前言
养老保障是我国社会保障建设中重要的一部分，是关系我国经济社会发展、人民生活的大事，新中国成立后我国政府就一直在为建设健全的养老保障制度而努力。养老保障制度建设也经历了从无到有，从覆盖一部分群体到覆盖全民的过程。在此过程中，制度的碎片化问题也不断被提及。我国政府对养老保障制度建设高度关注，十八大报告、《人力资源和社会保障事业“十三五”规划纲要》等重要文件中均明确提出要加快社会保障制度整合，建立更加公平和可持续的社会保障制度。
从实践来看，虽然我国在养老保障制度建设的过程中为了满足不同群体的需求，设立了一些小的、零碎的制度，但是在制度建立之初就开始了整合进程，或者可以说，在碎片化发展过程中，一直蕴含着整合的态势。21世纪初，制度达到全覆盖，此时也是大碎片中存在小碎片的高峰之时，在此过程中，原有的一些小碎片不断整合成几项大制度，相似的、有基础的大制度又整合成更大的制度。有两次整合可以说具有飞跃性意义：“城居保”和“新农保”统一，打破了地域上的城乡二元养老保障界限；机关事业单位和城镇企业职工养老保险并轨，破除了体制和身份上的“双轨制”。也就是说，我国养老保障制度发展到一定阶段后，已经进入大幅度整合状态。在此过程中，有些整合进行得很顺利，比如城乡居民养老保险制度的统一，以及不同制度间的转移衔接；有些进行得缓慢，比如机关事业单位养老保险并轨，以及将统筹层次提高到全国统筹等。一些体制、机制障碍，地区间的利益冲突，政策的设计，居民的参保意识等，都在一定程度上影响着整合进程。所以本书认为，如何在整合中将养老保障制度优化，使其最终成为多层次互补、全覆盖、可转换、可连接的整体性体系，将是未来养老保障制度整合的目标之一。目标之二是完成养老保障体系的结构性改造。在经过一系列的调整后，我国养老保障制度已形成两大基本体系：城镇企业职工养老保险体系和城乡居民养老保险体系。这两大体系将不同身份、不同职业人员都覆盖其中，结束了长期以来按城乡、就业状态等多种标准设立的多种养老保障制度并存的局面，打破了城乡养老保障长期分割的状态。但在养老保障结构、层次方面的调整还远远不够。从结构来看，我国养老保障制度已从单一支柱转变为三支柱：社会化的公共养老保险、企业年金、商业储蓄。实际上从效果来看仍是公共养老保险一支独大，另外两个支柱所占份额较小。这种格局会导致风险过度集中，居民养老严重依赖退休金，公共养老保险面临较大支付压力，养老保险基金的可持续性受到挑战。所以本书认为，如何整合相关资源，对我国养老保障制度进行结构上的调整，形成较为平衡的多支柱、多层次结构，分散将来老龄化、长寿、经济危机、出生率下降等方面带来的风险，保证养老保障的可持续发展，将是我国养老保障制度在未来整合方面要面对的重要议题。围绕这两个目标，本书梳理了近年学界对养老保障制度整合的研究成果，从养老保障制度碎片化中的整合态势、整合进程、整合难点等方面进行了深入探讨，并且借鉴了发达国家及经合组织（OECD）成员国最新养老保障制度改革动态、改革趋势，提出我国养老保障制度整合的框架设计、对策建议。
主要研究内容
第一，研究综述。全面评述了学界在这一领域的相关研究，对学界关于养老保障整合的主要观点进行归纳、总结，明晰了“养老保障整合”的内涵、外延、目标、途径，概括出学界不同阶段的不同研究重点。从养老保障整合内涵的变化，养老保障制度碎片化形成的原因、产生的影响，从碎片化到整合的演变、扩散、路径等多个角度解释了行为机理。对学界相关研究的综述可以展现中国养老保障制度发展变迁的理论支撑，也体现了70多年养老保障制度不断改革、不断整合的动力和依据。
第二，我国养老保障制度变迁中的整合态势。根据前期搜集的经验调查材料，通过对理论文献的梳理和概括，界定整合的内涵，从理论和实践两方面明确整合的意义，梳理出新中国成立以来的70多年间中国养老保障制度从无到有，从碎片化到体系化的历程，发现制度变迁中的整合态势，揭示其中的演变规律，总结不断整合后，中国养老保障制度在体系、结构、内容上的变化，从理论和实践上明确整合对中国养老保障制度建设的意义。
