二、新旧规定的主要区别

审计人员只有理解了两办新规主要条款的内涵和目的，才能在确定审计内容和审计范围、形成审计结论、界定经济责任方面做到有思路、有方法、有依据，才能实现经济责任审计的目标，让经济责任审计起到“促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止”的作用。

为了更好地理解两办新规，我们可将新旧规定加以对比，了解其中的差异，做到知其然，又知其所以然。

（一）制定目的

新旧规定制定目的对比如表1-1所示。

两办新规第一条阐释了两办新规出台的目的，其中，“促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止”是本条的关键内容，也说明了经济责任审计的最终目的。对这些关键内容的关注和理解，有助于审计人员理解两办新规后面的内容，如审计内容的规定，以及“三个区分开来”的规定等。这些条款的目标和导向都是相同的，都是为了促进领导干部“履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止”，从而贯彻落实党中央的一系列方针政策和决策部署。

反观32号文，它强调的是“推进党风廉政建设”，比较而言，32号文的目的是让领导干部不犯错误、廉政。

而两办新规第二条则是明确了履职尽责担当作为的方向和内容，即“经济责任审计工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，贯彻新发展理念，聚焦经济责任，客观评价，揭示问题，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

（二）经济责任的定义

新旧规定关于经济责任的定义的对比如表1-2所示。

1.两办新规关于经济责任的范围远大于32号文的内容。领导干部承担的经济责任，是领导干部的职责，也是经济责任审计的标的。32号文的经济责任限于“财政收支、财务收支以及有关经济活动”应当履行的职责、义务；而两办新规关于经济责任的内容包括管辖范围内“贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动本单位事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等”有关经济活动应当履行的职责。32号文的“财政收支、财务收支以及有关经济活动”包含在两办新规的“管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险”之中。

2.两办新规关于经济责任的定义强调担当作为，强调做事；而32号文的规定仅限于财政收支、财务收支及有关经济活动。

3.32号文失于保守，两办新规强调开拓、担当、进取。

4.两办新规关于经济责任定义的内涵解析。

第一，领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署是履行经济责任的首要职责，以确保党中央令行禁止。

第二，发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键，推动经济和社会事业发展是领导干部履职行权的重要任务。领导干部在其职责范围内，推动本单位事业发展，是其基本要务。

第三，公共资金、国有资产、国有资源是领导干部行使权力的物质基础，管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源是领导干部履职行权的主要载体。

第四，防控重大经济风险是保持经济持续健康发展和社会大局稳定的前提，是领导干部经济责任的重要内容。

【案例1-2】 不同的经济责任定义导致的不同审计结论

续【案例1-1】，如果被审计人是《大江大河2》的主角宋运辉，按照两办新规和32号文对经济责任的不同定义，很可能得出不同的结论。

按照两办新规，东海化工厂吸引外资入股，即美国的设备商以设备入股，解决了东海化工厂新设备、新技术的需求问题，避免了投产后设备面临的技术和产品质量落后、失去竞争力、造成投资损失的问题，促进了东海化工厂的发展，防控了未来经济风险。

反观当时与他持相反观点的同事，则是不求有功，但求无过。追求无过，最终可能不会“无过”，一旦引进了日本的设备，就会造成投产后产品过时、技术落后的问题，还是会造成重大损失。当然，这个重大损失要经过一段时间之后，即投产后，随着国际市场竞争才会显现出来。

如果按照32号文的经济责任定义来评价，可能很难简单认定观点迥异的两方谁对谁错。宋运辉一方，引进外资是前无古人的做法，按当时的观念，是不被允许的。而与他持相反观点的一方，按当时的情况和政策，确实“无过”，因为领导干部只要财政收支、财务收支符合法规，就是无过。

按不同的规定评价一个经济事项，会得出不同的结论，主要差别是两办新规强调“推动经济和社会事业发展”，同时“防控重大经济风险”，而32号文没有强调这方面。

（三）如何确定审计内容

新旧规定关于如何确定审计内容的对比如表1-3所示。

两办新规强调领导干部权力运行和责任落实情况，而32号文强调守法、守纪、守规、尽责情况，从这里也能看出新旧规定比较大的区别是：两办新规强调尽职尽责、担当作为，在履职过程中，要强调权力规范运行；32号文强调守法、守纪、尽责，导向存在差异，容易使干部滋生不求有功，但求无过，以及无所作为的心态。

