苏格兰新济贫法的颁布与实施[1]
一 苏格兰新济贫法颁布的历史背景
19世纪初期，苏格兰济贫法制度保持着与英格兰和威尔士济贫法制度不同的特征，最主要的是济贫税的征收是非强制性的，1820～1830年，“苏格兰几乎所有内地教区和少数城市教区仍然是这样的”。很多内地教区曾经试行过强制征收济贫税，但根据苏格兰教会委员会的报告，其中的大多数教区“在1817年以前就已经停止实施，因为它导致贫民的内流”。虽然没有任何正式的强制性济贫税，教区不动产所有者却时常自行按照他们在教区所拥有产业的比例摊派，以弥补教堂所募款项和贫民所需款项之间的差额，很多乡村教区不动产所有者所募款项较少的原因与苏格兰农民当中强烈的家庭和邻里情谊相关，“这种情谊几乎是一切极贫的人一定可以得到相当的私人帮助的保证”。
托马斯·查默斯在1832年这样写道：“在我们苏格兰的大多数教区中，公共慈善事业的执行人所要负责去做的只不过是‘请布施’而已。对于任何贫民的整个生计，他们都不负责任；他们一般凭靠其他来源去推定而不具体地调查它们的性质或数量。这种推定几乎从未使他们失望；无论靠亲戚的善意、邻居的同情，还是靠贫民自己很多说不出的办法和能力而总会有一条为生之路的那个事实，很可以说明我们整个理论（即没有对贫民的强制性供应，反足以刺激博爱和自信）的正确性。”这种情况还和苏格兰教会对强制济贫税的态度有关，长老会议在1817年向国会解释说，“在一个苏格兰教区中，只要施行了估征，济贫开支的持续增高就几乎永远无法避免了：贫民一旦得知他们可以染指于一个无底的、非个人的教区所捐的钱袋时，相信他们就不再运用他们的那些‘说不出的办法和能力’了”。[2]
可以说，整个19世纪初期，对于英格兰和威尔士济贫法制度来说是一个大变革的时代，而对于苏格兰济贫法制度来说仍处于继续和维持18世纪既有制度的时代。苏格兰济贫基金的征收与支出的变化不大，1807～1808年，包括募捐和征收济贫税等各种来源的济贫基金总额约为人均1先令3.75便士；1835～1837年，约为人均1先令3.25便士；1830～1831年，苏格兰贫民救济支出总额约为人均1先令3便士。各教区在不同体制下的济贫效果存在一定差别，例如，在格拉斯哥的男爵领地教区，实行的是征收济贫税的办法，1811年，该教区有3.7万人，每年的济贫支出约为600英镑；1816～1817年，该教区人口约3万人，而用于济贫的支出则为每年3000英镑。相反，在格拉斯哥的另一个教区格贝尔斯，实行的是教会募捐的做法而非征收济贫税的做法，1811～1821年，该教区人口从5000人增加到2.2万人，而其每年的济贫支出约为400英镑。[3]
苏格兰大部分教区的济贫维持18世纪的基本做法，也有少数教区的济贫法实施发生了一定的变化。例如，19世纪20年代初期，托马斯·查默斯在格拉斯哥的圣约翰教区推行自治性救助制度，他将该教区分为一些小的区域，每一个小区域都被置于一名教会会吏的掌管之下，其主要职责是探访和了解其所在教区的贫民家庭。查默斯告诫该教区各区域的教会会吏们，为了避免贫民救济的不足，他们应该首先组织贫民家庭及其亲族的资源，慈善救济应是第二道防线，公共救济是最后一道防线。[4]显然，查默斯希望格拉斯哥取消对贫民的政府救济，并将救济事务重新返还给基督教会，在他看来，“法定的救济制度并没有自然的和永久的必要性”。查默斯在圣约翰教区所推行的救济改革具有一定的影响，边远地区的苏格兰教区都纷纷效仿圣约翰教区的做法。[5]
19世纪30～40年代，苏格兰的济贫法制度开始面临一些新的问题。工业革命在推动苏格兰工业化的同时，在苏格兰引发的失业问题也逐渐严重，尤其是在1839～1842年的工业危机期间，严重的失业问题所导致的社会贫困使得当时的济贫法制度难以有效应对。苏格兰长老会议在1839年的报告书中指出：“不应该忽视失业者的处境，在很多场合下对这类人于偶然生病或遭遇非常灾祸时应给以临时救济，虽然这并不是一个权利问题。”但是，地方当局所给予这类人群的救济非常少。如1840～1843年，珀斯的失业和贫困已经非常严重，大约有1万～1.3万人依靠救济为生，还有700名“合法的贫民”，其救济金共3682英镑，当地政府为身体健全的贫民筹得救济金1227英镑14先令8便士，英国政府拨款4715英镑。[6]严重的失业问题使得苏格兰济贫法制度改革势在必行。