第三，我国养老保障制度整合面临的挑战。从企业职工、居民两大保险体系中存在的结构性、体制机制性问题入手，总结出养老保障制度仍存在的整合不彻底的问题，分析了城乡居民养老保险、城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险在整合中存在的问题，包括在参保覆盖面上应保未保的问题、国家去产能政策对养老保障的影响问题、失地农民参保制度碎片化依然严重的问题、机关事业单位养老保险并轨进展缓慢的问题、养老保险基金全国统筹迟迟不能推进的问题，等等。这些问题导致养老保障制度面临质量不高、不可持续等方面的挑战。这一部分同时分析了养老保障制度整合不彻底的原因，从城乡养老保障制度的身份化、地域化以及各地的经济发展水平、财政投入出发，探讨制度的路径依赖，找出整合过程中面临的体制、机制障碍，揭示出最大的障碍，也就是改革的最终难点，即利益协调。整合涉及城乡间、地区间、群体间、中央和地方间的利益。
第四，国外养老保障整合状况及借鉴。本部分选取了OECD中各具特点的几个成员国，包括加拿大、美国、英国、德国、日本，研究了这几个国家养老保障制度几大支柱的设计、调整、改革状况，力图从中得到一些可供借鉴的经验和教训。
第五，养老保障整合框架设计。根据第四部分的研究，及OECD的总结，揭示出国际养老保障制度的三支柱结构及国际养老保障制度改革趋势，比较中国养老保障制度和OECD成员国的异同，在此基础上，提出未来中国养老保障制度结构和层次上可能的改革方向。研究表明，一些国家建立了全民统一的养老保障制度，也有一些国家根据所从事职业的不同，建立了完全不同的养老保障制度，有城乡差别和群体、职业差别。城乡间有针对农民和城市职工的不同制度，在城里针对一些特殊行业的工作人员，如铁路职工、自由职业者、公务员、飞行员、科学家等也都设立了不同的制度。一些国家养老保障制度同样处于碎片化的状态，另一些国家的养老保障制度则可以做到制度之间互相关联、有层次、可转移、成体系，是一种整合式的不同，不同层次的项目整合到一起，构成较为完整的养老保障制度三支柱结构，每一支柱职责分明、目标清晰，三支柱互为补充，并且替代率均衡，三支柱替代率相加，可以使老年人过上相对体面的生活。了解国外养老保障不同项目之间的分散和整合情况，对我国养老保障制度整合的推进有一定的借鉴意义。欧美国家的第一支柱基本是基础养老金，国家、企业、个人都有投入，这一层次的养老金用来保障居民最低生活，解决的是社会公平问题；第二支柱是社会养老保险，国家和企业是主要创办者，是为了保证员工退休后的生活水平不至于和退休前相差太多；第三支柱是政府或企业提供一定优惠政策的私人养老项目，同样是为了保证老年人能过上体面的生活。第一支柱的主体是国家，第二支柱的主体是企业，第三支柱的主体是个人。从这个层面比较，我国的三支柱主要还是公共养老保险一支独大，其他两个支柱处于较弱状态，为养老保险基金带来较大压力。根据对前文的研究以及对国际养老保障制度改革趋势、改革动态的把握，从养老保障结构调整、制度优化两个层面提出我国养老保障制度整合的框架设计。
第六，优化整合对策建议。针对养老保障制度整合中出现的具体问题和难点，提出可操作的对策建议。本书认为，碎片化的养老保障制度带来了诸多社会问题，亟须进一步整合。整合不是要一体化，而是要弥合碎片间的缝隙，不同小制度之间相互配合，功能互补，形成一个新的有机整体。出现碎片化的主要原因是利益分割，所以利益协调是整合的关键和难点，要从平衡各方利益出发，兼顾当前和长远，满足不同群体的诉求，加强总体规划。
主要研究观点
第一，学界对养老保障整合研究的三个阶段：扩大覆盖面、制度整合、提高质量。第一阶段，扩大覆盖面。针对二元保障格局带来的弊端，学界提出要扩展保障的内容和覆盖面。这一时期整合的主要内容是保障如何从工业延展到农业，从城市延展到农村，在此过程中如何设计“过渡模式”。代表性观点是李迎生提出的“有差别的统一”[1]。第二阶段，制度整合。随着社会政策法规的相继出台，各项制度逐步建立，到2012年我国已基本实现保障制度全覆盖。如何形成结构合理、功能互补的完整保障体系成为下阶段的任务。由于制度背景发生了改变，这一阶段学者的研究集中在理论提升、制度间的协调发展以及实现整合需跨越的障碍等方面。主要观点有底线公平、基础整合的目标[2]；全覆盖、内部可转换、相互连接的整合思路[3]；综合性、系统性的路径[4]；相关制度的逐步整合，制度内涵的适度延伸[5]等。第三阶段，提高质量。两次具有飞跃性意义整合的完成打破了城乡二元养老保障的地域和体制身份上的“双轨制”，中国养老保障制度已成功整合成两大体系。如何使养老保障制度转向高质量发展成为研究热点。主要观点有：加快顶层设计，尽快解决不平衡不充分问题[6]；优化框架体系，改进制度设计[7]等。
