第二节 淤地坝的管理

一、管理的基本概念

（一）管理的概念

什么是管理？根据法国实业家、现代管理理论创始人法约尔的定义，管理就是由计划、组织、指挥、协调及控制职能为要素组成的活动过程。这一定义强调了管理的过程，表明了管理者应该发挥的职能或应从事的主要活动。后来的学者在此理论基础上进一步提出：管理是通过计划工作、组织工作、领导工作和控制工作的各个过程，来协调现有的资源，以达到既定的目标。后一定义对管理的基本职能，即计划、组织、领导、控制给予了更多的认同。

管理的核心是对组织资源的有效配置并合之不断的优化组合，而计划、组织、指挥、协调、控制等活动则是资源整合不可缺少的手段和方式，它们构成了管理活动的基本过程，体现了管理的基本职能。

（二）管理的目的

管理是一种追求效率的活动，管理的目的是通过一系列管理的活动，实现预期的目标。具体到某一个项目或某项活动来说，就是通过管理者的组织、协调，在给定的投入下，通过管理者的有效管理，使投入的人力和物质资源得到最大限度的发挥，达到资源成本最小化，产出效益最大化，使得项目或活动的预期目标得到实现。

（三）管理的职能

从20世纪初法约尔提出管理的概念以来，经过一个世纪的发展充实，现代管理学教科书一般将管理的职能划分为计划、组织、领导、控制四项基本职能。

（1）计划，是管理最基本的职能。主要是确定目标，制定战略，以协调各部门或各部分的行动。

（2）组织，是一种配置资源并进行运作的过程。组织活动要求根据组织的目标建立一套与之相适应的组织机构，并明确规定各部门的职权和协作关系。包括所要完成的任务是什么，由谁去完成及这些任务如何分类组合，谁向谁报告，各种决策应在哪一级别做出，以及合理调配人员等等。

（3）领导，是管理工作的重要职能。所有的组织都是由人组成的，这一层次的管理任务就是指导和协调组织中的人，使之能发挥应有的作用，完成应尽的职能。领导的任务是指导和激励所有的参与者并协调工作，解决冲突，以达到预定的项目目标。

（4）控制，是管理工作的一项基本职能。指对每一阶段的项目活动进行监控以确保其按计划完成。组织按确定的项目目标和制定的项目计划，向各部门分派任务、组织人员，保证项目按既定的计划实施，在项目实施中监测各部分任务的执行情况和各部门的效益，并与原定的项目目标进行比较，分析纠正可能出现的偏差，使项目进展按照预定的正确轨道进行，这种监控、比较和纠正的活动就是控制。

（四）管理者

管理者是在一个组织或一个项目中参与工作并负责指挥别人活动的人，如企业的厂长、公司的经理等，管理者与操作者是不同的两个概念。具体到我们日常的工作中，像一个业务部门的局长、一个项目的负责人等，也都是属于管理者的范围。管理者在协调指挥别人工作的同时，自己也可以承担其中某一部分的具体工作。

根据管理者在组织或项目中的作用，可以将其划分为若干不同的层次。如基层管理者，其职责一般是现场直接指挥和监督作业人员，确保上级下达的任务如期完成，如一个施工队或一个建设工地的负责人、一个建设项目的监理工程师等；中层管理者位于高层和基层管理者之间，其职责主要是贯彻高层管理者制定的方针，指挥基层管理者的活动，如公司的部门经理、机关的处长等；高层管理者处于组织管理的最高层，对项目计划的制定或组织实施负有全面责任，负责方针、政策的制定和决策，解决全局性或政策性问题的高级管理人员，如一个机关或一个部门的最高首长、大企业的董事长等。