（四）审计内容

审计内容的变化，是两办新规相较32号文最大的变化。新旧规定关于经济责任审计内容的对比如表1-4所示。

1.新旧规定审计内容的变化。

经济责任的审计内容也是被审计领导的职责内容。通过以上对比可以看出，党政领导干部、事业单位领导人、国有企业领导人三类被审计人审计内容的变化类似，下面以党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的内容为例，来分析新旧规定的主要变化。

（1）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况。在两办新规中，这项内容排在最前面，说明是最重要的审计内容，也是一个单位领导人最重要的履职内容。而在32号文中，相关规定是置于一系列财政、财务和经济管理事项后面的。

不同的被审计单位的层级不同，所辖地区的自然资源和经济条件不同，或者不同单位的职能不同，涉及的“党和国家经济方针政策、决策部署”不同，而党和国家经济方针政策、决策部署涉及的内容很多，审计人员难以界定边界，这也是审计工作的难点。

（2）本部门本单位重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况。这是第二重要的审计内容，是两办新规新增审计内容，也是被审计领导干部重要的履职内容。被审计领导干部要制定本部门本单位重要发展规划和政策措施，并通过政策措施切实落实，即要在职责范围内，实现发展。与32号文的“贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况”相比，两办新规更强调具体执行，要制定规划，通过政策措施将规划落地，从而切实实现发展。

对审计人员来说，发展规划的制定、落实相对比较具体，相对于“科学发展”，更容易把握。

（3）重大经济事项的决策、执行和效果情况。与32号文“制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”相比，两办新规增加了对“执行”的强调，审计人员对重大经济事项的审计，除了决策和效果外，还应该对执行过程是否合法合规、是否符合单位内部控制制度进行关注。

（4）财政财务管理和经济风险防范情况，生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况，以及在预算管理中执行机构编制管理规定情况。

关于“财政财务管理”，两办新规与32号文规定的审计内容内涵相仿，对审计人员来说，是容易把握的、熟悉的审计领域。

“经济风险防范”是两办新规新增内容，与国家防范化解重大风险的政策要求是一致的。不同被审计单位面临不同的风险防控要求，审计人员需要根据被审计单位的实际情况，关注风险管控范围。

“生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况”为两办新规新增内容。这与党和国家加快推进生态文明建设的国策相关，属于党和国家重要的经济政策之一。如果被审计领导干部的职责范围涉及生态文明建设项目，那么建设项目的管理、资金使用和效果就是重要的审计内容。

“在预算管理中执行机构编制管理规定情况”为两办新规新增内容，主要关注实践中机构编制管理存在的各种问题。

（5）在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况。

前面的四款都强调了开拓进取、担当作为，但是，并不是说权力的运行可以不受约束，领导干部履职过程中，需要恪守原则，即落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定。

与32号文“遵守有关廉洁从政（从业）规定情况”相比，两办新规除了要求领导干部本人“遵守廉洁从政规定”外，更重要的是强调领导干部要“在经济活动中落实有关党风廉政建设责任”，即领导干部不但要本人遵守廉洁从业规定，还要在单位的经济活动中落实有关党风廉政建设责任。如果所负责的单位中存在违反廉洁从业规定的情况，被审计领导干部本人即使没有违反廉洁从业规定的行为，也要承担责任。

（6）以往审计发现问题的整改情况。这是两办新规新增审计内容，经济责任审计，除了对被审计人经济责任履行情况进行评价外，更重要的是为了改进和提高，如果对以往审计发现的问题不重视、不整改，经济责任审计会失去改进和提高的重要意义。

（7）其他需要审计的内容。

综合起来，两办新规强调审计职责履行情况，32号文强调财务审计。对各类被审计人，新旧规定都强调“贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况”，促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止。

2.审计实践中如何把握审计内容。

（1）明确经济责任审计的内容。审计人员应当按照权责一致、权责对等原则，以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，依法依规确定审计内容。审计人员围绕领导干部履行经济责任的主要载体，即公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用情况，针对财政资金分配、国有资产处置、公共资源配置审批和交易等问题易发、高发的重点领域和关键环节开展审计。

