第二章 国内外研究现状
一 国内研究现状
通过搜集和整理国内文献，我们发现目前的文献多是对精准扶贫的系统性研究，涵盖产业扶贫、教育扶贫、移民扶贫、项目扶贫等多个方面，尚缺少关于人社扶贫的专题研究，有关人社扶贫的内容仅是作为精准扶贫中的一个部分被简略提及，而且多是对地方开展扶贫措施的经验介绍，缺乏深入研究。下面分别从精准扶贫、人社扶贫两个方面，归纳和总结相关文献。
（一）精准扶贫的相关研究
1.关于精准扶贫的解读
目前，学界对中央提出的精准扶贫理解比较一致。刘守敏对精准扶贫概念进行解读，他认为实施精准扶贫需从以下几个方面做起：一是完善精准识别到户机制；二是制定帮扶到户措施，制定切实可行的“一村一业”“一户一策”帮扶措施；三是落实帮扶到户责任，加强资金管理，建立考评机制等。[1]与刘守敏的观点类似，饶振华提出贯彻习近平总书记的精准扶贫思想，要从精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等四个方面发力。[2]张琦认为精准扶贫主要包括精准识别、精准扶持和精准管理等方面。精准识别是指通过建档立卡，逐村逐户了解贫困状况，准确分析其致贫原因，更加清楚帮扶需求。精准扶持意味着扶持对象要精准，对每个贫困村、贫困户制定具有针对性的帮扶措施。精准管理是指要对贫困县、村及贫困户的扶贫过程实施动态化和精细化管理，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上。[3]莫光辉通过梳理精准扶贫战略形成过程，提出从贫困县、贫困村等区域扶贫开发探索逐步发展到以贫困人口为扶贫瞄准对象的扶贫开发道路是不同发展阶段背景下进行的扶贫开发战略谋划，是在扶贫开发基础上的政策调整，是打赢脱贫攻坚战的有效保障。[4]
2.贫困地区的致贫成因及反贫困对策
学界普遍认为贫困地区的致贫成因比较复杂，主要包括：资源约束性贫困（生态脆弱，资源和生产要素匮乏）、生产性贫困（产业结构单一，生产效率低下）、人力资本匮乏（贫困对象文化程度低、健康状况差、观念落后，青壮年劳动力外流）、制度供给不足（制度安排不合理、不配套，缺乏适应性和针对性）、基础设施薄弱、公共产品供给不足等。比如，马骥从自然资源、制度因素、发展能力、区位和基础设施等方面分析连片特困地区的致贫成因。[5]吕祥乾提出云南集中连片特困地区的致贫原因主要有：生态环境恶劣、基础设施建设缓慢、人口综合素质低和人力资源匮乏、反贫困体制机制不完善等。[6]
针对上述致贫成因，学者纷纷提出反贫困对策。周猛[7]、张愉琴等[8]、彭贞贞等[9]、吕祥乾[10]等提出强化贫困人口的主体地位，赋予他们参与发展、摆脱贫困的机会和权利；恢复和重建生态环境，改善贫困人口的生产和生活条件；整合片区特色资源，提升产业扶贫效果；发展基础教育和劳动力技能培训，改善区域人力资源状况；推进农村基础设施建设和公共产品供给；加大对政策落实情况、资金使用情况的考核和监督力度等。
3.扶贫开发面临的挑战及问题
尽管各地采取的扶贫开发措施对扶持贫困户增收脱贫发挥了重要作用，但是相关研究表明新时期扶贫开发在实践中仍然面临着不少挑战及问题，亟须引起重视。关于扶贫开发面临的挑战，彭春凝认为“十三五”时期，我国扶贫开发工作自身进入了关键的攻坚期和决战期，扶贫任务和难度较以往都有所增加。另一方面，经济下行的内涵外延也使我国精准扶贫面临更严峻的挑战：一是传统要素优势削减，综合优势尚未构建；二是治污缓堵责任重大，扶贫减贫压力突增；三是增长模式遭遇瓶颈，发展路径变化太大；四是社会投资风险激增，多元投资吸引力小。[11]
