二　多头一身的怪物（上）：元老、内阁与官僚

上文提到，战前的天皇拥有最高权力，但他很少干预政治运营，保持着对权力“自我克制”的姿态。昭和天皇曾说，只要是内阁做出的决定，即使他不同意，也不会反对。近代史上的另一段对话似乎可以印证这一说法。

“太平洋很辽阔”

1941年9月，日本政府计划对美国开战。首相近卫文麿将该计划上奏昭和天皇，天皇不放心，于是召见参谋总长杉山元和军令部总长永野修身，询问他们作战准备。

天皇先问杉山：“如果与美国开战，陆军计划用多长时间结束战斗？”杉山答道：“回禀陛下，在南洋战场（今马来西亚和菲律宾等地），陆军计划在三个月内结束战斗。”天皇不信，继续问道：“1937年，中国事变（即七七事变）爆发时，你是陆相，当时你告诉我，一个月内就能解决。现在四年过去了，问题不是还没解决吗？”杉山一下子被问住了，只能辩解道：“中国腹地辽阔，无法按原计划作战，所以拖了这么久。”天皇一听就生气了，追问道：“你说中国腹地辽阔，那太平洋岂不更辽阔？你是怎么算出来三个月就能解决问题的？”杉山理屈词穷，低头不语。

天皇继续大声问：“是否有绝对的把握打败美国？”杉山答道：“只能说有胜算，很难说必胜。但如果在外交上对美国屈服，也仅能维持一年半载的和平，接下来还会面临更大的困难。日本的眼光应该更长远，谋求20年、50年的和平。”天皇听到这里，大声说：“啊！知道了。”

旁边的永野修身一看情形不妙，赶紧打圆场：“禀告陛下，统帅部有自己的考虑和立场。比方说，有个小孩得了阑尾炎，如果不去管的话，他肯定会死。如果做手术，也只有三成的把握。但这种情况下，小孩的父母会毅然决然选择做手术，不会白白看着他送死。”

杉山和永野的潜台词是：日美对峙已成骑虎之势，日本无论如何都要赌上一把。由于日军提前做足了准备，在西太平洋占据优势。如果继续拖延，日本的优势将逐渐消失，最终只得不战而降。日军要趁美军立足未稳和美国国力尚未发动之际，给对方以沉重的打击，然后坐下来谈判，日本就有优势了。

听到这里，天皇不置可否，或许他并未被说服。不管昭和天皇是要逃避责任，还是性格软弱，抑或抱着侥幸心理，他都没有明确表达反对意见。次日，日本召开御前会议，讨论对美谈判的底线及开战预案。在会上，昭和天皇从怀里掏出明治天皇的一首和歌念了起来：“四海之内皆兄弟，何以风波乱世间。”[12]

昭和天皇并非和平主义者，也不像某些右翼学者宣传的那样无须承担战争责任。这是因为，他尽管遵循了某些立宪君主的做派，但其作为绝对君主的特质根深蒂固，不容挑战。我们甚至可以说，在战前天皇制的框架下，立宪君主制只不过是绝对君主制的保护罩。另外，天皇尽管对政治事务往往保持沉默，但却可以对军事事务详加垂询。就此而言，日本所有的对外战争都以天皇的名义发动，也都经由天皇的同意才能发动，如果天皇决心阻止战争，那他一定可以做到。

多头一身的怪物

昭和天皇默许了内阁的开战决定，主要是由于缺乏勇气和责任心，或许还因为心存侥幸。但在决策过程中，天皇要明确反对内阁的决定也存在一定困难。因为《明治宪法》的制度设计允许天皇大权独揽，但天皇又要依据宪法总揽大权，并在内阁大臣的辅弼下行使权力。

比方说，天皇掌握着象征最高权力的传国玉玺，而大臣们负责制订治国方案。大臣们拟定好方案后，经由内阁上奏给天皇，请他盖章。只有经过天皇裁可、盖章的方案，才能往下执行。在此过程中，有两点值得注意：首先，如果天皇不盖章，则任何文件都没有法律效力；其次，如果大臣不准备文件，即使天皇想盖章也不行。[13]在《明治宪法》、君主立宪原则及近千年“不亲政传统”（准确地说，是身处政治之外的传统）的多重约束下，天皇需要保持置身事外的超然立场（当然，政府在制定政策的过程中，会不断揣摩天皇的“圣意”，并与天皇近臣交换意见）。