（2）明确经济责任审计的重点。审计应当以领导干部权力运行和责任落实情况为重点。习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上总结党的十八大以来全面从严治党的重要经验时指出，“要坚持行使权力和担当责任相统一，真正把落实管党治党政治责任作为最根本的政治担当，紧紧咬住‘责任’二字，抓住‘问责’这个要害”。党的十八届三中全会要求加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。党的十九大强调加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。

实践中，应围绕“被审计领导干部履行经济责任应该干什么、干了什么、怎么干的、干得怎么样”等内容，突出审计重点。

（3）确定审计内容和审计重点的具体考虑因素。确定审计内容时，应当从工作实际出发。首先要根据领导干部管理监督部门需要和审计资源等实际情况，有针对地选定重点审计事项。其次要考虑不同类别、不同级次、不同地区（部门、单位）领导干部履职特点、自然资源禀赋等实际情况，科学合理确定审计重点。实践中，不要求审计内容面面俱到，但应当体现地区（部门、单位）特色，体现被审计领导干部履职特点等。对于两办新规第十七条至第十九条列述的各项审计内容，审计人员应在把握总体情况的基础上，确定审计重点，可结合审计目标和审计资源等情况，进行有针对性、代表性的抽查，但要防止以偏概全。

3.关于“党和国家经济方针政策、决策部署”的主要内容。

（1）审计重点。

贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况，主要是指国家重大战略、重大规划、重大宏观调控政策、重大改革任务、重大项目等经济方针政策及决策部署，习近平总书记对部门（系统、行业）做出的有关经济工作重要批示指示等的贯彻落实情况。

审计人员应重点关注是否存在相关重大政策措施和决策部署贯彻落实不坚决、不全面、不到位等问题。

（2）具体内容示例。

在审计实践中，审计人员不好把握的具体内容是“党和国家经济方针政策、决策部署”。不同的被审计单位和被审计人，职责不同，要贯彻执行的方针政策、决策部署不同，审计人员需要根据被审计单位和被审计人的实际职责范围确定审计内容。方针政策、决策部署可能涉及的具体内容示例如下。

● 是否将中央经济工作会议、政府工作报告中与部门（系统、行业）相关的任务分工分解落实、按期推进。

● 深化“放管服”改革方面，是否存在推进行政审批制度改革、简政放权、降低实体经济成本、清理涉企收费、减轻企业负担等任务落实不到位的情况。

● 营造良好营商环境政策措施方面，是否存在违规设立、变相设立或者擅自保留已取消的行政许可事项，是否存在已下放的审批事项承接不到位，是否存在未经批准将应取消或者下放的非行政许可审批事项转为行政许可审批事项，是否存在指定所属企业或者主管协会进行违规收费、设置前置性审批条件和歧视性条件等情况。

实践中，审计人员可以重点关注部门、单位在贯彻落实中央重大政策措施时是否明确了贯彻执行的时间表、路线图和阶段性目标，相关实施方案是否符合国家战略规划，相关职能部门采取的措施是否到位，目标任务是否完成或者落实效果是否达成预期目标，贯彻落实是否打折扣、做选择、搞变通。实施审计时，审计人员要注意防止简单根据是否及时召开会议、是否及时下发文件等形式上的措施进行评价，重点要看被审计领导干部是否采取了实质性举措推进工作。

4.关于“本部门本单位重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况”的主要内容。

重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况，主要是指被审计领导干部任职期间，制定部门（系统、行业）发展战略规划及其执行和效果情况。重点关注内容如下。

● 是否制定部门（系统、行业）的重要发展规划和政策措施，制定的规划是否符合国家战略规划等要求。

● 是否采取有效措施推进部门（系统、行业）重要发展规划和政策措施落实。

● 部门（系统、行业）重要发展规划和政策措施中阶段性目标任务等是否按期完成，是否达到预期效果等。

5.关于“重大经济事项的决策、执行和效果情况”的主要内容。

重大经济事项的决策、执行和效果情况，主要是指被审计领导干部任职期间在部门基本建设、资产采购、资产处置等领域主持制定重大经济决策制度及其执行和效果的情况。重点关注内容如下。

