1.4 制度锁定与王朝衰落

制度适应性效率降低使有效制度转为无效制度，加之政府以政府利益最大化为目标，致使无效制度被保留或提供更加无效的制度。无效制度在我国的每个封建王朝都出现过。当无效制度长期存在（有一些无效制度甚至跨越多个王朝而存在）而得不到改变时，这便是制度锁定。那么，究竟是什么因素导致了无效制度的长期存在呢？根据新制度经济学理论，统治者有限理性、官僚机构问题、利益集团冲突、意识形态刚性等是导致无效制度长期存在的重要因素。

1.统治者有限理性

强制性制度变迁的行动主体是政府，在以权力为中心的集权制国家，政府的决策权又在最高统治者手中，因此，统治者的理性程度完全决定制度变迁的效果，即是否能供给出有效率的制度。

在王朝初期，统治者都是理性程度较高的政治精英，一方面他们自身个人能力很强，具有定国安邦才能，善于从官僚机构或其他渠道获得社会经济发展的信息，信息渠道通畅，可以获得较为完备的信息；另一方面，他们经历过王朝更迭和战乱，或学会从中吸取教训，深谙政治稳定和社会和谐是经济发展的基础，也是实现统治阶层利益最大化的根本，即保持私人利益与社会利益一致。理性统治者基于自身成本收益的比较，认为供给并实施有效制度从而保持统治者私人利益和社会利益一致，才能实现自身利益最大化即王朝走向兴盛和持续繁荣。因此，几乎每个封建王朝开国之初，都实行轻徭薄赋和休养生息的政策。例如，唐朝高祖李渊开国之后，废除汉代以来的盐铁酒业的专营制度，允许民众自主经营；税赋降至五十分之一，徭役每年二十天。唐太宗执政坚持以民为本，认为民似水，“水可载舟，亦可覆舟”；官僚机构实行三省六部制，精简部门，节省政府财政支出，比如实行公廨钱制度，即向富贾征收一笔“特别财产税”，以此养官，这一方面拓展了政府的税收来源，解决了行政成本问题，另一方面向富人征税的同时，也避免了向平民百姓征缴更多税费。

在王朝中后期，一般而言，继任的统治者往往理性程度较低。主要原因是自身认知能力局限性和信息渠道限制。王朝中后期，年龄幼小和资质平庸的统治者人数占比较多，他们由于自身认知能力的限制，无法对事物有清晰的认识，宦官和佞臣多攀附于这些统治者，而统治者也依靠他们获得外界信息并进行政治决策，信息渠道被这些宦官和佞臣掌握，统治者无法了解社会的真实需求，全凭自身利益最大化而进行制度供给，因此，供给出的制度自然是无效率的。随着王朝后期非理性统治者的人数增加或者执政时间延长，这些无效率的制度也就会长期存在。例如，东汉后期的统治者多为幼年皇帝，长期被宦官外戚把持朝政，无效制度被锁定而难以改变。再例如，唐宋明清各代后期，都出现了昏庸无能、纵情享乐的统治者，他们几乎都是非理性的，在这些人的统治下，随着无效率制度锁定程度的加深，王朝也就逐步走向了衰败。

2.官僚机构问题

官僚机构与王朝统治者之间是典型的委托代理关系，因此必然会存在官僚阶层的逆向选择和道德风险问题。林毅夫指出：“政府机关中的每一个官僚机构本身都是理性的个体，它的利益从来就没有和统治者完全吻合过。”[12]统治者提供的激励机制中包含较高的社会地位、享受免税等特权的好处，但官僚机构还发现权力寻租的收益，“特别在官职不曾职业化而是被看作一种特权的行使的情形下”[13]，拥有特权即可获得更多的财富。官僚机构基于自身利益最大化，可能会将统治者私人收益与社会收益相一致的有效制度，扭曲成实现个人利益最大化的政策，因此，有效制度在执行时极有可能因受官僚机构的影响而转变为无效制度。统治者和社会无法获得新制度安排的潜在利润，在后续的制度供给中不再供给这种有效的制度，导致无效制度长期存在。在这一点上最明显的就是胥吏问题。胥吏本不属于官僚机构系统，但是在政策执行和信息渠道上有着举重若轻的地位。政府官员依靠胥吏处理大量繁琐的行政管理事务，比如催租催赋、摊派徭役、捕人缉拿、管理市场等，胥吏很容易利用为官府办事之机大行贪污之便[14]。比如明代进行田地数字统计时，采用折亩法进行计算，本意是调剂赋役，但是后来成为地方官吏、里胥营私舞弊的法门，通过采用不同的计量方法，实际多测而登记在册的却是少数，导致田地数量的统计方差太大，且影响了政府的税赋收入[15]。

尽管统治者实施了一些监督机制以防止官僚机构的逐利问题，但由于这些监督机制不够完善和彻底，且官僚机构越来越庞大且复杂，相关的监督、执行管理成本增加，统治者为了节省交易费用会继续维持低效的制度安排。另外，统治者为了平衡官僚利益集团以达到统治阶层的稳定，会忽视（甚至鼓励）一些权力寻租行为，致使这些监督机制彻底失去作用，官僚机构的自利性行为毫无约束，无效制度更易存在。比如，明朝实行的厂卫制，是以宦官为主为皇帝服务的特务机构。由于皇帝需要依靠他们监督文官集团以加强皇权，因此宦官在明朝的政治地位非常高，大量人员开始向宦官进行权力寻租。在明朝中期以后，宦官势力猖獗，以刘瑾为代表，只要是甘心投靠权门，就可以由“书办”骤然跃升至礼部尚书那样的高官；连装订裱糊书籍的工匠、多达上千人的下层走卒也会因偶然的机会平步青云[16]。而皇帝对这些都采取置之不理或漠视的态度。

