1.2　贫困测度：保障制度诉求与国际比较标准

显然，就可测度性而言，贫困的三个层面即生存性贫困、社会性贫困及精神性贫困是依次递减的。相对于社会性贫困及精神性贫困来说，衣食住行层面的生存性贫困具有更大的外显性和可度量性，特别是着眼于一个国家或地区基本保障制度的“兜底救助诉求”，以及世界范围内的国际比较和发展合作目标任务，关于贫困的测度方法必须简单直白、经济适用且现实可行，因而以家庭收入（支出）水平为核心指标来测度贫困状况就成为相关研究机构及学者的首选和研究重点。

在人类漫长的发展历史中，真正意义上的“现代化发展”，是文艺复兴、科技和工业革命带来的大规模快速发展，而且“基本保障制度”的建立和完善也是近百年来工业化和市场经济发展的产物，它是为了帮助劳动者及社会弱势群体应对社会化大生产和市场经济运行过程中遇到的各种社会风险而形成的一种制度安排，其基本宗旨就是为人们遇到年老、生病、残疾、工伤、生育、失业、死亡及意外事件时提供基本生活条件和安全保障。基于历史和逻辑相统一的方法论审视，现代基本保障制度变迁经历了社会救济主导的形成期、社会保险主导的发展期与社会福利主导的完善期三个先后继起传承的基本历史阶段。[2]

现代基本保障制度最初起源于市场经济初期一些工业化先行国实施的《济贫法》。在市场经济形成的初期阶段，以英国为代表的工业化先行国，通过“圈地运动”等土地改革运动，使大批农民失去了赖以生存的土地，摆脱了自然经济的人身依附关系，开始流向城镇而沦为无产者，形成日益增多的贫困人口和社会问题。面对这种状况，传统上由各种宗教或世俗机构举办的慈善事业已经无能为力，需要政府采取筹集资金、劳动培训和儿童教养等一系列措施，干预和介入贫困救济活动，以稳定社会秩序和消除贫困现象。正是在这种背景下，英国政府于1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》（史称《旧济贫法》），其主要内容包括：为有劳动能力者提供劳动工作场所，为老人、盲人等丧失劳动能力者提供资助并建立收容场所，组织穷人和儿童学习技艺，提倡家庭成员的社会责任，从富裕地区征税以补贴贫困地区等。1834年，英国政府议会又通过了《济贫法修正案》（史称《新济贫法》），提出保障公民生存是政府的职责和社会的义务，社会救济不应是消极行动，而应该是由经过专门训练的社会工作者积极从事的社会事业。之后，欧洲其他工业先行国群起效仿，如瑞典于1763年、荷兰于1854年、瑞士于1847年和1871年都相继制定和发布了有关济贫法令，确立了社会基本保障“国家最终责任原则”，即在强迫贫民参加劳动的前提下，由政府出面实施全国范围内的普遍慈善济贫行动，承担起“兜底救助”保障的社会责任。

19世纪80年代，现代社会基本保障制度进入大发展时期，以德国率先建立与劳动职业相关的《社会保险立法》为起点，到美国颁布以养老保险为主体内容的《社会保障法》为成熟标志。在德国历史学派理论的强力推动和社会政治力量的博弈互动下，1883年德国首相俾斯麦在议会提出并获得通过的《疾病保险法》，标志着现代基本保障制度进入社会保险主导的发展期。继《疾病保险法》颁布后，德国又于1884年和1889年分别颁布了《工伤事故保险法》和《老年及残疾保险法》。这几项法令虽然只是在有限的范围内（不参与工人运动的“正常工资收入者”）提供健康保险、工伤事故保险和退休金保险，但它基本奠定了现代社会保障制度的主体架构。继德国之后，其他欧洲国家也纷纷出台一系列单项社会保险立法。1935年，美国颁布《社会保障法》（The Social Security Act），作为“反危机”及“罗斯福新政”的一个重要举措，对解决失业、救济贫困和稳定社会发挥了重要作用。此法案首次以“社会保障”（Social Security）一词，突出强调社会保护政策的“全民性”和“统一管理”特征，并使得以“社会保险”为主体内容的现代社会保障理念及制度安排很快在全球推广开来。美国最初的社会保障项目主要有养老保险、失业保险，以及盲人、老年人和未成年人救济金保险。此后，《社会保障法》经过多次修正，不断增加保障项目，扩大保障覆盖面，提高保障水平。但总的来说，其社会保障制度主要是作为反危机和进行需求管理的工具来使用的。继美国之后，美洲各国也相继建立了社会保障制度。到二战以前，世界各国虽在保障项目、覆盖率和保障水平等方面有所不同，但基本保障水平大致保持在国民维持生存所必需的基本生活条件上。