二 1845年苏格兰新济贫法的颁布
为了对苏格兰济贫法制度进行调查，1843年1月成立了一个皇家调查委员会，几乎全部的苏格兰教区接受了委员会的调查或者提供了调查所需的资料，委员会于1844年5月2日提交了一份长达7卷约1.5万页的调查报告。[7]该报告奠定了1845年苏格兰济贫法修正法的基础。
报告用大量事实呈现了苏格兰济贫法制度在实施救济方面的不足。格拉斯哥警察局的米勒大佐曾经在接受调查时指出，因济贫法规定身体健全的失业者不能得到救济，通常造成的结果是“在冬季常常无事可做的石匠、砌砖匠和石板匠等等有时陷于贫困不堪之境，除沿街乞讨外别无任何取得救济的方法，而他们除非走投无路是很少或绝不行乞的”。合法贫民中的持证乞丐“不仅仅在高原，而且在珀斯和克科迪也都可以看到”。一位爱丁堡的牧师接受调查时说，贫民“要么偷窃，要么就挨饿”。他甚至质问这种抉择是否促进了人格的独立。调查委员会的报告也指出：“健壮者因不能就业而领得救济金的事例殊不多睹。”
报告举证大量事实来说明苏格兰济贫法机构非常有限。报告指出，格拉斯哥除市立医院外仍一无所有，爱丁堡有3个慈善习艺所。在珀斯，“管理人员租下了一幢房子，其中住有4位老年妇女”。在格拉斯哥的巴罗尼教区，“无依无靠的贫民和儿童”分住在4幢房子里。在第一幢里，18个儿童分住于14英尺见方的2个房间里。在第二幢中，14个人较好地安顿在4个房间里。第三幢的1个房间，一进门就有“一个赤身裸体的疯子站在火炉旁边，另一个老年人病卧在床上”。在第四幢中，“有1间男寝室住了2个女白痴”。敦提没有济贫院，生病的贫民都住在院外。委员会的报告得出结论，从济贫所需来说，救济资源、救济范围以及救济发放制度都是不充分的。[8]
调查委员会报告建议将贫民分为两种类型，即经常性和持久性的贫民与偶然性和临时性的贫民，前者主要包括长期患病者、身体残疾者等，此类人员具有合法的领取救济的权利，后者主要包括因暂时性经济危机导致的身体健全的失业者，此类人员不能享有领取救济的权利。委员会的报告指出，“我们因此强烈建议，苏格兰济贫法制度中关于这部分人的救济的规定应该持续不变”。[9]调查委员会的报告主张，应完全承认医药和教育救济为济贫基金的正式开支，设立更多的济贫院，合法贫民应该得到足够的救济，废除过去用教堂募捐供临时贫民之用的惯例，但鉴于济贫税的不断扩大，委员会并不赞成实施强制性济贫税。关于身体健全的失业者的救济问题，调查委员会的报告指出，在苏格兰低地农业区，此类人员的问题并不迫切；而在苏格兰高原地区，救济“可能是伤风败俗的”。但是，委员会的报告也存在一些意见分歧。来自英国南部的济贫法专家爱德华·特威斯累顿就指出：“这种办法甚至不能保证给老弱以安适，因为没有把医药救助确定为强制性的，没有建议在城镇中设立身体健壮者的‘收容所’与‘避难所’（按照英格兰济贫法上的用语为‘临时收容所’），没有坚持设立济贫院，也没有对周而复始的失业问题的解决做出任何建议。”所以，他坚决不同意委员会报告的上述观点。[10]
在1844年苏格兰济贫法调查委员会报告的基础上，1845年，苏格兰济贫法修正法颁布，该法的正式名称为《苏格兰贫民救济相关法律的更好管理与修正法》，其基本体例由法律条文与济贫法委员会的报告的相关内容结合而成。法令规定，苏格兰成立济贫法监督委员会，委员会设正式委员若干名，其中3名由国王委派。委员会每年至少举行两次会议，并向英国议会提交年度报告。委员会在国务大臣的批准下可以制定与济贫法相关的条例，有权批准设立承办济贫法事宜的联合教区。每一个市教区或联合教区成立一个由选举产生的贫民管理委员会。在已经采用缴纳济贫税的教区中，贫民管理委员会采取部分兼任与部分选举的办法产生；在没有实行缴纳济贫税的教区，贫民管理委员会成员由教区不动产所有者与教区长老构成。教区贫民管理委员会在济贫法监督委员会的同意下有权推行济贫税，有权任命贫民检察官。
