二 养老保障整合进展
在厘清养老保障整合概念内涵、外延的基础上，学界围绕整合触动的制度变迁进行了多方面研究，主要集中在以下几个方面：养老保障制度分割（碎片化）形成的原因、产生的影响，整合养老保障制度框架、体系，整合中的养老保险基金全国统筹，整合实现路径等。
（一）养老保障制度分割形成的原因
对养老保障制度的分割状态，郑秉文提出的“碎片化”做了很好的描述，“碎片化”一词也被学界广泛采用。对于形成这一状态的原因，学界从政策演变、经济结构、社会分层、管理体制等方面进行了总结。郑秉文从政策演变的角度总结了中国养老保障制度“碎片化”出现的原因。郑秉文认为，中国社会保障制度初衷之一是为国企职工下岗做配套措施，所以带有明显的为国企改革配套的特征，当这一制度扩大到别的群体时，制度缺陷很快显现，难以完全适应不同的群体，难以发挥其构建和谐社会的制度保障作用。为满足各地参保群体的意愿和要求，解决其存在的便携性缺陷，地方政府开始采取变通措施，以最大限度地覆盖不同群体。于是，中国社会保障制度就逐渐呈现碎片化发展趋势，形成了城市与农村分割、私人部门与公共部门分立的多种退休制度并存的状况。[36]孟荣芳从差序格局的社会结构入手来分析整合的障碍，认为基本养老保障制度的设立受两大因素的影响：一是科层制政府，二是差序格局的社会结构。科层制行政体系会影响养老保障制度的运行结构，以自上而下为主的决策模式容易忽略边缘群体利益，更多情况下是对社会问题的被动回应。差序格局社会结构造成了养老保障资源在人群中的级差分布，政策制定者以“己”为中心进行等级、远近身份排序。在差序格局模式下，人群和区域级差分布将成为制度整合的障碍。[37]杨斌、丁建定从二元经济衍生出的体制障碍来看待养老保障城乡分割状况的起源。他们认为，“养老保险制度属于二元社会管理体制的重要内容”，“二元经济体制的运行催生出二元化的社会管理体制和二元化的政治管理体制，二元社会管理体制和政治管理体制又进一步强化二元经济体制”。“孝文化是农村家庭养老实现的文化基础，孝文化的继承和发展使得农村养老问题没有因缺乏正式制度安排而凸显，使得养老保险制度城乡分立长期存在。”“多子多福导致农村子女数量增加，这为实现家庭养老提供了充分条件”，直接导致政府在考虑社会化养老问题时搁置农村。[38]安华从社会分层的角度，认为“由于社会分层的存在，导致了不同分层的养老保险待遇差异，另一方面，养老保险的待遇差异又会进一步强化已有的社会分层，甚至促成新的社会分层的产生，造成收入分配差距和贫富差距，引发社会矛盾。养老保险制度的碎片化是社会分层碎片化的结果，是社会分层流动的最大障碍”[39]。郑文换从行政体系的角度，认为“中国社会政策决策权是弥散并局限于‘条块分割’的行政系统内，很多层级和系统具有政策决策权，这些决策的产生及推行往往又有独特的行动性方法，比如‘大众动员’、‘政策试点’等方法，这些方法同科层体制上传下达的行政执行方式有很大区别。同时，政策又表现出很强的固化性，即使一个省份内部也可能同时存在一种政策的三种不同版本，各种版本最终……形成‘制度叠加’”[40]。汪泽英从工业化发展及世界社会保障制度发展历程的角度出发，认为社会保障制度是经济发展到一定阶段，与职业相关联建立的，后来逐步拓展到非职业人群，拓展到农民。“世界上城乡社会保障制度的建立几乎都不同步，有先有后是正常现象，这是社会发展过程中必然要出现的事物。”[41]从学界总结可以看到，中国养老保障制度碎片化局面出现的原因主要有这样几种：政策设计、经济发展、社会结构、管理体制、工业化等。制度之初是针对某一群体设计的，当把这一制度推及别的群体时便会出现问题，为了弥补这一问题，就出现了各种变通方式，由此形成了各种碎片；差序格局的社会结构，科层制行政体系，直接决定了在设置养老保障制度时按中心、边缘人群划分；工业化发展有先有后，导致养老保障制度先从工业化中心开始，与工业化密切相关的职业最先享受到社会化养老保障制度，之后再不断拓展，在此过程中，出现了养老保障制度的差异；在条块分割的行政体系下所形成的养老保障制度必然是具有分割性的；等等。
（二）养老保障制度分割产生的影响
学界认为，养老保障制度分割或碎片化的状态对劳动力市场、自雇群体、转轨成本及收入再分配、社会风险等都会产生影响，最终会造成社会不公，影响经济社会发展。
1.对劳动力市场的影响