管理者在组织制定项目计划或项目实施指挥过程中，要根据所承担管理工作的要求，充当多种角色，履行多种职能。不同层次的管理者，在管理职能的履行上虽有所不同，但作为一个合格的管理者，都需要有坚实的基础知识和基本的管理能力，这在很大程度上决定了项目管理能否切实有效的进行，项目目标能否真正得到实现。对于黄土高原水土保持生态建设或淤地坝建设项目的管理人员，除必须具备坚实的专业基础，熟悉国家有关的法律、法规、政策方针外，还必须掌握国际国内先进的管理方法，充实自身的管理知识，提高管理水平和管理能力，保证党和国家战略部署及各项方针政策的贯彻落实，保证国家建设资金有效利用，保证建设目标得到实现。

二、淤地坝建设和运行的管理

（一）管理现状

黄土高原现有11万多座淤地坝，大多数是20世纪60～70年代和80年代建成的，基本上由所在村委会或村民小组负责运行管理，从整体上看责任比较落实。管理措施得力的淤地坝，拦泥效益和经济效益均比较明显。但是，也有不少淤地坝经过长期运行，库容已基本淤满，加之管护机制不健全，责、权、利不明确，得不到及时维修加固，潜伏着安全隐患，使得淤地坝效益不能充分发挥。

在淤地坝建设早期，特别是一些在群众运动时期修建的淤地坝，由于没有制定出科学统一的设计施工规范和严格的建设管理办法，各地淤地坝建设的规划、设计、施工、管理基本上都是各自为政、参照类似工程规范或凭借经验进行的，修建时就存在着设计标准低、施工质量不高和管理不严等问题。随着时间推移，隐藏的问题逐渐暴露，直接影响到淤地坝的安全运行和效益的充分发挥。仅在陕北地区，没有溢洪道及相应泄洪设施的 “闷葫芦”坝就达2万多座，这些坝无法抵御较大洪水，对下游群众的生产生活构成了威胁。

从20世纪80年代后期开始，国家计委、建设部、财政部颁发了一系列有关建设管理的规定和办法，水利部、黄委会、黄河上中游管理局先后组织各方专家和技术人员，编制出了 《水土保持综合治理规划通则》（GB/T 15772-1995）、《水土保持综合治理技术规范》（GB/T 16453.1-16453.6-1996）、《水土保持综合治理验收规范》（GB/T 15773-1995）、《水土保持治沟骨干工程暂行技术规范》（SD 175-86）等规范性文件，各省 （区）在这些规范办法的基础上，根据当地的实际情况，先后编制出台了相应的技术手册、实施细则等，为提高工程规划设计标准，保证工程质量，提高运行管理水平，起到了重要作用。

经过几十年的淤地坝建设生产实践，各地在淤地坝的规划、设计、施工和运行管理方面都取得了一定的成绩，积累了相当丰富的经验。但从总体管理水平来说，还不够高，不能够满足黄土高原淤地坝建设的整体需要。淤地坝的科学规划、合理布设和施工管理水平还有待提高。特别是淤地坝建成后的运行管理，以及相关政策落实和产权确定等，是淤地坝管理中的薄弱环节。

（二）存在问题

随着国家水土保持生态环境建设进程的加快，中央和地方各级政府对于生态建设方面的投资力度不断加大，各省 （区）、地、县业务部门，以及流域机构所承担的建设和管理任务越来越重，旧的管理方法和管理体制已经无法适应目前大规模、高水平的淤地坝建设管理要求，以往建设管理中存在的问题也愈显突出，主要有以下几方面：

1.前期工作不规范

目前各类水土保持工程项目，都是在国民经济和社会发展长期规划及黄土高原总体规划的基础上，分别编制项目规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告等不同阶段的前期文件。各级计划行政主管部门对前期工作的管理，主要是审批项目建议书和可行性研究报告。项目经批准后，初步设计文件由行业管理部门审查，然后编制施工组织设计，由建设单位组织实施。但在过去长期的实际工作中，一般都将前期文件以 “某工程或项目规划”的名义上报，并成为一种习惯做法，与国家的建设管理程序不对应，使得计划、财政、银行等其他管理部门难以分清项目所处的阶段，并且由于所有的上报文件均冠以 “规划”之名，使得许多已达到 “初步设计”阶段可以立项的项目也被作为“项目规划”放入长期规划之列，影响了此类项目的早日实施。