居民在5000人以上的教区可以自愿成立济贫院。任何教区如设有济贫院，就必须有1名合格的医务人员为该院服务。不论是否设立济贫院，教区都必须通过公平、节约的方法给生病的贫民提供医疗和生活照顾。法令鼓励教区资助疗养院、施药所和救济院，每个教区应有贫民视察员。济贫税可以用于提供对临时性贫民的救济，但身体健全的失业者可否得到救济主要取决于教区济贫资源的情况，法令并未确认此类人群领取救济的权利。法令指出，“本法令所包含的任何内容都不包括授予失业的身体健全的人申请救济的权利”。[11]
1845年苏格兰济贫法修正法的颁布，并未遇到1834年济贫法修正法在英格兰和威尔士那样的强大阻力乃至反对，著名济贫法研究者英格兰德在分析这种现象的原因时指出：首先，苏格兰济贫法的改革者们不是通过法律而是在法庭内找到其满意来源，为了实现济贫法管理的严格性，苏格兰辉格党人早在1834年以前已经完成对法律的重写。其次，改革前后的苏格兰济贫法制度保持了较大联系性，中央和地方之间的紧张关系通过给予地方组织更大的空间而得以缓解，苏格兰济贫法管理的改革既不是通过创建济贫法联合教区来实现，也不是通过抵制中央化来实现。再次，关于苏格兰济贫法制度中最易引起争议的济贫税，济贫法修正法采用了一种选择性的表述，从而避免了可能引发的争议，法令虽然要求每个教区为向贫民提供充足的救济而筹集资金，但每个教区有权决定其是否为此而征收济贫税或者将济贫税的征收基于何种财产或个人收入水平之上。最后，苏格兰济贫法改革中没有像查德威克那样的意欲彻底改造苏格兰社会的蓝图的人，法令没有废除院外救济，苏格兰济贫院的地位和性质也没有大的变化，它依然主要是一个老年和失去劳动能力者的家，而非身体健全的失业者的惩罚所，法律将对身体健全的失业者的救济权排除在法律之外，也就意味着在任何情况下这种事情都不会发生。苏格兰济贫院中没有提供有组织的就业的问题，也就不会引发在结果方面的争议。[12]
三 苏格兰新济贫法的实施
1845年济贫法修正法颁布后，依据该法建立济贫监督委员会和教区贫民管理委员会便被提上日程。位于爱丁堡的济贫监督委员会共由9人组成，他们是来自政治、管理和法律领域的精英，分别代表了农业、工业和城市的不同利益。其主要作用是在苏格兰的880个教区中指导并帮助建立教区贫民管理委员会，济贫监督委员会的权威不是通过将其意志强加于地方，而是通过在济贫事务背后的影响来实现的，由于缺乏资源和强制性权力，该委员会对济贫基金的筹集与发放等重要事务没有介入机会。但是，济贫监督委员会的介入并非都是毫无影响的，例如，该委员会曾经提出适当提高救济标准，这在此后济贫法支出的增长中得以反映出来；各教区为了与济贫监督委员会所规定的最低救济标准保持一致，被迫放弃原来以自愿捐款为主的筹资办法，转而采用征收济贫税的办法。
教区贫民管理委员会由每个教区每年选举产生，教区贫民管理委员会可以指派一名贫民检察官作为教区贫民管理的执行官员，同时也是济贫监督委员会与教区贫民管理委员会的中间人，大部分教区贫民检察官是由低等职员充任，他们将此作为自己的第二职业。1856年特别法令赋予济贫监督委员会更大的济贫检察权限以后，教区贫民检察官的地位逐渐上升。由于济贫监督委员会未曾试图统一救济标准，因此，确定教区救济标准以及救济的性质与期限的权力就落在了贫民检察官的手中，教区贫民检察官往往根据教区资源、个人状况以及地方传统来决定救济事宜。
济贫院开始在苏格兰逐步建立起来。苏格兰济贫院的建立呈现以下特点。首先，苏格兰济贫院建立的时间较晚，进度较慢。在这项法律修改之前，即使在最大的城镇中医院和济贫院也寥寥无几。教区当局通常的办法之一是租赁普通房屋来收容患病和失去劳动能力的“登记贫民”，或者把他们和贫困的儿童一并寄宿在别人家里。直到1861年，仍然有很多这类恶劣的、人满为患的、设备既差又男女混杂的教区寄宿舍。1848年，只有8个新的济贫院得到济贫法监督委员会的核准，但也尚未建成。此后，苏格兰各郡开始逐步建立济贫院。1850～1868年，苏格兰济贫院的数量从21个增加到50个；到1894年，济贫院的数量增加到66个。其次，苏格兰济贫院尤其是联合济贫院的建立并非以教区为单位，大部分济贫院以郡济贫院的形式出现。