3.利益集团冲突

制度变迁会影响社会财富的分配，制度供给取决于供给者的变革成本和收益的比较，变革成本来自制度变迁中面临的阻力，而在强制性制度变迁中的阻力主要取决于对既得利益集团的既得利益的侵犯程度。“一种新的制度必然要对社会的分配格局进行调整，因此，它是否出现取决于从新制度中得利的人的政治力量是否大于那些会在新制度中失利的人的政治力量。制度变迁的方向取决于得利方与失利方之间的力量对比。”[17]一项有利于社会整体效益的有效制度准备供给出来，但是部分利益集团的利益会因此受损，若该利益集团在社会中的政治力量高于那些因此受益的利益集团，则该利益集团必定会阻止新的有效制度的供给。同时统治者面临“竞争约束”，统治者将避免触犯有势力的选民，如果势力接近候选统治者的集团的财富或者收入受到产权的不利影响，那么统治者就会受到威胁，因而统治者会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响[18]。也就是说，越是有影响的利益集团，对新的有效制度供给影响越大，只有新的有效制度供给给他们带来的收益远远大于他们现在的利益时，他们才会支持新的有效制度安排，否则，原有制度即使无效，也将难以改变，而被深度锁定。

到了封建王朝后期，制度变革更是主要表现为利益集团的冲突。以王安石变法为例，在北宋时期，由于宋朝实行宽松的经济政策，民间商品经济发达，且允许官员经商，宋代官吏利用国有专营制度，以公为名，行私之实。王安石进行变法改革，加强集权以充实政府财政，实行“均输法”、“市易法”、“青苗法”等制度，其中“均输法”、“市易法”使国家全面垄断了重要资源的生产和销售以及日常小商品的物流，这严重触及了经商官吏和民间商人的利益。在宋代，经商官吏基本上是一些军人，统治者认为军人是朝廷的威胁力量，因此，任他们从商。当王安石变法推行新的制度时，损害了这些军官集团的利益，而他们在王朝中占有绝对优势，变法自然会遭到反对。在此种背景下，王安石变法即使供给出了有效的制度，其在执行过程中也会大打折扣甚至变为新的无效制度。实际上，这也是中国历史上每个王朝后期制度变迁（变法）基本都失败的根本原因。

4.意识形态刚性

意识形态可以解决制度安排中“搭便车”的问题，节省交易费用，因为它促使一些群体不再按照成本收益的分析方法来确定决策行动。“如果选民们（人们）对统治者权威的合法性和现行制度安排的公平性有较强的确信，那么统治国家的交易费用将下降。因此，统治者将发展一种服务于他的目的的意识形态，并投资于教育使人们能受到这种意识形态的谆谆教诲。”[19]纵观历史，中国历朝历代统治者是最善于利用统一全社会的意识形态来为其统治服务的。汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”便是典型的事例。

由于中国传统社会是以家庭为单位的农业和手工业相结合的小农经济社会，它是靠“层序”宗族家法来维持运转，这是民间大众广泛认可的意识形态。封建统治者在皇权与“天神”相关的基础上套用“层序式”宗法结构，进而发展出“家国同构”的宗法社会体系，将整个社会系统置于统治者的控制之下。统治者通过传播与这种秩序相近的文化思想对人们进行教化。比如自汉武帝后，历代皇帝都对儒家思想不断进行修改和强化，同时通过科举制（主要是考试内容设置）这种人才选拔机制的手段使其更加深入地教化民众。通过宗法秩序和儒家思想的洗礼，人们逐渐接受皇权下“天下事无大小皆取决于上”的观念，顺从和依附心理逐渐加强，降低了制度安排在供给和运行过程中的交易成本，大大提高了制度的效率。

当意识形态和现实渐渐不符合，原有的制度安排变得无效率，统治者为了自身统治地位的合法性，不会改变原有的制度安排，不会更换原来的意识形态，因而会保留无效制度。比如儒家意识形态，自汉初被确立为我国封建社会的主流意识形态之后，绵延几千年一直难以改变，呈现很强的刚性特征。其中，儒家意识形态、科举制度，两者相互影响相互强化，即使其演变成为低效率或无效率的制度，也难以被废止。科举制早期是为政府进行文官集团官员选拔提供的一种制度，它的考试范围以儒家经典思想为基础，考察应试者的基本素养和学识，在早期具有较好的效果。但是，在现实的官场中，随着权力寻租的存在，官员们很少再以儒家思想的经典理论来自省，而是更多地考虑实际个人利益的获得。与此同时，科举制后来也成为特权获取的手段，因为在科举制下取得功名，即使是最低等的生员，都可享有免除本人丁徭的负担、免笞刑、见官不必行大礼等特权。科举制在王朝后期的作用越来越偏离最初的作用和目标，对政府官员的选拔起不到积极的作用。但是由于科举制是建立在儒家思想之上，统治者不可能偏离对其统治有利的儒家思想而废除科举制，因而这一无效制度被长期保留。