因此，尽管天皇拥有至高无上的权力，却无法任意使用这些权力。各项权力看似集中于天皇一人之手，但实际上却分散于元老、内阁、官僚、众议院、贵族院和军部等权力机构中。没有这些政治力量的协助，天皇便无法行使任何权力。但与此同时，这些机构彼此竞争，相互牵制，既实现了势力均衡，又确保了天皇大权不受侵蚀。

1887年，明治思想家中江兆民将明治政府形容为“多头一身的怪物”[14]。“多头一身的怪物”一般指神话中的三头狗或九头蛇。神话中强调这些怪兽“多头一身”，是为了形容它们的凶猛，而中江兆民称明治政府“多头一身”，则是为了形容政坛上的权力分散和山头并立。这些“山头”相互对立、彼此掣肘，但又依附于同一个躯干上，那便是扮演“国家机轴”的天皇。

作为国家机轴的天皇

无论是天皇制的“双重性格”，还是“多头一身”的构造，都与《明治宪法》相关。《明治宪法》的设计之所以如此独特，乃是因为它试图同时解决多个课题，如维持国家的统一、组织稳固的政权，以及确保该政权必须符合宪政原则等。

为应对这些课题，《明治宪法》确立了以下原则。首先，天皇必须拥有最高权力，以维护主权的统一和政权的稳定。其次，尽管天皇拥有最高权力，但他不能成为绝对君主，因为绝对君主会阻碍日本的文明开化。最后，不允许天皇成为绝对君主也是保护天皇的最佳策略。因为绝对君主需要进行政治决策，一旦决策失误，则会对其权威造成冲击，而立宪君主置身事外，可以回避政治责任。基于这些考虑，《明治宪法》便设计出如下制度：天皇总揽统治权，但所有事务都委托内阁大臣处理，相应的责任也由他们承担。一旦出现问题，内阁辞职担责，不会波及天皇。同时，为防止首相垄断权力，还要将权力分散至各个机构，使它们之间相互制衡。

由此可知，天皇制的“双重性格”乃是宪法设计者有意为之。他们要以绝对君主的权威维持政权统一，又要以立宪君主的制度实施宪政。在审议宪法草案的阶段，伊藤博文的一次演说鲜明地表示了这种考虑：

正如各位所知，虽说至本世纪欧洲各国无不行宪法政治，然宪法政治无不成立于历史沿革之中，萌发于远古往昔之时。相反，在我国则全属新鲜事物。因而，现在要制定宪法，首先不得不寻找我国之机轴，确定何为我国之机轴。无机轴而任由人民妄议政治，则政失其统纪，国家亦随之废亡。假如国家要作为国家存在而统治人民的话，理应深思熟虑，以期不失统治之功能。说起来，宪法政治之萌芽在欧洲已存在千余年，不仅人民熟悉此制度，且有宗教为其机轴，深刻浸润人心，人心皆归于此。然在我国，宗教力量薄弱，无一可作为国家之机轴。佛教曾一度兴盛，联系过上下人心，然至今日已趋衰退。神道虽基于祖宗遗训并祖述之，但作为宗教缺乏使人心归向之力。在我国，可成为机轴者，唯有皇室。是以，此宪法草案专门用意于此点，力求尊重君权，并尽量不加束缚。[15]

伊藤说，制定宪法的目的在于强化君权，以确立国家秩序和国民精神的“机轴”。但确立“机轴”不仅是为了统一国家秩序与统合国民精神，还在于实施宪政，以向欧美先进国家看齐。很显然，这里存在君权与民权、集权与分权、专制与宪政的矛盾。伊藤等人想要通过精巧的制度设计，同时解决这两方面的问题。为确保宪法解释的灵活性，伊藤在起草时还确立了“宪法可以根据国家形势的发展伸缩自如”的基本方针。[16]但就历史效果而言，这种尝试并不成功。《明治宪法》模棱两可的规定和自我矛盾的性格，自其诞生那刻起便困扰着它，并且不断腐蚀着国家的制度框架。