1870年，整个苏格兰只有26个教区建立了教区济贫院，这些济贫院几乎都设在爱丁堡和格拉斯哥及其附近。整个苏格兰共有63个济贫院，其中大多数是为全郡或各郡的大部分地区服务的联合济贫院。最后，苏格兰大部分济贫院的规模较小。1871年，设在波廷里克的舍德兰郡联合济贫院只能容纳50人，而该郡的人口为2.4万；克库布里联合济贫院只能收容250人，而该济贫院所在郡的人口为3.6万。造成这种情况的主要原因是苏格兰传统济贫法制度所提供的院外救济，使得苏格兰人不愿意进入济贫院，达尔基茨济贫院院长在回答为何该济贫院中的贫民寥寥无几时说：“啊，先生，他们不愿意进来……送到这里来的人很多，但是他们刚从这边门进来又从那边门出去了。”[13]
济贫税的推行进度在19世纪中期比较明显。苏格兰济贫税不具有强制性，但是，一旦某个教区开始征收济贫税，该教区的贫民管理委员会选举的选票将建立在所拥有土地价值的基础上。苏格兰济贫监督委员会的第一份报告显示，在878个苏格兰教区之中，只有230个教区实行依法征收济贫税制度，其后，济贫税制度的推进速度很快，到1848年，苏格兰全部880个教区中，已经有600个教区实行依法征收济贫税制度，其余280个教区采用的仍然是自愿捐款的方式。1845年，仅有25%的苏格兰教区征收每年调整一次的济贫税，1894年，按照规定每年征收济贫税的教区达到95%。[14]
19世纪中期，苏格兰济贫法制度所提供的救济同样分为院内救济和院外救济，而与英格兰和威尔士不同的是，院外救济在19世纪中期的苏格兰并未被法律禁止，院外救济成为苏格兰济贫法制度的重要组成部分。院外救济一般包括现金救济与实物救济两种，现金救济每周发放，实物救济包括衣服、食品、被子、燃料等，有时甚至提供租金救济，现金救济和实物救济之间有严格的比例规定。病人可以得到医疗救济和特殊食品方面的帮助，那些需要进一步帮助的病人，可以住进济贫院医务所或者慈善医院。贫困儿童可以得到教育救济，儿童救济也开始实施，但只是在其父母完全没有能力养活的时候才提供。1868年，苏格兰总人口中，每24人中就有1名贫民，这些贫民大部分依靠院外救济，苏格兰136444名接受救济的贫民中，只有8794人是济贫院内的贫民。接受院内外救济人数的显著差异，使得苏格兰社会开始关注现行救济制度，一些济贫法制度的改革者提出严格限制院外救济，严格按照济贫院检验原则实施院内救济，严格控制接受救济的贫民人数，一些教区也开始严格限制接受院外救济者的人数。到1894年，根据济贫监督委员会的统计，苏格兰全体人口中，每44人中就有1个贫民，接受救济的贫民之中，有91212人接受的是院内救济，仍有72891人接受的是院外救济。[15]
苏格兰济贫法制度中院内救济与院外救济具有同样重要地位的事实，使得苏格兰济贫法制度的实施较英格兰和威尔士明显宽松，据来自英格兰的济贫院视察员在1870年所提交的报告，苏格兰的济贫院没有“在济贫法刚刚通过之后建立的那些英格兰济贫院令人望而却步的面貌”。[16]此外，苏格兰济贫法制度赋予院内外贫民关于贫民救济的申诉权和拒绝权，贫民可以对救济的不足以及济贫院的状况提出申诉，1845年济贫法修正法还对此做出规定，即贫民有因提出救济申诉而得到免费法律救助的权利，这一规定，比较有效地保证了苏格兰贫民的权益。1845～1894年，苏格兰济贫法局共收到2万份此类申诉，其中的一半以上被拒绝，有1/5的申诉被苏格兰济贫法局批示后送回相关教区予以解决。[17]
1845年苏格兰济贫法修正法对身体健全的失业者是否提供救济所做的含糊表达，虽然可以避免使该法在颁布之时遭遇严重阻力甚至反对，但这种含糊表达必然使得19世纪中期苏格兰济贫法制度的实施出现难以避免的问题，19世纪40年代的工业衰弱导致失业问题不断严重，苏格兰济贫法监督委员会曾经做出决定：“凡身体健壮者临时或无可避免地遭到失业，从而陷入饥寒交迫之境，得视为依法可领取救济……的临时贫民。”但是，济贫监督委员会的决定很快引发苏格兰各地济贫法管理机构的反对，他们认为这项条例引起了贫民的“非分之想”。[18]苏格兰巡回法庭在1859年正式做出判决，不得使用由教区贫民管理委员会所筹得的济贫款项向身体健全的失业者提供临时性救济。