二战结束以后，世界上建立正式保障制度的国家或地区迅速增加，基本保障的自愿性被弱化而强制性被增强，保障覆盖率和保障水平大大提高，受益范围明显扩大，保障项目体系日趋完善，逐渐形成了一种系统、完备的“兜底性”社会安全网络。其中，以英国为典型代表的北欧国家实施的“福利主导型保障制度”令世人瞩目。英国工党在竞选中提出“民主社会主义”五项基本原则，其中所谓“福利国家”的主旨就是政府保证所有公民普遍地享受福利，无论其社会地位高低都能够享受尽可能好的、没有确定上限的社会服务。1945年工党执政后，英国全面推行“福利国家”的政策，以《贝弗里奇报告》[3]为基础，先后颁布了《国民保险法》（1944）、《家庭补助法》（1945）、《社会保险法》《国民卫生保健服务法》和《国民保险（工业受伤）法》（1946）以及《国民救济法》（1948）等一系列社会保障法案，并于1948年正式宣布第一个建成“福利国家”，形成以面向全体社会成员、高福利水平和统一管理为主要特征的为国民提供“从摇篮到坟墓”全面保障和社会服务的制度体系。在英国之后至20世纪60年代中期，瑞典、挪威、荷兰等北欧发达国家也先后实施了“普遍福利政策”，建立“福利国家”，各国基本保障制度建设由此进入扩张、完善和繁荣时期。1952年，国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》，对退休待遇、失业津贴、残疾保险、医疗护理、工伤补偿、疾病和生育补贴及家庭补助等社会保障项目的标准都做了明确规定，表明社会保障制度已经进入国际化发展阶段。20世纪70年代，世界经济经历了两次石油危机和国际金融体系瓦解的挑战，发达国家陷于通货膨胀和失业并存以及上升的“滞胀”困境。在这种背景下，福利主导型的社会保障制度遭到新自由主义的批评和攻击，要求改革的呼声越来越高。在英国，以撒切尔夫人为首的保守党执政时，就开始实施“拆毁福利国家”、实行“开源节流”的改革举措，包括开征社会保障所得税、提高总投保费率、对某些福利项目实行收费以及降低给付水平或减少给付的可得性等。一些国家也纷纷削弱政府干预，将国有化养老保险计划和社会化保障组织机构重新私有化、民营化，通过优惠税收政策交由民间机构运行。但是，现代社会保障的基本制度理念已深入人心，而且社会保障确实在现代人的社会经济生活中发挥着重要作用。因此，这些改革举措只是在政策实践上对“政府失灵”的一种修正，在整体上和方向上没有也不会有实质性的大的改变。

在最一般的意义上，社会保障是指一个社会通过正式和非正式的制度安排为其成员提供安全保障；而现代社会保障制度乃是指这样一种正式制度安排，即政府凭借权威和法律强制手段，通过各种国民收入再分配和转移支付渠道，为社会成员提供基本生活保障，以帮助其克服暂时或永久失去劳动能力及其他原因造成的生活困难。其本质特征是公共目标、政府主责、法律强制和适度基准，主要内容可归为救济、保险及福利三个基本层次：基础层次是社会救助（Social Assistance），其特点是政府筹集资金，有特定条件，定期、不定期或一次性地支付给特定对象；主体层次是社会保险（Social Insurance），其特点是政府、用人单位和劳动者个人共同筹集资金，有条件地定期支付给特定的对象（被保险人、受益人）；高级层次是社会福利（Social Welfare），其特点是政府筹集资金，无特定条件，不定期地支付给公共对象。就贫困测度而言，基本保障制度的“兜底救助诉求”主要是指社会救助对象，即一定时期的特定贫困人口——因自然灾害或其他原因而无法维持最低生活水平的公民，包括未成年人、老人、残疾人、失业者、病患者、患难者以及不幸者等。以维持最低生活水平为宗旨的社会救助，是保障社会安全的“最后一道防线”，是现代国家为公民提供的一种纯公共产品，也是现代国家公民应享有的一项基本权利，是不强调权利与义务对等的一项特殊制度安排。救助救济的对象一般是指无依无靠、完全没有生活来源的人，主要包括孤儿、孤寡老人以及即使领取社会保险津贴仍不能维持最低生活的人；虽有劳动能力和收入，但因意外自然或社会灾害降临而遭受沉重的财产损失甚至人身伤害，一时生活困难的人；虽有收入来源，但生活水平低于或仅相当于国家法定最低标准的个人和家庭。救助对象中的孤寡病残及自然灾害或战争侵袭人群较容易识别，而贫困户则较难识别。贫困户包括农村一些因青黄不接而缺粮断炊的贫苦农户，其识别一般是基于家庭经济状况调查结果按照特定的法定程序和标准进行的，确定“贫困线”，确认贫困户、贫困人口和贫困地区并在此基础上测算“贫困（发生）率”（贫困人口/总人口，或贫困户/总户数），构成贫困测度的基本工作内容。