第二，整合贯穿中国养老保障制度变迁全过程。经研究发现，整合的研究集中在2000年以后，但整合的实践从探索阶段即已开始。中国养老保障制度变迁过程，并非单向度的“碎片—整合”，而是在碎片中孕育整合，在整合中暗含新一轮碎片化的动态过程。整合贯穿养老保障建设的全程，2000年以后达到高峰，至今仍未结束。20世纪50～80年代，制度的分散化体现在企业内部，所有制性质不同导致国有、集体企业职工养老间的差别，整合体现在不同性质企业的职工在退休年龄、养老金替代率、养老金提取方式等方面的逐步一致。值得一提的是，这个阶段的一部分基金已以调剂金的形式实现了全国范围内的风险共济，是全国统筹的雏形，走了一段弯路后，全国统筹的问题近些年再次成为改革的重点。20世纪90年代是国家保障走向现代化保障的时期，整合体现在企业职工养老保险制度在结构、管理方面的进一步统一、完善，以及把不同经济发展体纳入其中的大规模扩大覆盖面上。经过一系列调整，在城镇形成了统一的就业关联、企业和职工共担责任、社会化的城镇企业职工养老保险制度。在此阶段，碎片不再是一种体系下的小碎片，而是由于机关事业单位、农村养老保险并未跟上企业的改革步伐，形成了不同就业身份职工养老上的碎片，企业职工、机关事业单位职工、农民这三种就业身份的养老保险在不同的改革进程和方向下形成了完全不同的模式，并逐步固化。21世纪最初十年中国养老保障制度得到极大的发展，为了达到人人享有保障的目标，城镇企业职工养老保险制度最大限度地涵盖所有可能纳进来的群体，针对无法涵盖进来的群体，又建立起几项相应的养老保险制度，碎片化达到峰值，不同制度间的整合及体系的理顺势在必行。经过制度的合并统一及不同制度间的转移接续，到2015年，形成“企业职工+居民”两大体系。由此可见，中国养老保障制度变迁经历了“企业职工养老保险内部参数整合—扩大覆盖面—不同制度的发展—不同制度、体系间整合—老碎片再整合”的过程。
第三，中国养老保障制度变迁的过程是经济、社会结构转型，价值理念不断转换的结果。新中国成立的70多年间，中国的经济、社会结构、价值理念发生了翻天覆地的变化，对养老保障制度变迁构成了极强的推动力。70多年来，中国从计划经济到市场经济的改革过程中，经济制度从单一的公有制（全民和集体）转变成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局；分配制度从单一的按劳分配到劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配；劳动力市场由封闭走向开放。在社会结构上，国企改革，单位职能弱化，由单位所承载的福利传输方式随之改变；家庭小型化使核心家庭增多，传统的养老方式面临挑战；户籍制度放松，流动人口增多；职工队伍内部结构发生了“公有制—非公有制—农民工—共享经济平台职工”的变化。在价值观念上，出现了几次关于公平、效率的讨论。这些转变决定了养老保障制度在发展中面临诸多两难选择：发展理念是补缺型还是普惠型；覆盖范围是整体纳入还是渐进覆盖；实现路径是多重试点还是直接定型；模式选择是待遇确定型还是缴费确定型；目标设计是考虑需求的满足还是经济的可承受。可以说，中国养老保障制度在发展中的两难境地，也是整个社会转型中的两难境地，而养老保障制度的每一次重大改革，无论是碎片化的扩展还是系统化的整合，都是经济、政治、社会、文化变化对养老保障制度提出的新要求，同时，经济、政治、社会、文化变化也是养老保障制度改革的基础和可能。在经济社会转型中，在不断试错和多重试点中，在体系和结构的不断整合中，中国养老保障制度离高质量发展的目标越来越近。
第四，不平衡、不充分的问题是十九大后养老保障亟待整合的问题。经过几十年的整合发展，中国养老保障制度在体系上已形成“企业职工+居民”两大体系，结构上三支柱框架初见雏形，参数设计上大体形成全国统一的标准，整合成效显著，但整合远未结束，甚至可以说涉及区域、群体利益的关键性整合刚刚开始。养老保障在区域、群体、行业间的不平衡、不充分是未来制度整合要面临的主要挑战。从覆盖面看，仍有1亿多人在制度之外，养老保障制度满足灵活就业人员，尤其是共享平台产生的新业态就业群体的参保需求，将弱势群体纳入其中，完成应保尽保的目标，尚需努力。养老保障的可持续性问题面临挑战：从2016年开始的去产能活动将持续5年，在此之前，一些产能过剩企业上缴养老保险费存在困难，去产能开始后，转岗分流职工养老压力集中。