● 重大经济决策制度的建立健全情况，包括是否制定重大经济决策制度，是否对重大经济决策的程序、范围、权限和标准做出明确规定，制定的经济决策制度是否符合国家法律法规，是否将预决算管理、基本建设、大额对外投资、大额物资采购、大额资产处置、大额资金使用等重大经济事项纳入决策范围。

● 重大经济决策制度执行情况，包括决策事项是否经过充分论证，决策程序和权限是否合规，决策内容是否合规合纪合法等。

● 重大经济决策执行效果情况，包括重大经济决策事项是否按期完成，是否实现预期目标，是否因决策不当或者失误造成损失浪费、环境破坏、风险隐患等。

实践中，可通过梳理领导干部任职期间重大经济决策事项清单等方式，确保重点突出、指向清晰、任务落实。

6.关于“财政财务管理”的主要内容。

财政财务管理，主要是指部门预决算管理和财政资金分配管理绩效情况。重点关注内容如下。

● 部门、单位主导和参与分配的专项转移支付资金，以及管理的重点民生专项资金和其他公共资金分配管理等使用情况，是否合法合理设置专项资金，政策目标是否清晰、分配方法是否科学、分配标准是否统一、分配程序是否合规。

● 是否及时下达预算，是否建立健全资金监督管理和绩效考评等制度，绩效考评制度是否具有可操作性，是否及时执行到位，是否存在资金使用效益不高等问题。

● 部门、单位对所属单位管理监督是否严格，是否实现资产保值增值，是否存在依托部门职权、利用行业资源或者部门影响力违规投资获利、谋取小团体利益，所属企事业单位对外投资经营是否合规等问题。

7.关于“经济风险防范情况”的主要内容。

经济风险防范情况，主要是指被审计领导干部任职期间防范化解经济风险采取的具体措施，以及对这些措施的跟进督查、实施效果等情况。重点关注内容如下。

● 是否对部门（系统、行业）面临的经济风险进行科学预判。

● 是否及时采取措施防范化解风险。

● 是否存在由于决策不当或者管控不严造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费等情况。

8.关于“生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况”的主要内容。

生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况，主要是指环境保护监管等有关部门、单位贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规及相关重大决策情况，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，等等。

9.关于“在预算管理中执行机构编制管理规定情况”的主要内容。

在预算管理中执行机构编制管理规定情况，可以重点关注以下内容。

● 部门、单位是否存在未经批准擅自设立机构或者增加内设机构的情况。

● 是否存在超编进人、超职数超规格配备领导干部、虚报人员占用编制等情况，揭示其引起的超预算支出、无预算开支等涉及预算管理方面的问题。

为更好落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中关于加大机构编制违纪违法行为查处力度，完善机构编制同纪检监察机关和组织人事、审计等部门的协作联动机制，形成监督检查合力的要求，审计机关应及时将相关问题线索移交给机构编制管理部门进行进一步处理。

10.关于“在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况”的主要内容。

在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况，主要是指党政工作部门等单位主要领导干部作为党风廉政建设第一责任人，在加强党风廉政建设方面职责履行情况。

考虑到党风廉政建设涉及面广，为进一步聚焦经济责任、明晰审计边界，本项对有关党风廉政建设责任和廉洁从政规定情况的表述进行了“在经济活动中”的限定，以聚焦经济责任。

本项内容贯穿审计内容的始终。审计人员可以重点关注被审计领导干部、班子成员是否存在违反中央八项规定及其实施细则精神等问题，是否存在违规经商办企业、违规持股、违规兼职取酬、违规从事有偿中介活动、超标准配备办公用房和用车等。

11.关于“以往审计发现问题的整改情况”的主要内容。

关于以往审计发现问题的整改情况，可以重点关注以下内容。

被审计领导干部任职期间是否按照审计法、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件等要求，对审计机关查出的问题认真进行整改，是否存在主要领导干部对审计整改不重视、不部署，以及未采取有效措施造成整改不到位等问题。

（五）审计操作方法

两办新规将一些具体操作层面的内容，即审计方法和部门之间互相支持方面的内容固化。新旧规定关于经济责任审计操作方法方面的内容对比如表1-5所示。

第二十八条为两办新规新增内容，强调以下两点。

1.为提高审计效率，经济责任审计应当加强与领导干部自然资源资产离任审计等其他审计的统筹协调，共享信息和结果。

2.将“推动大数据等新技术应用，建立健全审计工作信息和结果共享机制”写入规定。目前，在科技、信息化技术发达的背景下，强调审计方法和手段的与时俱进，提高审计效能。审计方法不应局限于检查、监盘、观察、询问、函证、重新计算、重新执行和分析等传统的审计方法，而应该利用科技手段，履行审计程序，提高审计效率和效果。