“贫困线”（Poverty Line），是在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下维持人们基本生存的必需消费的物品和服务支出的最低收入或费用支出水平，它是一个国家或地区范围内，政府或社会机构确认贫困户、贫困人口给予社会救助的基准线，低于此线意味着人们无法维持基本生存或社会公认的必需消费的物品和服务支出而处于贫困状态，需要由专项拨款和措施予以救助，故又称“贫困标准”（Poverty Line Standard）。如果贫困线以基本生存需求为出发点，那么首先要估算出食品营养最低保障线，由此形成的贫困线可称为“绝对贫困线”（Absolute Deprivation/Poverty Line）。据考，“绝对贫困”（Absolute Deprivation）的概念，最早是在19世纪末20世纪初，由英国学者朗特里（Rowntree）在其著作《贫困：城镇生活研究》中明确提出来的。他认为一个家庭因收入不足以维持其生理功能的衣食住行的最低需要而处于贫困状态，并由此估算了当时英国城镇生活的贫困线。[4]

20世纪60年代以来，世界经济发展迅速，呈现出明显的国际化、全球化的大趋势，各国或地区在社会救助乃至整个社会保障制度方面的联动开发和国际合作，要求贫困测度简单明了、容易操作，便于进行国际比较。经济合作与发展组织（OECD）于1976年组织的专项调查发现，大多数成员国的社会救助标准大约相当于个人收入中位数的2/3，于是以此作为制定贫困线的基准，即以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%为这个国家或地区的贫困线。以此为基础，20世纪70年代末有学者进一步针对不同人口规模家庭推算出相应的贫困标准。例如，单身救助对象的贫困标准相当于个人收入中位数的1/3，两口之家的贫困标准相当于个人收入中位数或两口之家收入中位数的1/2，三口之家的贫困标准相当于三口之家收入中位数的1/2，以此类推……这就是后来被广泛运用的“国际贫困（线）标准”（International Poverty Line Standard）。这个“国际贫困（线）标准”测度采用的是一种收入比例法，操作简单、成本低廉，不需要进行大规模的调查，只要由相关统计机构提供该国或该地区的社会平均收入或社会中位收入数据，然后乘以50%就能够求得可以进行国际比较的“贫困线”。[5]

1985年，欧共体中央统计局分别用欧洲各国不同的和通用贫困线对当年各地区贫困状况进行测度统计，结果差异很大。用各国不同的贫困线测度，结果发现：葡萄牙贫困状况最糟，近1/3人口生活在贫困之中；随后是爱尔兰、西班牙和希腊，其贫困率在18.4%～19.5%；英国在较为富裕国家中贫困比率是最高的，达18.2%；法国和意大利的贫困率在15%左右；比利时、丹麦、德国和荷兰的贫困率最低，大约为6%～11%。若用欧洲共同体通用贫困线——欧共体平均家庭消费支出的50%，并根据家庭规模做调整——进行测度，其结果是：欧共体边缘国家的贫困率最高，葡萄牙69.5%、西班牙32.4%、爱尔兰25.6%、希腊20.9%；而欧共体中部及北部国家的贫困率最低，比利时、丹麦、荷兰和德国都在1%～7%；尽管英国相对比较富裕，但贫困率仍高达15.8%，在欧共体中排第五位。1991年年底，第46届欧共体首脑会议在荷兰马斯特里赫特举行，通过并草签了《欧洲经济与货币联盟条约》和《政治联盟条约》，统称“马斯特里赫特条约”（Treaty of Maastricht）。该条约规定：在欧盟内部要求实现资本的自由流通，真正实现统一市场，并使经济政策完美地协调起来。为了促进统一欧洲劳动市场和社会保障制度体系形成，统一贫困测度也就被提上了议事日程。[6]事实上，《欧洲统计》官方资料显示，以每一个成员国成人可自由使用平均收入的50%为基准，12个成员国[7]对贫困的测度统计真正统一了口径；这就意味着，在欧洲，一个名副其实可用以进行国际比较的贫困测度标准，不再局限于研究领域，而是走向了实际运用。