2.规划设计深度不一致

由于没有完全按照基本建设程序和前期工作管理规范编制项目文件，各类规划的技术深度不够统一。有的报告名为项目规划，但部分措施又进行了工程设计；有的要求做到设计阶段，但部分措施却只做到了规划或可行性研究的深度。另外，在同一个规划设计文件中，各项措施的设计深度也不尽相同，如植物措施的设计程度往往较深，而工程措施的设计深度却达不到要求。

3.规划设计图纸不够规范

一是各类规划设计中所附图件不统一，无论是大面积的规划，还是小流域设计，所附图件的多少和内容大多由各设计单位自行决定，没有按照规定和标准要求编制相应配套的图件；二是图件中应标注的内容不统一，有些图纸中缺少实质性的标注内容，只是示意性质；三是图示和图例不统一，图纸大小、标示的位置、基本图例等不够规范，为设计的审查、施工、验收等工作造成很多不便。

4.工程建设施工的监理

监督、检查和验收程序不够规范。由于淤地坝建设的发展经历了一个相当长的过程，各地政府和业务部门在淤地坝的建设管理方面存在的差异也比较大。工程建设招标投标制、项目法人责任制、建设监理制等三项制度改革的落实和推广程度也参差不齐。工程建设的质量缺乏统一的规范管理标准，施工质量得不到充分保证，工程效益也难以充分发挥。

5.工程运行期管理比较薄弱

长期以来，在淤地坝工程的建设、管护、运用等各个环节中尚未建立起良性循环的运行管理机制，程度不同地存在着 “重建设、轻管护”的问题。如只种坝地，不管维修，或相应的排水、泄洪等各种配套措施不完备、不整修，特别是淤地坝建成后的产权归属不够明确，责任与权力不清，使得工程的利用与管护脱节，造成坝地盐碱化，工程病险情况加重，利用率降低，甚至导致汛期水毁等问题，各项规划设计目标无法全部实现，不仅影响到工程效益的发挥，而且缩短了工程使用寿命，给群众生产生活及下游防洪留下了隐患。

（三）淤地坝管理的任务

随着西部大开发战略的全面实施，以及淤地坝建设在治理水土流失和改善农业生产条件中具有的重大作用，国家高度重视黄土高原的淤地坝建设。水利部和黄河水利委员会组织技术人员，编制完成了 《黄土高原淤地坝建设规划》，并分别通过了黄委会、水利部组织的审查，即将开展实施。采用先进的管理手段和管理办法，管好用好工程建设资金，切实保证工程建设质量，保证淤地坝建设项目的顺利实施和项目目标的实现，是淤地坝建设管理任务的主要内容。

1.管理要求

为规范和加强黄土高原淤地坝建设项目的建设管理，充分发挥投资效益，根据国家基本建设管理程序的要求，淤地坝建设必须严格按照基本建设程序进行，全面实行项目法人责任制和工程监理制，同时在治沟骨干工程和较大规模的有条件的淤地坝建设中积极推行招标投标制。

随着国家西部大开发战略的深入发展，中央和地方各级政府对于生态环境建设方面的投入不断加大。黄土高原淤地坝建设作为水利部在西部生态环境建设中的一项亮点工程，对于治理黄土高原水土流失，实现再造一个山川秀美的西北地区的宏伟目标具有重大意义。与黄土高原淤地坝建设的要求相比，原有的管理水平和管理手段已不能适应。因此，所有参与淤地坝建设的建设单位和建设者，各基层政府和业务部门，都应根据工作要求，提高管理水平，改进管理方法，规范管理程序，严格遵照国家发改委、水利部、财政部、建设部等有关部委颁发制定的有关法律、法规、规章、规范、规定、办法及实施细则的要求，不仅要做好从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、竣工验收直至生产运行等淤地坝建设各个阶段的规划设计和施工建设，还应做好各个阶段的组织管理工作，使国家的建设投资真正得到有效利用，切实保证工程质量，充分发挥工程效益。