以下獐子岛的案例，虽然不是医院审计，但是可以借鉴其审计方法，拓展思路。

【案例1-3】 信息化技术解决审计难题

自2014年起，獐子岛家的扇贝就过得很惨，不是“跑路”就是“死亡”，而这些看起来有些离谱的事情，也成为獐子岛解释财务数据的理由。

证监会调查发现，獐子岛在2014年、2015年已连续两年亏损的情况下，利用海底库存及采捕情况难发现、难调查、难核实的特点，不以实际采捕海域为依据进行成本结转，导致财务报告严重失真。2016年，獐子岛通过少记录成本、营业外支出的方法将利润由亏损披露为盈利，2017年将以前年度已采捕海域列入核销海域或减值海域，夸大亏损幅度。

证监会是如何进行调查的呢？

据披露，证监会借助卫星定位数据，对獐子岛27条采捕船只数百万条海上航行定位数据进行分析，委托两家第三方专业机构运用计算机技术还原了采捕船只的真实航行轨迹，复原了獐子岛最近两年真实的采捕海域，进而确定实际采捕面积，并据此认定獐子岛成本、营业外支出、利润等存在虚假。

（六）审计报告要点

关于审计报告要点的规定，也属于操作层面的内容。新旧规定关于经济责任审计报告要点的对比如表1-6所示。

两办新规规定了审计报告的主要内容，主要包括以下四点。

一是总体评价。经济责任审计报告，应当对被审计人进行总体评价。

二是主要业绩。经济责任审计，是对领导干部经济责任的履行情况进行监督、评价和鉴证，审计报告应该全面反映职责履行情况，不只反映问题，也应该公允地反映业绩。

三是审计发现的主要问题和责任认定。这部分是经济责任审计报告的重点，如果审计不能发现问题、界定责任，就不能促进被审计单位及被审计人各方面工作的提高，就不能改进管理，不能阻塞漏洞，不能完善制度，不能防范风险，等等。

四是审计建议。发现问题的最终目的是解决问题、完善管理，所以，审计建议不可或缺。没有审计建议，审计就不能很好地实现两办新规第二条中规定的“促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化。”的目标。

（七）责任分类

新旧规定关于经济责任分类的对比如表1-7所示。

两办新规强调权责一致原则，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起的作用等情况；与32号文相比，两办新规对责任的界定要求考虑的要素更多，定责更谨慎，强调了责任界定要尊重事实、依据事实的理念。

两办新规只规定直接责任和领导责任两种责任，取消了主管责任。

（八）承担不同责任的行为分类

新旧规定都对承担不同责任的行为特征进行了分类列示，条款对比如表1-8所示。

1.新旧规定的主要区别。

（1）两办新规与32号文关于直接责任的最大差异为增加了第四十条的第（三）、（四）款。第（三）款“贯彻党和国家经济方针政策、决策部署不坚决不全面不到位，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；”与前述审计内容中，“贯彻党和国家经济方针政策、决策部署”是领导干部最重要的职责相呼应，最重要的职责没有履行到位，造成后果的，界定为直接责任。第（四）款，对有关法律法规规章、政策措施、目标责任书等规定的领导干部作为第一责任人（负总责）的事项，没有完成且造成后果的，界定为直接责任。

（2）32号文规定的直接责任包括违反单位内部管理规定，而两办新规不包括违反单位内部管理规定。

2.关于两办新规规定承担责任的各类情形分析。

两办新规明确了直接责任和领导责任的各种表现，即“症状”，分析如下。

（1）领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担直接责任。

①直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定的。

“直接”是指被审计领导干部在履行经济责任过程中，个人直接决定，或者通过主持会议、传签文件、会签文件等方式进行集体研究，在决策过程中起决定性作用。概括起来，就是“直接干”。