2019年国家下发文件，养老保险综合缴费下调，企业压力减轻，但基金的中长期风险上升，基金出现亏空的省份逐步增多，基金结余的增长速度递减。在这种情况下，一些深层次整合必然要提上日程：实现真正的省级统筹，而不是调剂金制度，最终实现基金在全国范围内的统收统支；解决制度转轨过程中的转制成本问题，消化隐形债务；解决机关事业单位和企业职工养老保险并轨后两套标准的问题；破解经办层面的小碎片；打破信息化系统的“孤岛”现象；解决制度发展过程中出现的吸引力不够、居民参保意识不强、参保年龄“倒挂”等问题；调整养老保障的接纳性，适应经济社会发展出现的新情况、新问题；等等。
第五，国际养老保障改革趋势及借鉴。随着人口老龄化及预期寿命的延长，养老金的支付压力变大，再加上全球经济不景气，从长期看，养老金入不敷出的现象在蔓延。为了使养老保障体系能够可持续发展，养老保障改革已成为全球性发展趋势和热点。从OECD成员国的改革来看，三支柱中公共养老保险层面的改革是重中之重。主要有两大方面的举措：模式和参数。模式方面的改革主要涉及待遇确定型向缴费确定型的转变；参数方面则涉及养老金计算、领取条件的相关参数，比如缴费年龄、退休年龄、缴费率、指数变动的依据，等等。改革的目标很明确：通过加强个人缴费责任、提高缴费比例、延长工作时间，强化待遇和缴费之间的关联性，从而达到减轻支付压力、降低养老金入不敷出的风险、增强养老保障体系可持续性的效果。从对OECD几个成员国养老保障制度的研究中可以看出，制度之间互相关联，构成较为完整的三支柱结构，很值得借鉴。
第六，顺应国际趋势，在整合中实现高质量发展。本书提出养老保障制度未来的两个整合重点。第一，制度建设整合。养老保障体系整合完成后，碎片化主要体现在制度建设上，在统筹、管理、信息化、包容性等方面都存在大量的碎片，碎片的主要特征是细小化，所以未来制度上的整合很关键。第二，结构调整。从结构来看，我国养老保障制度已从单一支柱变为世界银行倡导的三支柱，但与OECD成员国的三支柱无论在形式上还是在目的上都相差甚远，所以如何整合相关资源，形成真正意义上的三支柱，保证养老保障的可持续性，将是我国养老保障制度要面对的重要议题。本书在调整三支柱结构、调整模式和参数、不断扩大制度覆盖面、优化基金统筹方案、解决“空账问题”等方面提出了建议。
研究养老保障各子系统间的协调，使各个方面相互配合，对提高制度运行质量，使保障制度更好地发挥系统性社会效益等方面有一定的意义。本书有针对性地提出调整和完善政策的可行性建议，在为政府提供决策咨询等方面具有重要的参考价值。对养老保障整合的含义和意义、整合所要直面的利益冲突、如何整合等方面的考察，将为这一领域的研究提供学术积累。
本书采用了理论研究和实证研究相结合的方法，以及文献梳理、比较分析等方法，利用问卷调查和个案分析的经验研究，依据各种因果模型和概念，将历时性分析和共时性分析相结合，对城乡养老保障制度整合进行横向和纵向的比较研究，将养老保障作为一个综合性、系统性工程，研究各要素的相互协调和衔接，找出影响碎片化制度整合的因素，在经验研究的基础上，提出整合框架，进行理论解释及概括。
本书属于国家社会科学基金项目[8]，及吉林省社会科学基金重点项目“吉林省养老保险制度可持续发展研究”（2020A04）研究成果。在课题研究过程中，我国养老保障制度整合实践也在快速推进，所以课题组尽量对实践做出总结，将国内外养老保障制度的发展变化、改革潮流体现在研究之中，使研究紧跟时代步伐，体现时代趋势。
[1] 李迎生：《社会保障与社会结构转型》，中国人民大学出版社，2001。
[2] 景天魁主编《基础整合的社会保障制度》，华夏出版社，2001。
[3] 王思斌：《当前我国社会保障制度的断裂与弥合》，《江苏社会科学》2004年第3期。
[4] 杨燕绥：《小康社会与社会目标保障整合发展》，《中国社会保障》2003年第3期。
[5] 丁建定：《中国社会保障制度与体系完善纵论》，《学习与实践》2012年第8期。
[6] 郑秉文：《中国社保制度改革取向与基本原则》，《经济研究参考》2019年第12期。
[7] 何文炯：《中国社会保障：从快速扩展到高质量发展》，《中国人口科学》2019年第1期。
[8] 国家社会科学基金项目“城乡养老保障制度整合的难点及框架设计研究”（项目编号：13BSH080）。