程杰、高文书提出在制度分割的状态下，“地区之间的经济发展水平、基金收支平衡、人口结构以及制度赡养率等差异直接反映到养老金待遇上”。经济发展水平低的地区，统筹层次也低，这些地区会选择更高的缴费率，更低的养老金替代率，加重企业经营负担，影响地方经济活力和增长动力。同时养老保险制度因职业差异而不同，会造成人才流动性差，加大人口迁移成本，阻碍劳动力跨地区流动。养老保险制度不适应人口与劳动力流动形势，会造成越来越严重的劳动力资源错配。提出建立与劳动力市场相协调、统一多层次的养老保险体系是养老保险制度改革的基本方向。养老保险体系要包含三个支柱：第一支柱是非缴费、保基本、全国统筹的国民养老金；第二支柱包含职工养老金和居民养老金；第三支柱是企业年金，旨在提供更高的保障水平。[42]
2.对自雇群体的影响
肖金萍、胡培兆认为，现行的城镇养老保险制度简单地延伸，从而包含了自雇群体，而自雇群体参加这一保险会形成负向激励机制：在缴费基数上会选择较低缴费档次，在缴费期限上越短越好等。为鼓励自雇者参保，各地自行设置档次较多的缴费基数，自雇者可以自由选择，这些费率和费基的设定并没有与养老金支付之间存在密切联系，而且地区不同，所设费率和费基也各不相同，对养老保险统筹层次的提高造成阻碍，同时降低了自雇者养老保险的便携性。[43]张力、范春科指出，目前基本养老保险已覆盖全国，但90%的省区市未达到实质性的省级统筹，以致城镇职工养老保险流动性低，存在异地转移接续障碍，职工流动时，基础养老金会损失。[44]分割的养老保障制度同样对农民的行为，特别是农民是否选择转让土地等行为产生影响。赵光、李放运用Probit、Tobit计量模型实证检验了农民的非农就业、社会保障相关变量对其土地转出行为的影响。研究结果显示，具有非农就业经验以及家庭非农劳动力越多的农民，越有可能转让土地，转让的面积也越大；农民参加的社会保障水平越高，对土地保障的依赖就越小，而农民对土地的依赖性越低，转让土地的可能性就越大，转让的面积也越大。[45]也就是说，农民转让土地和非农就业经验以及对社会养老保险的依赖性存在较强的相关关系。
3.对转轨成本及收入再分配的影响
范辰辰、陈东计算了农村养老筹资模式从家庭养老转向社会化养老过程中的成本问题，以及从现收现付制转向账户积累制过程中的转轨成本问题。结果表明，转轨成本长期存在，并且随着老年人口不断增多、人口老龄化不断加深而增长。影响转轨成本规模的因素之一是基础养老金的基数，基数庞大并且金额不断上调的情形，直接影响转轨成本的走势，个人账户资金将在2024年左右出现缺口并迅速扩大。影响转轨成本规模的另一因素是参保补贴，基础补贴产生了转轨成本，这一成本由中央、地方财政分担，地区补贴成本则由地方政府负责。对于应属中央负责的转轨成本，中央财政有能力负担，地方财政支持能力则各不相同，越到基层压力越大，贫困地区、县级财政压力过大。[46]王延中等认为，制度分割影响了公平性，在筹资方面，责任分担机制不合理不利于调节收入分配，政府财政投入机制的不完善不利于收入再分配；在待遇方面，以缴费确定型为主，不利于贫困人口提高收入。未来应以居民养老保险制度的城乡统筹为突破口，加强制度整合，缩小群体差距。[47]肖严华指出在社会人群之间、城乡之间、区域之间的多重分割制度设计导致了中国养老保险制度缺失公平。制度的多重分割、严重碎片化、顶层设计欠缺等，导致其在调节收入再分配方面的作用不能充分发挥，城乡之间、城镇不同群体之间的收入差距也无法因制度作用缩小，从而导致制度的运行效果及公众评价受到了严重影响。[48]
4.对社会风险的影响
郑功成认为，现行制度存在不公平的一面，会引起一定程度的社会冲突和社会矛盾，从而导致社会风险不断积累。社会风险具体表现为四点：一是养老保险制度承担的压力已超越自身功能，人们将“老有所养”的希望全部寄托在养老保险制度上，这种预期过大，是养老保险制度所不能承受的；二是机关事业单位和企业职工养老保险制度有很明显的不同并且利益差距越来越大，这种长期双轨并存的局面，损害了职业间养老权益的公平性，造成群体间的矛盾加剧，同时养老保险的差异会影响到年青一代的择业偏好；三是职工基本养老保险制度长期存在地区差异，各地缴费率各不相同，弱化了地区之间的互济性，造成在筹资、劳工成本等方面的不公平，对市场经济公平竞争、地区之间协调发展造成损害；四是责任不清与责任分担机制失衡。