关于扶贫开发面临的问题，有研究分析指出江西省农村扶贫开发面临不少困难：一是贫困人口规模较大，扶贫成本逐渐提高；二是农民致贫返贫因素呈现多元化特点，返贫现象比较突出；三是相对于贫困村、贫困人口的实际需求，目前扶贫投入偏少，补贴标准偏低；四是基础设施建设薄弱，抗灾能力较差；五是相关部门在扶贫工作联系、项目对接、资金整合等方面不能形成有效对接。[12]魏淑艳等认为国家现行扶贫政策的总体效果是显著的，但是存在减贫成效地区间不均衡，“越富越扶、越贫越漏”的马太效应等问题。[13]范子娜认为部分贫困地区自身发展能力脆弱，无法形成贫困治理的长效良性机制。主要表现为：一是传统的政府“包揽”型扶贫模式往往忽视贫困对象的具体需求，导致扶贫开发的供需不对称，扶贫政策和项目无法达到预期效果；二是扶贫主体间的权责关系“错位”，导致扶贫资源整合不到位；三是在资源配置上过分强调政府作用而忽视发挥市场作用，扶贫开发中的市场机制和社会机制长期发育滞后；四是大量青壮年劳动力外出务工，导致贫困地区的经济发展、基础设施建设、扶贫开发项目都因缺乏劳动力受到影响；五是扶贫监督机制不够健全，贪污腐败现象时有发生，不仅加剧政府、公共组织与民众之间的信任危机，而且导致扶贫项目和资金不能落实到户的情况加重。[14]
4.扶贫开发的相关建议
针对扶贫实践中反映出来的问题，不少研究也提出了相应建议。比如，吴晓俊提出要处理好扶贫资源普惠制与特惠制的关系，强化实施针对贫困人口的特惠政策；建立开发式扶贫与救助式扶贫相结合的长效脱贫机制，实现社会保障的生存保障功能与开发扶贫的推动发展功能两者有效衔接。[15]范子娜提出在当前扶贫开发的关键阶段，一是改变传统政府主导的单一模式，引导社会力量参与，构建多元化的贫困治理主体；二是建立多部门、多主体间的扶贫开发合作机制；三是保障扶贫对象的参与权利，在扶贫政策的制定以及项目实施过程中，完善扶贫主体与扶贫对象间的沟通机制，切实以扶贫对象的实际需求为出发点；四是建立并完善多部门、多主体间的监督机制。[16]彭春凝提出当前我国实施精准扶贫的路径选择应该包括：一是针对具体问题，选择产业扶贫、搬迁扶贫等不同扶贫方式；二是整合社会资源，实现财政扶贫资金和部门专项资金效益最大化；三是针对脱贫难度大的贫困户，发挥保障性救助制度的效用；四是创造贫困农户就地劳务的条件。[17]
（二）人社扶贫的相关研究
关于人社领域的扶贫开发，目前尚未形成系统性的专题研究。现有文献多是对地方实践的经验介绍，研究方法以定性描述为主，缺乏深入的理论研究。相关文献的研究内容虽涉及人社扶贫措施、人社扶贫的效果、问题及建议等方面，但大多是针对贫困地区人社扶贫措施的介绍性材料，集中在技能扶贫、就业扶贫、保障扶贫等方面，而关于人社扶贫的效果、问题及建议的研究成果较少，因此，亟须加强这些方面的理论研究。
1.贫困地区采取的人社扶贫措施
针对贫困地区开展扶贫措施的介绍材料较多，主要集中在技能扶贫、就业扶贫、保障扶贫等方面。在技能扶贫方面，黄镜明、赖永胜介绍江西省安远县围绕“培训一人、转移一人、脱贫一家”的目标，根据贫困劳动力意向及用工市场需求，设置培训课程和培训内容，有效推进农村贫困劳动力转移培训工作。[18]吴晓俊介绍江西省上饶市实施“雨露”计划对贫困人口进行培训，通过订单式、对接式多种模式，推进扶贫培训和贫困劳动力转移就业。[19]孙兴伟介绍各地贫困地区的人社部门采取“技能+创业”的培训模式，因地制宜开展免费技能培训。云南省从2015年起，计划用5年时间，围绕贫困地区经济发展和促进贫困人口就业创业的需要，通过技能扶贫专项行动，培训适应当地产业发展需要的劳动者和技能人才。重庆市针对贫困人口的需求，分类开展扶贫培训，旨在让每户至少有一名劳动力掌握就业技能。[20]桂林市从2012年起，计划用5年时间，对全市65500名贫困劳动力免费开展职业教育和技能培训，提高贫困农民的技能水平和就业能力。[21]
