第二章 城市化、财政扩张与经济增长

中国经济增长前沿课题组[1]

内容提要：本文探索了中国城市化和财政扩张的原理和机制，分析了从工业化主导向城市化主导的结构转变中，政府行为是如何转变的，其未来的边界与风险又如何。进入21世纪后，城市化进入相对独立的大发展阶段，土地要素被重估，直接成就了政府的“土地财政”，扩张了公共基础设施的投资，推动了土地城市化和区域经济增长；但土地的供给特性和跨期分配效应导致了宏观风险增加，房地产价格上升过快，阻碍了人口城市化，去工业化特征明显。数量分析表明，土地财政和公共支出扩张虽然对城市化有直接加速效应，改变了时间轴上的贴现路径，但如果超前的土地城市化不能带来城市“规模收益递增”效果，且政府财政收支结构和筹资方式不能转变，则城市的可持续发展就会面临挑战。这些问题均已出现，因此只有转变政府职能，改变财政体制和筹资用资模式，才能推动城市化带动的经济增长。

关键词：城市化 土地财政 财政扩张 经济增长

国际金融海啸的余劫尚未完全消退，西方世界的主权债务危机又不断掀起波澜。当前，美国、欧盟和日本等主要经济体都深陷债务泥潭，财政政策和货币政策“顶天立地”，经济增长困扰重重，主权信用相继降级，使世界经济再次遭遇沉重打击。在全球性的脆弱格局中，中国经济2009年、2010年的增长率分别达到9.2%、10.4%，一举跃升为世界第二大经济体，国家财政收入持续高速增长，国民人均收入跨进中上收入国家区间，成为世界动荡危局中的一个特殊现象。在外部需求受到明显抑制的不利条件下，中国能够率先从危机中复苏，并且有别于其他主要经济体而“例外”地实现经济高增长，不可忽视的是中国从工业化向城市化转变这一重大发展背景和利好因素。

20世纪90年代中后期以来，在外向型工业化快速发展的同时，中国城市化也开始了其加速历程。首先，各类要素从乡村向城市聚集，使城市化率从20世纪90年代末期的约30%提高到2010年的近50%。通过要素在空间上的再配置，促进了实物资本和人力资本的快速积累，引致了大规模的城市需求，形成了经济增长的巨大动力。

其次，伴随城市化与经济高增长，政府财政收入和支出大幅增加。2000年公共财政收入、公共财政支出仅为1.34万亿元和1.58万亿元，到2010年达到8.3万亿元和8.96万亿元，年均增长20%和19%。如果按IMF标准，2010年全口径计算的中国政府财政收入与财政支出更是双双超过13万亿元，与二者在2000年分别仅占GDP的23%相比，2010年都达到34%，同步上升了近11个百分点。作为城市化的重要推动力量，掌控土地资源和公共物品供给的政府成为土地红利和税收增长的受益者。

再次，城市化在提供经济增长的内在动力和财政扩张的正向激励的同时，也面临着一系列亟待解决的问题和挑战。典型的如地价和房价的快速上涨，伴随近年的汇率升值和国际大宗商品价格高涨，带来了制造业成本和城市生活成本的上升，使中国经济发展较快地从原先的低价工业化过渡到高价城市化阶段。在既有的分配格局下，资产部门的过快膨胀，使收益向政府和垄断企业集中，不同人群、不同地区之间的收入差距不断扩大，社会不安定因素开始增多。由于城市建设和公共福利支出扩大带来财政压力和融资压力加大，从中央到地方政府的资产负债表和损益表都出现了快速的膨胀，地方政府的隐性债务问题以及与之关联的系统性金融风险，成为国内外各方格外关注的焦点。

面对中国目前发展格局中的城市化高增长、财政扩张和高房价等事实，大量文献在借鉴西方经济理论的基础上，探讨了财政政策对经济增长的作用、内在机制及存在的问题，其论题涉及财税体制改革、财政稳定、政府规模及效率、地区间竞争与经济增长的关系、高地价高房价与宏观稳定等（金戈、史晋川，2010；张双长、李稻葵，2010；中国社科院财贸所课题组，2011）；还有一些文献从政治经济学或制度经济学的视角，分析财政分权等制度的形成及效率。中国经济增长前沿课题组、张平、刘霞辉（2011）也探讨了与城市化相关的动力结构转变、收益特性、政府干预、技术进步等原理，并专门研究了财政政策的供给效应、高投资的宏观成本等命题。

本文将在我们前期研究的基础上，进一步探索形成目前经济增长格局和财政扩张的原理和机制，重点关注在中国特殊的经济环境和制度条件下，从工业化主导向城市化主导的结构转变中，政府[2]行为是如何转变的，其未来的边界与风险又如何。中心论点是：随着21世纪后城市化进入相对独立的大发展阶段，土地要素被重估，直接成就了政府的“土地财政”，扩张了公共基础设施的投资，推动了土地城市化和区域经济增长；但土地的供给特性和跨期分配效应导致了宏观风险增加，房地产价格上升过快，阻碍了人口城市化，去工业化特征明显。数量分析表明，土地财政和公共支出扩张虽然对城市化有直接加速效应，改变了时间轴上的贴现路径，但如果超前的土地城市化率不能带来城市“规模收益递增”效果，且政府财政收支结构和筹资方式不能转变，那么城市的可持续发展就会面临挑战。这些问题均已出现。只有转变政府职能，改变财政体制和筹资用资模式，才能推动城市化带动的经济增长。本文之后分五部分围绕上述中心论点顺次展开分析，最后提出政策建议。