[49]高君认为，碎片化养老保障导致基金统筹在较低层面上运行，统筹单位庞杂，各统筹单位之间的政策各不相同，不但无法将城乡居民养老保障作为一个整体来进行综合研究、统筹谋划，而且使城乡间、地区间的养老保障制度在资金筹集、标准给付、管理运作等方面的差距逐步扩大。“碎片化养老保障使得城乡制度缺乏统一性、规范性和可持续性，加大了养老保障工作的行政成本，使养老保障体系整体运行不优化，直接导致不同群体无法在空间上和时间上形成制度上的财务互济，造成行政资源浪费，还容易受到短期和长期财务危机的威胁。”[50]叶响裙认为，制度分割导致管理上的困境。“从信息沟通看，不同部门建设的社会保障平台各自为政，信息系统各成孤岛，户籍、人员基本信息和业务流程重复采集、重复建设，有些互相联系的保障项目却难以提供一站式服务……社会保险资金分散在不同部门操作，风险节点多，审计、监督部门也必然要‘分头出兵’，不利于提高风险监控效率……随着民生事业发展，各个社会保障经办机构都面临着任务加重、力量不足、手段落后、管理风险加大等压力。”[51]信息分散还容易出现重复参保、重复享受补贴的状况，给财政带来一定影响。张国栋、左停通过相关数据指出，现行制度是按就业、户籍来设计的，但人员流动、身份多重，导致个人重复参保，截至2011年底，重复参加城镇职工养老保险与“新农保”“城居保”的人数为110.18万人，重复参加“新农保”、“城居保”和城乡居民养老保险的人数为2.24万人，多补贴金额为5423.09万元，重复享受待遇人数为9.27万人。重复参保更多是制度设计和管理不足造成的，当前制度不能适应人员身份多重性和强流动性特征。[52]
总之，在学界看来，养老保障制度分割会给养老本身以及与养老密切相关的经济社会发展带来诸多障碍，加大社会风险，损害社会公平。
（三）养老保障制度整合要重视的两大问题
学界认为，养老保障制度整合要重视两大方面的问题：从宏观上是框架、体系问题，从微观上是养老保险基金的统筹问题。前者影响养老保障制度的走向及系统性建设，后者则事关诸多可操作内容是否现实。学者分析了目前中国养老保障制度的框架、体系，基本共识是基本体系已初步建立，但结构、层次、运行上仍相互割裂，应建立多层次、可衔接的制度。
1.框架、体系问题
胡鞍钢等提出，“十三五”时期社会保障的基本思路就是要把城乡间、不同职业间的社会保障作为一个整体加以统筹谋划、综合研究，逐步缩小城乡间社会保障水平差距，进一步破除长期以来社会保障机制城乡区隔的体制，在保障待遇上实现不同区域、不同群体之间平权同利，在保障责任承担上实现国家、社会组织与个人等不同主体之间的协调平衡。[53]鲁全提出应从制度整合的分析框架视角来分析养老保障制度体系建设问题。这一分析框架包括制度目标、制度内部结构（内部各要素间的关系）、制度外部环境（宏观和微观）、制度运行状况（成绩或问题）。通过分析这一框架发现，面对不同对象的养老保障子制度本身不完善，而且各子制度独立运行，没有衔接体制，这样的内部结构未能有效适应制度的外部环境，制度目标因此无法实现。[54]丁建定将社会保障制度的三体系，即内容、结构与层次体系作为框架来分析中国养老保障制度，认为“中国养老保障制度体系已经初步建立，但内容体系存在缺失、结构体系碎片化严重、层次体系主体责权关系不均衡”。养老保障制度在城乡之间存在显著差异，城镇养老保障制度存在三种不同群体的不同制度，农村与养老保障相关的制度存在四种不同群体的不同制度，导致结构上的割裂。层次体系不合理导致不同养老保障制度间责权关系的差异，造成不同社会群体养老保障制度责权关系不均衡，影响到养老保障制度间的公平性及可持续性。中国养老保障制度应通过建立一些应对养老需求的新项目以完善其内容体系，通过制度整合完善其结构体系，通过责权关系的均衡完善其层次体系，进而建立起更加公平可持续的养老保障制度体系。[55]王春光从机会平等的视角，认为城乡一体化的本质是机会平等，机会是多样的、多层的，并将机会分为三大类：底层机会、中层机会和高层机会。底层机会主要指基本生存机会，中层机会包括保障、社会参与和表达机会，高层机会主要指发展机会。在底层机会的资源配置上，国家是不可推卸的供给者、保障者和配置者，所以在这一层次，国家要做到形式平等和实质平等，确保城乡居民享有同等的基本生存质量和效果。