世界银行（WB）长期致力于国际复兴开发、国际金融多边投资担保和争端解决，其使命已从最初促进战后重建和发展演变成为通过与其下属及成员机构密切协调推进世界各国反贫困，特别是通过向发展中国家提供长期贷款和技术协助来帮助其实现反贫困政策目标。从1978年开始推出的两年一度《世界发展报告》，先后于1980年、1990年、2000年、2018年及2020年数次以“贫困与反贫困”为主题，聚焦“人力资源开发与人力资本投资”，对发展中国家“缺少达到最低生活水准能力”的贫困状况进行了一系列测度及描述，并有针对性地提出了一系列反贫困战略对策和建议。[8]

1990年，世界银行研究报告发现，在34个有贫困标准的发展中国家，按1985年购买力平价换算的“贫困线”为年收入（或生活费支出）200～3500美元不等，各国居民收入水平越高其贫困线也越高，其中印度、孟加拉国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等12个最贫困国家的贫困线集中于年收入（或生活费支出）275～370美元。因此，以居民年收入（或生活费支出）370美元作为衡量各国贫困状况的国际通用标准，同时将年收入（或生活费支出）275美元（约合每日0.75美元）作为国际通用赤贫标准；前者作为“高贫困线”很快被简化成“1日1美元”通用贫困标准，被国际社会各界熟知并广泛接受。1994年，世界银行按1993年购买力平价测算了10个最贫困国家的平均贫困线，约为每日收入（或生活费支出）1.08美元，并按此标准重新测度了各国贫困状况。2008年，世界银行以2005年全球最贫穷10～20个国家贫困线的平均值，即每日收入（或生活费支出）1.25美元，作为国际通用“绝对贫困线”或“极端贫困线”，以此为基准得出全球贫困人口约有14亿人，贫困率为26%。

2015年，世界银行又将国际绝对贫困线标准上调到每人每天生活支出1.9美元。以此为标准，世界银行测算了1990年以来世界各地极端贫困人口规模，其变化情况如图1-1所示。结果显示，世界极端贫困率已由1990年的36%降至2015年的10%；而极端贫困人口高度集中，主要分布在撒哈拉以南的非洲地区。2015年撒哈拉以南非洲地区的极端贫困人口超过其他地区总和，预计到2030年其所占比例将接近90%。2017年，世界银行分别对应低收入经济体极端（绝对）贫困标准、中低收入经济体贫困标准和中高收入经济体贫困标准，又将国际通用贫困线调整为3条，即按2011年购买力平价计算，每人日生活费支出分别为1.9美元、3.1美元和5.5美元（分别约合7.3元、12.2元和21元），各国根据通胀率调整；如果以每日3.2美元为标准，全球贫困率达到26.3%，以每日5.5美元为门槛，全球贫困率高达46%，撒哈拉以南非洲地区贫困率更是“高到令人难以接受”，达到84.5%；在由低至高的三档标准下，中国贫困率（2015年）则分别为0.7%、7.0%、27.2%。[9]

图1-1　世界银行测度1990年以来世界各地极端贫困人口规模及其分布变化情况

资料来源：世界银行PovcalNet及贫困与平等数据账户；钟宛彤.世界银行新报告提出了几个新标准，对贫困有更仔细的审视［EB/OL］.［2018-10-22］.http：//www.qdaily.com/articles/57493.html？source=feed.