2.管理程序

根据国家规定，凡利用国家预算内资金进行的新建、扩建工程及有关的工程，均属于基本建设项目，必须按照基本建设程序进行管理。淤地坝建设资金的主要来源是国家财政下拨的项目建设专项投资，因此其管理应纳入基本建设程序。按照水利部 《水利工程建设项目管理规范》（试行）和 《水利工程建设程序管理暂行规定》的规定，水利工程建设程序一般划分为：规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备 （包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。另外，由于淤地坝工程建设的目的不只是单纯的改善生态环境，同时还包括帮助当地农民脱贫致富、增加经济收入，因此为了保证蓄水拦泥、淤地增产等工程规划目标的充分实现，建成后的生产运行和管理维护也是淤地坝管理的一项重要内容。

淤地坝建设的管理程序为：

（1）项目规划。主要是根据国家对该地区的宏观发展要求和流域综合治理规划，如 《黄河近期重点治理开发规划》等，结合项目区的自然地理、经济状况等，在全面、系统调查研究的基础上，通过比较分析，提出初步规划方案。

（2）项目建议书。根据国民经济和社会发展长远规划，在项目规划基础上，按照国家产业政策和国家有关投资建设方针进行编制。提出淤地坝建设初步设想，从宏观角度分析项目建设的必要性和可行性，是否具备建设条件。

（3）可行性研究报告。可行性研究是运用现代生产技术、经济学、管理工程学等对建设项目进行技术经济分析的综合性工作，其主要任务是研究项目在技术上是否可行，经济上是否合理，效益是否显著，需要多少人力、物力和资金，建设工期多长，以及建设资金如何筹措等。经过批准的可行性研究报告，是项目决策和进行初步设计的依据。

（4）初步设计。初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要的设计资料，对设计对象进行通盘研究，确定项目的各项基本技术参数，编制项目总概算。对于单坝建设，则应选定坝址，详尽设计坝体、放水建筑物和泄洪设施等，进行施工组织设计，编制设计概算，同时提供施工设计详图。

（5）施工准备。包括招标设计，确定监理单位，签订施工合同，以及建设所需的材料、机械设备、人力等方面的准备。

（6）建设实施。是指项目法人 （建设单位）按照批准的建设文件，组织淤地坝工程建设实施，并保证项目目标的实现。

（7）竣工验收。竣工验收是工程建设完成的标志。是全面考核建设成果，检验设计和工程质量的重要步骤。淤地坝建成后，由建设单位提出竣工验收申请，并准备好相应的资料和报告、图纸等，由建设主管单位组织竣工验收。

（8）后评价。是项目建成运用后若干年，对项目实际运行情况和效益进行的评价。目前在水土保持项目中尚未全面开展，但随着淤地坝建设的进一步发展，也应随之落实推行。

3.管理内容

淤地坝管理工作，应贯穿从项目前期立项准备到竣工验收和生产运行的整个过程。包括建设前期管理 （规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计）、施工准备 （施工准备、招标投标、合同管理）、建设期管理 （施工组织、施工监理和质量监督管理）、计划财务管理 （计划下达、资金使用、财务审计、财务决算）、竣工验收和生产运行期的管理 （工程维修维护、产权改革、坝地和蓄水利用、防洪度汛）等各个阶段的所有内容。各项目建设管理单位和有关业务部门要遵照国家关于基本建设项目管理的规定和水利部、财政部、建设部等颁发的有关规范、规程和办法，在项目建设中全面推行项目法人责任制、施工招标投标制和建设监理制，积极落实国家有关土地使用承包政策，切实搞好项目建设的组织实施，严格规范建设管理行为，杜绝资金管理漏洞，保证各项项目目标的实现。

（四）管理依据和保障措施

淤地坝项目建设与管理的依据是国家颁布的有关建设管理规章、制度、办法；水土保持治理技术规范、水土保持治沟骨干工程技术规程和水土保持国家标准；上级主管部门批复的项目可行性研究报告、初步设计文件等。