[56]孙思认为，《贝弗里奇报告》主张统一性原则，社会保障的行政管理、缴费标准和待遇支付都应当实现统一，同时《贝弗里奇报告》强调社会保障制度普遍性与分类性的结合。一方面，社会保障制度应当覆盖每一位公民，满足其基本的社会需求；另一方面，由于社会成员的年龄、性别、收入、职业等客观因素不同，也存在不同层次、不同类型的社会保障需求，这就需要国家在设计社会保障制度时，注重满足不同人群、不同地区、不同企业的多层次的社会保障需求，积极构建多层次、全覆盖的社会保障体系。[57]中国社会科学院经济研究所社会保障课题组提出要构建三个层次的养老保障体系，第一层次是城乡居民养老保险，覆盖全体国民，给付水平统一，是处在这一架构基层的普惠制公共养老金，体现的是全社会范围内的互助共济和凝聚全体社会成员的一种共同利益。“改进现有的城镇企业职工基本养老保险管理方式，分离现收现付制的统筹基金和积累制的个人账户基金，将统筹基金依然用作与薪酬相关联的正规就业者社会养老保险，将个人账户基金转化为由专业公司管理的个人储蓄投资账户。”在此基础上形成正规就业者社会养老保险和记账式个人账户，形成第二层次和第三层次。这样既能实现正规就业者之间的社会共济，又可通过与薪酬相联系的缴费和给付原则给予企业或机构为雇员多缴多得的激励，还可进一步明晰参保者为自己养老而储蓄和投资的责任和权利。公共养老金、正规就业者社会养老保险和记账式缴费确定型个人账户，构成梯田式的社会养老保障体系，这种多层次的制度结构可实现社会成员全覆盖的政策目标。[58]申曙光、魏珍认为要把养老保险制度整合成“城镇职工”和“城乡居民”两大体系，在整合后的两大体系之间，形成完善的衔接机制，最终实现城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险的并轨，建立统一的养老保险制度框架。[59]王婷、李放认为，社会养老保险的公共性特征决定了政府在资源配置中居于主导地位，“其首要作用就是理性化的政策供给，形成制度框架和规则体系。这是保证养老保险制度可持续性的重要前提。但政府如同市场一样不是万能的……因此政府应该有限度地界入养老保险体系，在政府主导下，从资源优化配置的要求出发，更加科学合理地确定政府、市场、社会的作用，建立多层次的养老保险体系……有效区分政府、市场、社会和个人在养老保障方面应承担的责任，从而保持国家自主性与社会支持之间的平衡”[60]。汤兆云、陈岩提出中国社会养老模式的未来选择应是多层次保险体系，从三支柱向五支柱过渡。建立非缴费型的零支柱，达到“兜底”作用；健全缴费型的第一支柱，体现多劳多得；建立健全职业养老金制度，补充和完善职业养老金；健全自愿性的商业保险储蓄，起到第三支柱的作用；通过家庭、社区等保障，健全非正规社会保障的第四支柱。[61]从养老保障制度框架、体系的研究来看，学界普遍认为层次不清、运行不畅、权责不明、内容不完整、结构不成体系是主要问题。为此，学者提出要扩大养老保障制度的覆盖面，增加养老项目，明确各个主体在养老保障制度建设中的责权，建立分层次的养老保障制度，尤其要注重发挥最底层次的安全网作用，重视中间层次的激励作用以及最高层次的提高生活水平的作用，最后要达到层次间界限清晰，各层次间能相互转换的整体效果。只是在具体的分层上，出现了二支柱、三支柱、四支柱、五支柱之说。
2.养老保险基金全国统筹问题
把养老保险基金的统筹层次提高到全国统筹，学界已呼吁许多年。学者从统筹层次提高的阻碍因素、统筹层次低导致的后果、提高统筹层次的路径等方面分析了养老保险基金全国统筹的问题。
在养老保险基金统筹层次提高的阻碍因素方面，学者认为财政补助方式、道德风险、逆向选择等问题都在一定程度上影响了统筹层次的提高。王晓军认为，不同地区的养老保险覆盖率、待遇水平、抚养比、实际缴费率之间存在很大差异，在这种情况下实行全国统筹，必然导致较大的地区间收入重新分配，有些省份会成为收入转出省份，有些省份则会成为收入转入省份，这会造成地区间的利益冲突，从而阻碍统筹层次提高。[62]陈元刚等认为，在养老保障制度改革之初，把权力下放至各个地区，导致各不相同的改革方案出台，从而出现了低水平的统筹方式。[63]肖严华、左学金认为，全国统筹进展之所以缓慢，在于面临两大主要障碍，“一是基础养老金的强制缴费率过高，增加了实现全国统筹的难度；二是协调中央与地方政府之间、不同地方政府之间的利益格局难度较大”[64]。何文炯、杨一心剖析了基本养老保险基金全国统筹的学理基础，包括基金统筹平衡说、基金规模效应说、大数定律说、劳动力市场统一说。[65]养老保险基金全国统筹是整合的前提，统筹层次过低不仅会加剧地区间保障水平的分割，而且会造成其他后果。