综上所述，19世纪初期苏格兰的济贫法制度仍然保留着与英格兰和威尔士济贫法制度不同的特征，其中济贫税的非强制性、济贫法管理的宗教性与没有普遍建立济贫院是其显著特点。19世纪中期，工业革命的开展所导致的严重的失业问题和贫困问题，在苏格兰地区同样开始呈现，苏格兰传统的济贫法制度无法有效满足社会的需要，这使得改革苏格兰济贫法制度、颁布新的济贫法势在必行。1845年新济贫法在苏格兰建立起济贫院制度，推动了济贫税制度实施，并改变了济贫法管理的宗教色彩，这使得苏格兰济贫法制度与英格兰和威尔士济贫法制度出现一致化的倾向，但是，苏格兰新济贫法并未确认济贫院内救济为唯一原则，认可济贫院外救济，并严格限制对失业者的济贫法救济等，又使得苏格兰新济贫法制度仍然存在与英格兰和威尔士新济贫法制度的显著差别。
[1] 本文以《1845年苏格兰济贫法的颁布与实施》为题发表于《兰州学刊》2012年第8期；发表后被《新华文摘》2012年第22期观点转载，中国人民大学复印报刊资料《社会保障制度》2012年第10期全文复印。
[2] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第454～456页。
[3] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第458～459页。
[4] D. Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain，1834-1914，London：Longman，1998，p.47.
[5] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第459页。
[6] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第715页。
[7] D. Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain，1834-1914，London：Longman，1998，p.48.
[8] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第715～716页。
[9] H. E. Raynes，Social Security in Britain，A History，London，1960，p.148.
[10] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第716～717页。
[11] H. E. Raynes，Social Security in Britain，A History，London，1960，pp.148-149.
[12] D. Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain，1834-1914，London：Longman，1998，pp.50-51.
[13] 克拉潘：《现代英国经济史》中卷，商务印书馆，1975，第555～556页。
[14] H. E. Raynes，Social Security in Britain，A History，London，1960，p.148.
[15] D. Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain，1834-1914，London：Longman，1998，p.52.
[16] 克拉潘：《现代英国经济史》中卷，商务印书馆，1975，第556页。
[17] D. Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain，1834-1914，London：Longman，1998，p.54.
[18] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第718～719页。