中央机构和官吏的监察也加强了，作了一些制度上的改进：按太宗贞观之制，中书、门下及三品官入朝奏事，必须有谏官、史官伴随，有过失便于即时匡正，好坏一定要记录，各司都在正牙奏事，御史有权当众弹纠官员。贞观时代的这些规定，表明宫廷政治有一定的民主性和透明度。高宗、武则天时，许敬宗、李义府当权，这种制度开始被破坏，奏事官员往往在仗卫百官退朝后，把皇帝左右的人摒开，秘密上奏，御史、史官皆不得与闻。这就为奸臣的进谗为恶大开方便之门。开元五年九月，宋璟向玄宗建议恢复贞观旧制，玄宗下制说：“自今事非的须秘密者，皆令对仗奏闻，史官自依故事。”恢复了宫廷政治生活中的有限的民主和透明度，对改善吏治起了良好的作用。