在统筹层次低会导致的后果方面，学者在管理、地区分割、放大收支缺口等角度进行了分析。民盟中央调研组通过调研，认为社保统筹层次过低，全国职工养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的格局并没有较明显的变化，其直接后果至少有三：“造成不同地区的养老保险实际缴费负担畸重畸轻；导致不同地区养老保险基金收支余缺分化；放大了现行制度的问题，如虚高的名义缴费率，地区收支缺口被无形放大，个人账户空账运行，基金积累贬值等。”[66]郑秉文认为城乡居民养老保险制度合并后，虽然基金统筹管理层次低下，但目前还未形成地方利益，应一步到位，实现全国统筹，建立统一的基金投资管理体制，实现多元化投资，旨在提高收益率和制度的支付能力。[67]
在提高统筹层次的路径方面，养老保险基金全国统筹涉及中央和地方管理权责的问题，鲁全将需求者的流动性与差异性作为养老保险管理权责划分的基本依据，提出在全国统筹背景下基本养老保险财政和经办管理的权责在中央、省及省以下三个层次上的分配。[68]李连芬、刘德伟从基本养老保险的角度探讨了基本养老保险由省级统筹上升到全国统筹的成本和收益，指出如果实现全国统筹，那么可以消除各省区市养老金缺口，有效减轻政府财政负担，从根本上解决流动人口养老保险关系转移的难题，推动全国统一劳动力市场的形成和完善，增强抗风险能力。要顺利实行全国统筹，还要化解其中的实施成本和摩擦成本。[69]何文炯、杨一心从公平可持续发展的角度，认为以调剂余缺为主要目标的全国统筹难以解决公平及可持续问题，应全力推进以统收统支式全国统筹为统领的综合性改革，实施统筹基金和个人账户基金分账管理。[70]张力、范春科认为中国城镇职工基本养老保险流动性较弱，这和统筹水平低、省际转保存在障碍等因素有关，反映了制度的可持续性和公平性存在缺陷。[71]楼继伟提出要实现职工基础养老金全国统筹。“统筹考虑制度设计、中央与地方事权和支出责任划分等相关问题，积极稳妥推进职工基础养老金全国统筹，增强调剂基金余缺能力。三是丰富社会保险基金收入来源渠道。拓宽社会保险基金投资渠道，推进基金市场化、多元化、专业化投资运营。”[72]王美桃认为，未来在全国范围内建立“大一统”的社会养老保险制度是必然的选择。要建立统一的社会养老保险制度，“首先要逐步提高城乡居民的基础养老金替代率和有序调低‘职工保险’制度的基础养老金替代率，分步骤在全国范围内建立统一的基础养老金替代率，通过制度优化和合并，最终形成覆盖全民的、养老金替代率统一基准的基本养老保险制度框架……以保障基本养老保险制度于2020年实现全国统筹。二是以多层次制度安排代替单一层次的退休金计划……三是实现基础养老保险制度的全国统筹”[73]。胡晓义认为，社会保障制度要实现可持续发展，需要实现社会保障基本制度的定型，通过深化改革建立和巩固支持社会保障制度可持续发展的体制机制。为此，要从增强制度的激励性、提高统筹层次、调节抚养比、拓宽筹资渠道、发展多层次的社会保障等方面入手，从体制上打破地域分割的藩篱，增强社会保障资金调剂功能和使用效率。[74]
总之，学界认为，基金统筹层次过低，会拉大地区间差距，加大地方政府负担，阻碍流动人口养老保险关系转移，弱化整个保障的抗风险能力等。而实现全国统筹也不是易事，要重新划分中央和地方的责权，消解提升统筹层次的各种成本，拓展基金投资运营的能力，改变单一退休金制度，拓宽筹资渠道，调整替代率和抚养比等。
（四）养老保障制度整合实现路径