在淤地坝工程的建设和运行管理中，要引进和推广各种先进的管理技术和手段，落实管理责任，制定一系列行之有效的管理保障措施，提高淤地坝管理的科技含量和管理效果。

1.加大投资力度，确保建设质量

多年来，黄河水土保持生态工程投资采取中央补助与地方匹配、群众自筹相结合的投资方式，坡面综合治理中央补助平均5万元/km2，骨干工程一般投资35万元/座左右。其余不足部分由地方各级政府和项目区群众自筹。但黄土高原多数地方水土流失严重，农民生活贫困，地方财政困难，地方自筹资金多数难以落实。治沟骨干工程和大型淤地坝作为一项技术标准要求高、施工机械化程度高、工序相对复杂的主要水土保持工程治理措施，应以国家投资为主，地方和群众筹资为辅。黄河上中游管理局近年在籍河示范区、韭园沟、齐家川示范区的骨干坝建设中，试行了这种以国家投资为主的投资方式，积累了一定经验。按照黄河水利委员会新的总体规划思路，今后流域机构的水土保持治理投资重点以沟道坝系建设为主。在黄土高原淤地坝建设中，将参照其他水利建设项目的投资管理机制，对其中的骨干工程和大型淤地坝，实行全额中央投资，并在工程建设中实行招标投标制，提高机械化施工水平，确保工程建设质量。

2.加大培训力度，提高人员素质

管理者的素质高低，是决定项目管理效果的关键因素之一。为确保淤地坝建设的顺利实施，各项目建设单位以及各地业务部门，要根据项目建设和管理的需要，对从事项目建设和管理的各级管理技术人员，以及农民技术员进行必要的培训，以提高管理人员的业务素质和管理水平，为项目顺利实施奠定良好基础。

3.健全规章制度，规范管理行为

为确保淤地坝建设项目的顺利实施，各地要在国家发改委、水利部、财政部、建设部、黄委会及黄河上中游管理局颁布和下发的有关标准、规程、规定和实施办法的基础上，结合本地实际，制定出详细的管理制度、实施细则和操作规程，确保黄土高原淤地坝建设的全过程都能严格按照建设项目管理程序进行实施。对项目建设的各个阶段，都要按照国家规定，全面开展严格的监理工作，规范建设管理行为。

4.做好项目建设前期工作，认真履行项目法人职责

为确保淤地坝建设工作有序开展，要做好项目建设前期工作的管理，加强对可行性研究和初步设计的审查，落实建设过程中的质量责任，保证工程质量和建设投资的合理使用。工程建设单位在项目前期工作中要积极履行项目法人职责，充分调动当地政府和群众的积极性，做好项目建设前期的各项准备工作。在项目可行性研究阶段，项目所在地的地方政府必须对项目匹配资金和工程建成后的移交和防汛、管护责任做出书面承诺；凡对建设后的移交和防汛、管护责任不承诺或承诺不力的工程，不列入上报的年度建设计划；在工程开工前，建设单位就施工所需的道路、占地、淹没损失赔偿等问题要与当地政府签订合同，并与施工方签订质量责任合同，否则不得开工建设。

5.加强信息档案管理，提高工程控制水平

为确保工程建设单位对项目行使项目法人职责和对项目建设全过程的有效控制，加强建设管理信息及工程建设各阶段的档案管理非常重要。工程建设单位要加强对各项目区的巡视、检查，在各项目区派常驻代表，搞好上下联络，及时反馈建设信息，做好建设现场协调管理及组织实施工作。各设计单位、施工单位、监理单位要根据工程建设单位的统一安排，做好联系报表、统计报表及工程档案资料的管理，按照项目档案管理要求，翔实记录，完整归档，准确全面地记录工程建设的全过程。