在伊藤等人的设计下，《明治宪法》赋予天皇各项大权，包括行政权、立法权、文武官员任免权、军队指挥权、宣战权、媾和权、对内戒严权、荣典权和大赦权。由此一来，天皇便承担起了“国家机轴”的关键角色。为了保护该“机轴”不受任何威胁，《明治宪法》还以立法的形式免除了天皇的法律责任。宪法第3条明文规定：“天皇神圣不可侵犯。”这意味着任何法律都不能问责天皇，任何人都不得冒犯天皇的身体（连侍从和侍医在触碰天皇身体时，都要佩戴手套）。任何关于天皇的指责、批评和议论，都不被允许。[17]

天皇拥有至高无上的权力，却不主动干预政治运营，对权力保持着“自我克制”的姿态。这种设计便构成了战前日本政治构造的骨干，即“多头一身”中的“一身”。

“超宪法”的权威——元老

天皇远离公开的政治舞台，隐藏于幕后。代替天皇行使统合政权职能的，是元老和内阁。我们先来看元老。

所谓元老，是指明治维新时立下汗马功劳的功臣。他们活跃于明治至昭和初期，位居政界最高层。最初的元老包括伊藤博文、黑田清隆、山县有朋、松方正义、井上馨、西乡从道和大山岩，他们都曾是倒幕志士和明治政府的缔造者；至大正初期，又加上了西园寺公望。此外，关于桂太郎和大隈重信是否应被视为元老，学界有不同意见。除西园寺出身京都贵族、大隈重信出身佐贺藩外，其他人都来自萨摩藩和长州藩。一般认为，能否得到天皇下发的“元勋优待诏书”，是判断元老资格的法定依据。但根据伊藤之雄的研究，最重要的因素不是诏书，而是能否获得天皇和元老集团的认可。[18]

作为天皇的高级顾问，元老的主要任务是推荐首相人选。从1885年首届内阁成立至1937年西园寺辞去奏荐继任首相的职责为止，日本共产生了32届内阁。其中，24届首相均由元老推荐产生（现任首相辞职时，也可指名继任首相人选）。在明治时代，元老们常常亲自出马担任首相等要职，如伊藤博文就曾四次出任首相。即使不参加内阁，元老也要扮演监督内阁、在各机关之间穿针引线、维持权力分立与制衡的角色。

元老是“超宪法”的权威，因为元老不是法律规定的官方职位，而是一种约定俗成的存在。元老通过集体领导控制着内阁、贵族院、枢密院、军队和宫廷，在宣战、媾和以及制定外交政策上，他们也拥有最重要的发言权。以萨长元老为中心形成的政治势力被称为“藩阀”，由他们组织的政府被称为“藩阀政府”。藩阀以共同的出身和利益关系为纽带，其特点是排他性和闭锁性，其弱点在于难以自我更新。

至大正时代，元老的影响力日渐衰落。由于年事已高，元老很难直接掌握政权，只能通过操纵藩阀来影响政局。然而藩阀是个封闭的集团，难以补充进新鲜血液，存在后继乏力的问题。元老们陆续去世后，藩阀的权力便渐渐转移至政党、军部和贵族院手中。至1924年，元老只剩下西园寺公望一人。以此为契机，内大臣开始参与后继首相的遴选工作。[19]而后，前首相们和枢密院议长也加入进来。但尽管如此，首相人选的最终决定权，一直掌握在西园寺手中。1937年，身心疲惫的西园寺决定隐退后，奏荐首相的工作便落在了重臣会议上。重臣是指前首相和天皇近臣（包括枢密院议长和内大臣），没有具体的名额，他们的权威虽然比不上元老，但影响力也不容忽视。

“走马灯”的内阁

元老们的“超宪法”权威需要经过内阁决策，才能转化为具体的权力。在形式上，内阁是总辖各项国家事务的最高权力机构，但在性质上，内阁与议会、军部相同，同属协助天皇行使大权的辅弼机关。[20]

内阁是各省厅长官商议施政方针的决策机构，其成员包括外务、内务、大藏、陆军、海军、司法、农商务、文部和递信（管理铁路、航政、邮政、电报等）等多位大臣。他们的领班是负责统辖各项事务的内阁总理大臣，也就是首相。首相并非由选举产生，而是由天皇任命。不过天皇的任命只是个形式，首相人选实际由元老和重臣决定。一般来说，元老集团作为首相的“生身父母”，与内阁的关系融洽。在多数情况下，元老都扮演着“内阁监护人”的角色。