参照欧共体、经合组织及世界银行关于“收入贫困线”的测度标准，各国有关机构根据自己的情况也做了不同的贫困状况测度评估。例如，美国贫困标准由“健康与人类服务部”（Department of Health and Human Services，HHS）按年度滚动调整发布。每年1月，HHS会根据上年度家庭人数和所在州贫困水平调整测算，并在“联邦注册”（Federal Register）上发布“贫困指导线”（Poverty Guideline），以供政府有针对性地实施某些福利计划项目，诸如“食品卷计划”（Food Stamp Program）、“国家学校午餐计划”（National School Lunch Program）、“低收入家庭能量援助计划”（Low-Income Home Energy Assistance Program）、“儿童健康保险计划”（Children's Health Insurance Program）等。2008年相连48个州和DC的两口之家贫困线标准为14000美元，而2009年贫困线标准为14570美元，增加了570美元，其他不同人口数量的家庭贫困线标准也都相应增加。澳大利亚贫困标准，如由墨尔本应用经济和社会科学院于2009年1季度更新的贫困线包括了住房成本，一个四口之家（一对夫妇抚养2个孩子），如果其中1人工作，其贫困线为每周736澳元，如果户主不工作，则贫困线为每周767.79澳元。印度贫困标准按照农村地区每人每天2435Kcal热量、城市地区每人每天2095Kcal热量确定，基于第28次（1973—1974）全国抽样调查（NSS）数据，利用适当的转换因子把标准热量需要的消费食品清单转换为相应的人均货币支出。平均而言，农村地区每人每月需要货币支出为49.09卢比，城市每人每月需要货币支出为56.64卢比，再考虑到通货膨胀因素，到2000年印度农村和城市的贫困线分别约为328卢比和454卢比。巴西贫困标准根据5年的消费支出数据确定，并依据食品价格指数及一般通货膨胀指数进行调整，极端贫困线是每年最低工资的1/4，贫困线是最低工资的1/2，并随最低工资频繁变化。南非贫困标准，如2001年官方贫困线对一个五口之家的定义是每月1541南非兰特（相当于286美元/月），贫困率大约为57%，有些地区高达77%，最低者为32%。越南贫困标准，如2011—2015年农村贫困户标准为人均年收入480万越盾以下，折合成人民币就是1511元。

各机构及学者测度贫困线选用的具体计算方法通常有马丁法、1天1美元法、预算标准法、线性支出系统模型法、恩格尔系数法、比例法、生活形态法等，其中马丁法因在世界银行工作的马丁·雷布林（Martin Ravallion）于20世纪90年代首创而得名。由于其在可操作性、数据可获得性、理论完备性等方面具有优势，而且与最低生活保障目标一致，因此得到最为广泛的应用。马丁法是基于恩格尔定律测算绝对贫困线的最常用方法之一，由此得到的贫困线由食物贫困线和非食物贫困线两部分组成（图1-2）：前者是按人体生存需要的一组“基本食物定量”测算的货币价值额度，后者是指为满足基本生存所必需的衣着、住房、医疗等最低费用支出，即刚好有能力达到食物贫困线的居民户自愿放弃基本食物需要来购买非食物的其他支出费用，二者相加得到“低贫困线”；而那些食物支出实际已经达到食物贫困线（无须削减食物开支就可以支付非食物费用）的居民户生活费总支出水平，则称为“高贫困线”。这两条贫困线都可以在入户调查数据基础上根据人均食物费用支出与人均消费支出（可支配收入）拟合回归模型进行测算。

图1-2　马丁法贫困线测度示意图

资料来源：Martin Ravallion.Poverty Lines in Theory and Practice.World Bank，Living Standards Measurement Study Working Paper No.133，First Printing July 1998.

图1-2中，ZF为食物贫困线；ZL为低贫困线；ZU为高贫困线；NF为刚好能够达到食物贫困线的那部分居民户的非食物费用支出；N*F*为实际上达到贫困线的那部分居民户的非食物费用支出；ZL=ZF+NF，ZU=ZF+N*F*。实际测度时需注意：模型以食物费支出为解释变量，以人均消费支出（或人均可支配收入）为被解释变量，进而依据食物贫困线估算出高贫困线；所拟合模型并非简单的直线回归，而需符合恩格尔定律；相关参数估计应以各收入组的人口数进行加权回归。

在测度贫困线的基础上，可以测算一定时期的“贫困人口（户）”规模，并进一步参照全体人口（户）数测度“贫困率”或称“贫困发生率”。但是在一定时期，贫困人口内部的收入差异也是巨大的，即使最贫困阶层的收入有了显著提高，只要其收入还没有越过贫困线，就仍然算作“贫困人口”，不会影响贫困（发生）率的变化。为此，阿马蒂亚·森（Amartya Sen）将贫困人口数量、收入水平及收入分布结合起来考虑并整合为一个森氏贫困指数：P=H·［I+（1-I）·G］。其中，H表示基于贫困线计算的原始贫困（发生）率；G为贫困人口的基尼系数；I是贫困人口的收入与贫困线的差距加总除以贫困线所得的比率，即贫困缺口率（0＜I＜1）。这样所得的森氏贫困指数P，既简单易算，又弥补了原始贫困率之不足，故逐渐被各界所接受并得到广泛应用。[10]