早在21世纪初就有学者探讨养老保障制度整合实现的路径，继城镇居民养老保险和新型农村养老保险制度整合后，2014年机关事业单位养老保险并轨改革更是为消除小碎片、实现制度整合提供了可操作的路径。郑秉文认为碎片化制度不仅在中国存在，在法国、德国、意大利等主要发达国家也普遍存在，且这些国家的公务员养老保障制度都带有特权色彩。中国机关事业单位养老保险并轨改革意义深远，有利于促进公共部门与私人部门的劳动力流动，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设，有利于促进社会公平正义。[75]整合的着力点是众多学者研究的方向，姜宏大认为，城乡一体化的着力点在于整合和优化细碎化的农村养老保险制度，以综合的整体的思维，实现新型农村养老保险与城镇居民养老保险制度及城镇职工养老保险制度的相容互嵌。[76]尹徐念从农民工参保比例低的角度探讨了构建统一的城乡社会保障制度的可能性，提出要从推进户籍制度改革入手建立统一的劳动力市场进而构建统一的社会保障制度。[77]更多学者从整合模式选择、建立接续规范制度、调整管理权责、制定法律法规等多个角度来阐述整合的实现路径。
1.整合模式选择
李迎生较早提出了养老保障制度的整合模式，将未来我国城乡整合的社会保障模式设计为一种“有差别的统一”模式。按照这一模式，进城务工农民与乡镇企业（小城镇）职工应逐步和城市企业职工实行统一的制度。李迎生近些年又提出整合模式，认为整合模式可以作为普惠型社会福利制度的中国选择，以整合模式构建中国普惠型社会福利制度。“基本公共服务”中的“基本社会福利”内容可以设计为全民共享项目，逐步实现全国统一；超越“基本社会福利”内容的一般项目，或者说在短期内尚难实现统一的社会福利项目，可以在城乡、人群、地域、阶层等之间保持一定的差异。推动中国社会福利制度整合目标的实现，当务之急是合理界定政府角色，完善福利治理结构。[78]田雪原提出积累补充型模式，认为要破除中国养老保险的双二元体制，不是简单地将一种保险制度并轨到另一种制度，而是应建立起全国统一的积累补充型城乡养老保险新体制，将现在的几大制度全部纳入其中，并逐步接轨。新体制下，要以个人缴费积累为主，单位缴费为辅。[79]唐钧等提出建立基本和补充养老金模式，认为中国想形成完善统一的社会保障体系，就要更加注重顶层设计和总体规划，应把养老金分成基本养老金和补充养老金两个部分，要在全国建立一个基本的养老保障制度。这个制度由国家负责，现收现支，因为它是一个相对来讲比较低的标准。“在全民性的基本养老金之外，还有与职业相关的补充养老金，也叫职业年金，企业和个人还有余力就可以参加。补充养老金和工资挂钩，和贡献挂钩，和效益挂钩。补充养老金和基本养老金的保值增值运作也不一样。补充养老金不能由政府直接操作，要实行准市场的运作方式。”[80]汤兆云提出建立“国民养老金制度”模式，对国家政府机关、事业单位人员养老保险制度进行改革。将确定给付制的财务模式改为确定提拔制，建立共同缴费的“社会统筹+个人账户”的社会养老保险制度；整合城镇企业职工和有固定劳动关系农民工的社会养老保险制度，建立“城乡职工社会养老保险制度”；整合城镇居民和农村居民的社会养老保险制度，建立“城乡居民社会养老保险制度”；并整合以上三类社会养老保险制度，建立“国民养老金制度”。[81]沈君彬提出“梯次推进的动态整合”模式，即有条件的地区先行，随着财政能力的不断提升在保障项目、覆盖范围、保障水平和保障人群上多层面、逐梯次推进城乡一体化社会保障体系的构建，同时进行动态整合。[82]高和荣认为社会保障制度整合应从三方面入手：在制度方面，要进行城乡间的整合、地区间的整合及阶层间的整合；在管理方面，要进行社会保障各管理机构的整合；在供给方式方面，要针对各社会保障项目开展组合供给和差异化供给，使各种供给类型相互支撑，形成资金、实物以及服务供给方式的有机整合；在监督机构方面，也要进行多种主体的整合。[83]
总的来看，在整合模式方面，学者提出了“有差别的统一”模式、“积累补充型”模式、“基本+补充养老金”模式、“国民养老金制度”模式、“梯次推进的动态整合”模式等。整合模式虽各不相同，但在一些方面有共识：逐步推进，先从相似的项目入手，基本养老保险制度尝试统一，其他项目保持差别性。之前提出的个别模式，如今有一些已经部分完成，比如“新农保”和“城居保”整合成“城乡居民养老保险制度”，针对城镇职工、个体工商户、农民工的养老保险制度已统一整合成“城镇企业职工养老保险制度”，可以说学界的研究为实践提供了理论支撑。
2.建立接续规范制度