《明治宪法》规定，各省大臣要群策群力，共同辅弼天皇治理国家。首相和大臣效忠的对象是天皇，而不是国民或议会。这一规定再次体现了天皇制的绝对君主性格。为防止首相垄断“辅弼之权”，宪法还规定，辅弼天皇的职责由首相和各省大臣各自单独负责（《明治宪法》第55条）。所谓“各自单独”，是指各省大臣对于主管事务平行施政，各负其责。由此，尽管首相扮演最重要的辅弼角色，但权力不会集中于他一人之手。另外，内阁决议采用全体一致的表决方式，而不是简单多数表决。内阁成员之间任何细微的意见不一致，都蕴含着内阁垮台的危机。

首相是内阁的首脑，实际上也拥有决定内阁成员人选的权力，但各省大臣直接隶属于天皇，并不对首相负责。首相与其他大臣处于平级地位，无权罢免他们，反倒是如果某位大臣辞职，而首相又找不到继任者的话，那么他必须一起辞职。在日本近代史上，首相的位置非常不稳固，从1885年第一届内阁成立至1945年铃木内阁的61年里，共产生了41届内阁。换算可知，每届内阁的平均寿命只有一年半。

稳固的官僚集团

内阁掌握决策大权，但负责行政的却是各个省厅及其下属机构。换言之，内阁拥有统治权，而省厅拥有治理权。如内阁更迭，各省大臣随之更换（不过，陆海相往往可以留任），但次官和局长以下的职业官僚往往稳如磐石。[21]官僚的职位来自天皇的任命，既不依附内阁存在，也不因内阁倒台而被替换。官僚们操纵着复杂而巧妙的行政机器，管理着庞大的国家机构，他们才是国家的主人。

在明治时代，身居要职的军政官僚多来自萨摩和长州。他们凭借在维新中的功绩和人际关系稳步晋升，控制着外务、内务、大藏、陆军、海军等省厅的核心部门。然而，在明治末年和大正时代，萨长出身的“维新官僚”逐步被“学历精英”取代。[22]这是由于政府在1887年建立了任命中高级官僚的考试制度，并最初给予帝国大学毕业生免试录取的特权。从那时起，政府高级官僚多出身于帝国大学，尤其是东京大学法学部。

在当时，有抱负的年轻人经过刻苦学习考取帝国大学，他们一旦通过了高等文官的考试，就如同鲤鱼跳龙门一样，步入飞黄腾达的人生快车道。他们进入某一省厅工作，然后凭借着出色的成绩迅速晋升。最优秀的职员可以从课长、局长稳步升任次官。[23]外务省和内务省官僚还有望被提拔为驻外大使或县知事，而最有能力的官僚则可以转身成为政治家，担任内阁大臣，乃至问鼎首相宝座。[24]

官僚并不仅仅是接受行政命令、协助各级政府执行政策的被动角色，由于直接参与决策过程，他们对国家政策的制定和实施有重要影响。

战前日本采用“禀议制”的决策方式。政府如要制定一项政策，首先由分管部门的初级职员起草计划，并依次提交给该部门的各位课长和局长，由他们审议并盖章。其后，计划按顺序提交给其他相关各部门，由这些部门的职员、课长、局长进行另一轮的审议和盖章。最后，计划送至最高决策机构，由次官和大臣审议和批准。在这一过程中，既没有决策权也没有领导地位、但拥有专业技术且经验丰富的基层官僚，实际上最有发言权。这是因为每个阶段的审议都是个人审议，而不是集体讨论。而且，受小团体主义影响，各部门之间隔阂很深，对其他部门起草的计划明确提出质疑并不容易。而作为决策者的次官和大臣，既没有精力也没有能力修改计划。对他们来说，“闭目盖章”或许才是最优选择。[25]长此以往，官僚机构的领导权持续下移，决策者往往沦为被下属操纵的傀儡。战前官僚机构（尤其是军部）中长期存在的“下克上”（rule from below）现象，正根植于这种决策方式。

正如马克斯·韦伯所言，官僚制是近代化不可避免的产物，近代社会的诸多成就要归功于官僚制，但种种问题也多根源于官僚制。