在就业扶贫方面，赵川、冯静介绍四川省小凉山实施“一人就业、全家脱贫”三年行动计划，走出一条以提升就业能力为突破口，向外转移与就近转移相结合，发展产业与带动就业相结合，政府促进就业与自主创业相结合的就业扶贫新路。[22]杨硕荣介绍内蒙古通过实施“六个进村入户”，促进就业创业精准扶贫，即帮扶政策进村入户，信息台账进村入户，岗位帮扶进村入户，园区建设进村入户，技能培训进村入户，信息对接进村入户。[23]袁高攀、王蓓蓓介绍甘肃省兰州市开展送政策、送岗位、送服务、送培训、送技能和落实社会保险补贴的“五送一落实”活动，帮助困难人员实现就业。[24]刘泓余介绍河南省新密市通过制定扶贫政策、强化技能培训、搭建就业平台、提供就业创业服务，精准实施就业扶贫。[25]
在保障扶贫方面，张永军、张静介绍陕西省长武县针对因重大疾病致贫的贫困人口，为其办理“新农合”报销及民政大病救助手续，以减轻他们的医疗负担。另一方面，对没有劳动力能力的老弱病残贫困人口，由政府进行兜底性帮扶，通过落实低保、新农保等政策保障他们的基本生存需求。[26]林晓洁介绍陕西、山西等地通过放宽用药范围、降低起付线、提高报销比例等做法，实施更加精准的大病保险政策，有效减轻了大病患者的高额医疗费用负担，增强了医疗保障功能。[27]赵文介绍宁夏通过整合城乡居民基本医疗保险和大病保险，有效解决了城乡居民因病致贫、因病返贫的难题。[28]
2.有关人社扶贫效果的研究
有关人社扶贫效果的研究数量偏少，主要集中在对农村医疗保障、养老保障的减贫效应研究。关于医疗保障的减贫效应，李晓嘉、刘鹏通过采用2005～2007年广东省各县面板数据进行分析，提出农村合作医疗对减少农村贫困人口的数量有显著作用。[29]车刚、赵涛将新农合制度实施地区与非新农合地区对比，得出卫生服务利用和费用的公平性有所改善的结论，这表明新农合制度一定程度地发挥了减贫作用。[30]与此类似，朱俊生等提出新农合在分担疾病风险、提供财务保障方面发挥了一定作用，使参合农民抵御大病风险的能力得到增强，对卫生服务的利用率也提高了，有利于减少因病致贫的现象。[31]关于养老保障的减贫效应，程杰认为被养老保障覆盖的城乡老年人贫困状况均有明显改善，贫困发生率下降，贫困深度和贫困强度降低。[32]黄万庭认为农村养老保险的经济福利性较强，能有效缓解农村居民支出性贫困和收入性贫困，特别是养老金对改善连片特困地区家庭经济状况的边际效用远远大于普通家庭。[33]
3.人社扶贫存在的问题
目前专门研究人社扶贫问题的文献很少，仅在一些有关贫困地区实施新农保、新农合等社会保障制度遇到问题的研究文献稍微提及。刘传岩、赵玉认为当前我国许多社会保障措施偏向发达地区，存在一些不利于贫困地区的实施条件，导致在贫困地区难以落实。[34]聂火云提出新农合制度实施后，贫困农民仍然反映看病贵、看病难，报销和转诊手续复杂，程序不够便利。由于人均收入低，贫困农民很少有闲散的资金用于养老金的缴纳，导致农村养老保险的覆盖面窄，保障程度低。[35]母赛花、李明辉分析贫困地区推进新农保面临的主要困难有农民参续保意愿弱，农民筹资困难，乡镇设施设备缺乏，经办能力低下等。[36]
4.人社扶贫的相关建议
张琦认为人社部门开展精准扶贫应从以下方面着手：一是培养贫困人口的自身能力，增加就业渠道，引导贫困地区的过剩劳动力转移到沿海地区紧缺的家政、物流、养老等领域实现就业；二是对2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，不断完善养老、医疗等在内的社会保障体系。[37]许怀国认为人社部门要在精准扶贫系统工程中发挥作用，应该从实施就业扶贫政策，强化职业技能培训，实施人力资源开发等方面着手。[38]还有不少专家认为解决贫困问题，需要多方会诊，多项措施并举。其中，就业帮扶是根本，“扶智”必须先行，社保要托底。比如，王晓初认为我国贫困人口类型很多，完全丧失劳动力的要靠社会保障，而对绝大多数贫困人口，各级人社部门需要通过培训提高他们的素质，提升其就业创业的能力。吴江认为精准扶贫的关键是建设一支高素质的扶贫人才队伍，需在资金扶持、政策倾斜的基础上，积极把人才引进贫困地区。胡晓义提出精准扶贫中社会保障工作的两个关键点：一是精准到人需要依靠信息化手段，利用好社保卡功能；二是适当提高新农保基础养老金标准。[39]