6.深化产权改革，落实管护责任

积极落实国家有关土地承包和产权改革的政策法律，明确淤地坝工程的产权归属，大力推行淤地坝的产权制度改革，使 “建设、使用、管理”三者的责任和权利有机结合起来，调动地方和群众参与管理的积极性，切实解决淤地坝维修管护中使用与管护脱节、责权利不清的难题，提高工程管护水平，促进工程效益发挥。工程建设单位要与地方各级政府密切配合，认真探讨、总结、制定出详细的淤地坝产权改革政策和措施，落实好淤地坝工程的后期管护工作。

（五）管理机构

1.管理机构设置

由于淤地坝建设项目投资规模大，建设任务重，涉及范围广，所以为了做好项目的建设管理，必须根据国家有关规定和基本建设管理程序要求，组建健全的项目建设管理机构，调配业务素质较高，能够胜任淤地坝建设管理任务的业务人员，做好淤地坝建设项目的实施和管理。国家授权的项目建设单位，应在水利部和法定的项目建设主管单位的领导下，根据水利部 《水利建设项目管理规定》、《水利工程建设项目施工招标投标管理规定》、《水利工程建设监理规定》等与水土保持生态工程建设管理有关的规定要求，与施工单位、设计单位和监理单位等建立完善的合同关系，对项目建设整个过程全面实行合同管理。其中设计单位和监理单位，由建设单位通过招标或直接委托等方式选择确定，并与之签订合同。对符合招标投标条件的工程，由项目建设单位组织招投标择优选定施工单位，并签订施工承包合同。同时根据所建治沟骨干工程和淤地坝的规模及具体实际，落实好建成后的管理维护和运行工作。已建成工程的运行管理，主要由淤地坝所在县、乡、村政府负责，管理形式因地制宜，既可以采取以户为单位的承包管理办法，也可以以村委会或村民小组、村民联户形式进行租赁、承包管理。

项目建设管理体制设置详见图1-1所示。

2.项目法人的组建

根据 《中华人民共和国公司法》、国家发改委 《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》、水利部 《水利工程建设项目法人责任制的若干意见》等法律法规和规章的要求，淤地坝项目在建设阶段必须组建项目法人，在项目建设过程中实行法人责任制，由法人对淤地坝的建设、施工和资金筹措等实行全过程负责。

淤地坝项目在项目建议书被批准后，就应组建项目法人筹备组，负责法人的筹建工作；在报送项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人组建方案，可行性研究报告批准后，正式成立项目法人。项目建设单位作为项目法人职责的具体履行者，是项目建设的责任主体，对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责，对项目主管单位负责，接受主管单位对工程计划实施情况的检查监督。其主要职责有：

（1）负责筹集建设资金，落实所需配套资金，做好各项前期工作。

（2）按照国家规定，审查或审定工程设计、概算、筹资和用款计划。

（3）负责组织工程设计、监理、设备采购和施工的招标工作，审定招标方案，对投标单位的资质进行全面审查，综合评选，择优选择中标单位。

（4）审定项目年度投资和建设计划；审定项目财务预算、决算。

（5）建立建设情况报告制度，定期向建设主管单位报送项目建设情况。

（6）项目建成后，及时组织竣工验收和做好竣工决算。

三、淤地坝管理工作的发展方向

黄土高原水土保持的长期实践证明，淤地坝是人民群众在长期水土保持实践中创造的一项行之有效的减少泥沙、拦蓄洪水、减轻洪涝灾害、增加基本农田、保持水土的治沟工程措施。切实做好淤地坝建设工作，是从根本上治理黄土高原水土流失的有效途径。今后淤地坝管理工作的发展方向，就是要严格按照国家关于建设项目管理程序的要求，在项目建设中全面推行法人负责制、招标投标制和建设监理制。建立完善的项目建设管理体系和建成后的管理运行机制，采用先进的管理手段，引进先进的管理技术，通过对工程规划、建设、运用全过程的有效控制，做好整个建设前期、施工期、运行期的管理工作。遵守国家有关法律、遵照上级有关规定，落实好土地承包政策和产权归属，确保淤地坝工程的建设质量以及综合效益的充分发挥。