整合并不是统一，不同层次的养老保障制度可满足不同群体的需求，而建立多层次养老保障制度的重点在于打破制度间的封闭状态，使不同群体可在不同制度间转换，这样多层次的养老保障制度才能体现多层次的作用和活力。学界经过多年的探讨也在这一点上达成共识，研究制度的接续成为热点，多位学者研究了制度接续的内涵及操作。景天魁认为积极的整合策略有两种选择：技术整合与制度整合。“所谓技术整合，就是在基本不改变现有制度的前提下，运用技术手段，例如缴费办法和缴费数额的折算，实现不同制度下的接续和转移。”所谓制度整合，是把相近的制度尽可能地整合起来，通过适当地、有步骤地推动制度整合，促进收入差距和各种经济社会差距的缩小，差距缩小了，就有利于再进一步推进制度整合。“制度整合可以有多种方案，底线公平方案可能是最积极稳妥、切实可行的方案。”[84]陈雷、江海霞、张秀贤提出“新农保”与相关养老保障制度之间的衔接可以分三步进行：新老农保制度间的整合，“新农保”与失地农民养老、计生家庭养老等其他社保制度间的整合，城乡间养老保险制度的整合。在实施过程中需优化配套措施，包括户籍制度改革、推进信息建设、加强劳动就业制度改革等。[85]陈俊梁、张雅文认为，“城乡社会保障一体化程度在很大程度上受地方经济发展水平制约；社会保障制度设计要体现城乡居民在政策选择上的公平性；制定合理可行的城乡社会保障接续规范是推进城乡社会保障一体化的必要条件；社会保障一体化要遵循先易后难，循序渐进的原则”[86]。辜毅认为，“城乡养老保险制度整合的近期目标主要在于如何在完善现有单列的各个养老保险制度的基础上，打通制度间的转移接续关口，为下一步统一制度基础，建立城乡一体化的养老保险制度奠定基础……城乡养老保险制度整合的最终目标是完成养老保险体系的结构性改造……对基本养老保险的制度结构进行改革优化，将统筹账户演变为普惠制的国民年金，个人账户部分与补充养老保险进行合并……真正发挥多层次、多支柱的养老保险体系在老年保护中的重要作用”[87]。王晓东、雷晓康认为，“城乡养老保险制度一体化运行的核心在于搭建城乡一体的基础性制度结构和财务模式平台。世界多数国家的社会保障发展实践证明，任何结构松散、项目衔接性差和体系分离度大的养老保险制度，其公平性和可持续性都相对不足……因此，我国社会养老保险制度要整合、衔接同质性较强的保障项目，加快‘城居保’和‘新农保’的整合归并，构建城乡一体化的体系结构，重点建设城乡统一的养老保险筹资机制和给付模式，统一政策标准和缴费规则，缴费档次或基数的设定可根据经济状况在政策范围内自由选择，尽快实现基础养老金全国统筹和老年津贴制度”[88]。李艳荣认为，“改革开放以后，我国社会养老保险制度经历了从无到有、从城市到农村、从职工到居民、从‘碎片化’到逐步精简、从制度隔绝到相互接续的发展整合过程，初步建立了一个覆盖全民的社会养老保险制度体系。今后，应将被征地农民养老保险制度整合归集，提高养老保险统筹层次，完善统一的社保信息系统建设”。信息平台要实现不同统筹区域的数据传送、汇总和监管功能，及参保人员不同制度下多账户之间的数据传递、账户归集和余额转换功能，方便快捷地完成制度间的账户接续。[89]林闽钢认为，应整合社会保障项目的业务管理流程，把原来相互独立的各个险种的服务系统合并成一个，建立城乡一体化的信息平台，实现资源的有效共享。[90]可以说，学界对制度转移衔接进行了多方面探讨，从搭建统一的财务平台、信息平台、政策平台、项目平台，整合业务流程等不同方面探讨了整合过程中建立接续规范制度的可能途径，以期通过这些途径，最终构建整体性体系结构。
3.调整管理权责
条块分割的属地管理、中央和地方财事权责不匹配、各险种管理的各自为政等问题，不仅影响基金安全，而且会直接影响劳动者在不同养老保障制度间流动的便捷性问题。郑秉文认为中国基本养老保险多年来始终存在诸多问题，其症结之一就在于其事权和财权的分离和不匹配，养老保险制度的事权财权均应统一起来归中央政府，这是城乡居民制度建立全国统筹和实行制度统一的前提条件。[91]梁静认为，“属地管理体制严重影响了基本养老保险制度的自我平衡和自我发展，不利于制度的健康发展。因此，应该统一各省市级养老保险结算中心管理体制，统一结算，由劳动与社会保障部门进行统一管理……在明确养老保险结算中心管理主体地位的基础上，用统一结算机制替代属地管理结算体制，建立结算中心稽核”[92]。刘妍、吕雅琴、刘琦提出年检稽核一体化，认为“城镇居民社保与城镇职工社保在管理上的不同之处在于，城乡居民没档案、没工资、居住散、管理难，在养老保险待遇发放环节，基金安全管理面临许多难以避免的风险。