②授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关党内法规、法律法规、政策规定的。

这是指被审计领导干部没有上述第一项所述的直接违反的行为，但下属人员直接违反了有关党内法规、法律法规、政策规定，且被审计领导干部存在授意、指使、强令、纵容、包庇情形的，被审计领导干部承担直接责任。概括起来，就是“令别人干”。

③贯彻党和国家经济方针政策、决策部署不坚决不全面不到位，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

“不坚决不全面不到位”是指被审计领导干部不重视、不部署或者未采取有效措施推进工作，导致贯彻落实党和国家决策部署不坚决不到位等问题。此情形需结合造成的公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果，才能认定为直接责任。概括起来，就是“主要职责履行不到位”。

④未完成有关法律法规规章、政策措施、目标责任书等规定的领导干部作为第一责任人（负总责）事项，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

明确领导干部作为第一责任人的事项，如果没有完成而造成不良后果，有关领导干部要负直接责任。概括起来，就是“主要职责履行不到位”。

⑤未经民主决策程序或者民主决策时在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

本款规定主要针对被审计领导干部违反规定程序进行决策的情形，包括应当经过民主决策未经过民主决策，或者民主决策时在多数人反对的情况下直接决策，此情形需结合造成的公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果，才能认定为直接责任。

未经民主决策，或者经过民主决策多数人不同意情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，相当于“直接违规”。

⑥不履行或者不正确履行职责，对造成的后果起决定性作用的其他行为。

这一项为兜底条款，直接责任的共同特征，都是不履行或者不正确履行职责，对造成的后果起决定性作用。

（2）领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担领导责任。

①民主决策时，在多数人同意的情况下，决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

在重大经济事项决策形式合规的情况下，因决策不当或者失误造成相关后果的，应认定被审计领导干部承担领导责任。概括起来，就是“领导人没能掌控大方向”，没能起到领导应有的作用。

②违反部门、单位内部管理规定造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

考虑到部门、单位内部管理规定的约束力明显低于有关党内法规、法律法规、政策规定，而且有时存在被审计领导干部所在单位自我加压，制定的内部管理规定严于国家标准，或者制定的制度不够科学严谨、操作性不强甚至不具操作性等情形，本项规定明确了审计人员发现违反内部管理规定的行为时，要结合造成的公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果来认定责任。

概括起来，对比“违反单位内部管理规定”造成损失，与“直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定”造成损失，前者为领导责任，后者为直接责任。

③参与相关决策和工作时，没有发表明确的反对意见，相关决策和工作违反有关党内法规、法律法规、政策规定，或者造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

这主要适用于经济责任同步审计中的责任认定。明确领导干部参与相关决策和工作时未发表明确的反对意见，相关决策和工作违规违纪违法或者造成相关后果，即可认定为领导责任。

如开展董事长和总经理经济责任同步审计时，对于董事长主持会议决策的事项，总经理如果同时参加了会议，未发表明确的反对意见，决策事项出现违反有关党内法规、法律法规、政策规定的情形，董事长应当承担直接责任，总经理应当承担领导责任。

概括起来，虽然参与决策，但是没有“发表明确的反对意见”，也是没有履行管理职责的体现，界定为“领导责任”。

④疏于监管，未及时发现和处理所管辖范围内本级或者下一级地区（部门、单位）违反有关党内法规、法律法规、政策规定的问题，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

该条款主要规定被审计领导干部应履行而未履行监管职责，或者履行监管职责不到位，未及时发现和处理本级或者下一级地区（部门、单位）违反有关党内法规、法律法规、政策规定且造成相关后果，被审计领导干部应承担领导责任。

实践中，经济责任审计应聚焦本级和下一级重点地区（部门、单位）的问题，但对于审计发现的三级及以下地区（部门、单位）出现的普遍性、典型性、倾向性问题，或者与被审计领导干部履行经济责任关联较大的事项，可以参照此项规定认定被审计领导干部应承担的责任。

对管辖范围内的违法行为不能及时发现，正是没有或者没能履行管理职责，应界定为领导责任。

⑤除直接责任外，不履行或者不正确履行职责，对造成的后果应当承担责任的其他行为。该条属于兜底条款。

关于责任认定，《第3204号内部审计实务指南——经济责任审计》又提出了以下操作性的规定。

关于直接责任和领导责任的认定，《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计》和本指南只是列举了一些常见和典型的情形，不可能穷尽所有情形，有的情形强调后果，有的情形不强调后果。这里列举的“后果”，突出了对公共资金、国有资产、国有资源的影响，对内部审计而言，造成的损失浪费后果可以不限于对被审计单位掌握的公共资金、国有资产、国有资源，而且“后果”也不限于损失浪费、生态环境破坏、公共利益损害、会计信息不实等相对直观、易于发现取证的情况，还包括造成的恶劣影响、潜在的经济损失浪费和风险隐患等相对隐蔽但直接影响到经济社会和本单位、被审计单位持续健康发展的情况。实践中，内部审计要贯彻本指南第3章第2节所述责任认定的基本原则，坚持从实际出发，注重精准性、有效性，不能简单地、机械地套用上述列举的情形，必须实事求是、审慎客观，具体问题具体分析。同时，认定责任时，对相同职务层次和相同类别领导干部，应注意保持责任认定原则的一致性和可比性。

重要事项原则。在开展责任认定前，需要按照审计发现问题的重要性划分，确定应进行责任认定的有关事项，即应是由于被审计领导干部对其领导或直接分管的工作，不履行或者不正确履行经济责任，造成国家（单位）利益（资产）损失浪费等后果的，以及违反法律法规、国家（单位）有关规定等重要事项。对审计发现的非重要事项无需认定被审计领导干部应承担的责任。

（九）“三个区分开来”

不同审计人员的审计评价难免受到个人主观因素的影响，导致不同审计人员对同一经济事项的审计评价可能不同，两办新规规定了进行审计评价应遵循的基本原则，主要内容如表1-9所示。

“三个区分开来”是两办新规全新的内容，也是与32号文相比重要的变化之一，体现了鼓励担当作为、鼓励探索创新，保护领导干部干事创业的积极性、主动性、创造性的干部管理理念。

1.明确要求贯彻落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求。经济责任审计要求全面、客观、辩证地看待问题，审慎做出审计评价，鼓励探索创新，引导各级领导干部争当改革的促进派、实干家。

2.推动建立激励和容错免责工作机制。经济责任审计中，审计人员要坚持严格依法审计，坚持问题导向，做到应审尽审、凡审必严，严肃揭示违规违纪违法问题线索。同时，对领导干部在改革创新中的失误和错误，应当从目的正当、程序合规、行为合法、结果合理等维度进行分析研判，区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，经综合分析研判，确定是否可以免责或者从轻定责，鼓励领导干部积极干事创业、勇于担当作为。

【案例1-4】 对宋运辉的处理结果及对先进干部管理理念的诠释

《大江大河2》中有关组织部门和领导对宋运辉所犯“错误”的处理结果，体现了“三个区分开来”的理念。

剧中的宋运辉一心想将东海化工厂建设成为技术一流、有持续发展潜力的一流化工厂，他顶着各种压力，一路披荆斩棘攻克各种难关，争取到外商投资。但是，他在运作过程中没有注意与周围同事搞好关系，没有注意对重大经济事项的集体决策，被人陷害，犯了所谓的“错误”。他在与外商谈判过程中，将与其他外商谈判的资料透露给对方，加之其他捕风捉影的所谓的作风问题，最后被停职调查。宋运辉无疑是一个开拓进取、担当作为的干部。

但是，开拓进取、担当作为的干部，不见得不会犯错误，本案例关注的是宋运辉的“错误”的性质和上级的处理方式。

当时是改革开放初期，是“摸着石头过河”，没有现成的模式可照搬，更没有配套的法规制度可遵守。宋运辉的错误，属于在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，不是明知故犯的违纪违法行为；是上级尚无明确限制的探索性试验中的失误，不是上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为；是为推动发展的无意过失，不是为谋取私利的违纪违法行为。

上级单位的处理，也很符合两办新规的精神。剧中的上级领导老徐指出并批评了宋运辉存在的错误：只考虑结果，不考虑过程，不注意过程中团结同事。上级领导强调宋运辉身上的可贵之处，即创业的锐气和闯劲。最终，宋运辉只是被调离东海化工厂，调入化工系统内的其他工厂。这么做的目的是“保护和锻炼”，符合“促进领导干部履职尽责、担当作为”的原则，符合“保护领导干部干事创业的积极性、主动性、创造性”的原则。