在一体化经办管理的条件下，由于两个险种的关联度很高，经办机构能够通过一体化年检稽核，及时发现并堵住养老保险待遇发放和医保重复参保方面的漏洞，年检稽核成本也可以大大降低”[93]。谢琦、陈亮认为，“政府在社会保障中的角色和功能应该是为社会成员提供基础性社会保障，它不可能也不应该满足社会成员形式各样的、高层次的社会保障需求。针对社会成员的发展性社会保障，政府应该允许市场发挥资源配置的基础性作用……明晰政府在基础性社会保障方面的责任，并通过制度化的方式予以确立和固定，与此同时，允许政府通过购买公共服务的形式，将无力做好的基础性社会保障工作转移给社会，在这个过程中社会作为辅助性力量参与进来，政府作为责任主体应该做好验收和监督工作”[94]。张婷认为，在社会保障基金的征收和使用上，要建立专门的监督管理小组，采用问责制的管理办法，制定相关的风险管理制度以确保社会保障基金安全。[95]王延中认为，“加强养老保险基金的科学管理与投资，实现养老保险基金的保值增值，是未来养老保险制度改革与发展的重要任务。要进一步完善养老保险的管理体制与管理模式，发展一批专业化的基金投资机构，并实现适度、有序竞争，降低投资成本，提高投资收益；严格规范养老保险基金投资机构的准入门槛，尝试建立养老保险基金投资最低收益担保机制。养老保险基金投资的多元化要求进一步拓宽基金投资渠道，完善投资组合策略，积极稳妥地推进养老保险基金进入资本市场”[96]。总之，针对养老保障管理上的问题，学者们从匹配财权事权、破除属地管理体制、经办管理一体化等方面进行了研究并提出了一些办法，如统一结算体制、一体化年检稽核、成立监管小组、制定风险管理制度、发展专业化的基金投资机构、制定相关的风险管理制度、允许市场参与资源配置、允许政府购买服务等，通过这些综合性手段，最终达到理顺管理体制、堵住管理漏洞、提高管理效率、降低管理风险等方面的效果。
4.制定法律法规
制定法律法规，依法行事，是学者们研究整合养老保障制度中所集中讨论的一个领域。顾静认为，“由于社会保障立法至今仍然缺位，仅有一些法律权威相对较弱的条例规章等作为依据，并且社会保障制度体系依赖于行政干预才能够正常地运行，政府、企业和个人的分工责任并不明显，或者有分工的规定而难以落实，因而，形成了政府主导型的社会保障运行体系。由于政府的强势地位并缺乏必要的法律规范及制衡机制，政府在社会保障领域失效的状况比较严重……因此，在构建城乡一体化的社会保障制度时，一定要妥善协调好政府各个相关部门的利益关系，同时要建立起必要的法律规范及制衡机制”[97]。罗志先认为，应加快统筹城乡居民的社会保障法律体系的立法工作。“修改立法法或国务院《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，明确规定有关覆盖城乡社会保障法律制度立法的，由全国人大或国务院制定。第三，由全国人大法工委或国务院法制办牵头制定覆盖城乡社会保障法立法规划……加快制订当前亟须出台的有关覆盖城乡社会保障法法规，待时机成熟后再上升为法律。”[98]法律法规的不健全，政策的执行力不足，使养老保障制度建设在扩大覆盖面、缴纳养老保险费、制度管理等多方面存在这样那样的问题，所以学界认为，以法律的形式明确养老保障各方权责，形成有效的制衡机制，加大制度执行的强制力，是养老保障制度建设必须要完成的一个目标。
总之，通过学界近三十年的探索，“养老保障整合”这一概念的内涵、外延、目标、途径等方面已渐渐清晰，学界的研究开始深入整合的各个方面，从养老保障制度碎片化形成的原因、导致的结果，到实现整合的途径、提高统筹层次的办法、构架整合的框架体系等。建设一个有同一、有层次、有差异、可转换、可衔接、有法律依据作为支撑的覆盖全民、公平、持续的养老保障体系是学界的共识。为了达成这个目标，学者们又从不同角度进行了从理论到具体对策上的研究。在养老保障整合的大目标、大方向基本一致的前提下，对整合路径、整合模式、制度优化等方面提供了各个层次的设计。学界研究为养老保障制度整合在实践方面的发展提供了理论支撑，是我国养老保障领域不断改革、不断整合的动力和依据。
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