第一节 政府绩效评估的背景与意义

2011年，国务院批准由监察部牵头建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，同意选择发展改革委员会、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局与北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳等14个部门和地区开展绩效管理试点工作。自此，政府绩效评估作为政府绩效管理的核心环节，既是政府试点工作迫切需要解决的一个方面，也成为研究的重要领域。

政府绩效评估的实践发端于20世纪初美国纽约市政研究院的绩效评估实践，距今已有百年的历史。[1]20世纪60年代以来，西方各国政府普遍开展了以经济学和私营部门管理理论为基础，引入市场机制、竞争机制，强调公共服务中顾客导向和结果导向的绩效评估，并成为西方各国改革议程中的一个核心部分。在这一时期，政府绩效评估的价值取向由单纯追求效率发展为对节约、效率和效益即“3E”的追求，从过分关注过程和规则转为对行政产出及影响的关注。从20世纪70年代初开始，政府绩效评估实践在西方大规模兴起。1973年，美国尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使政府绩效评估走向系统化、规范化、经常化。1976年，美国科罗拉多州通过了“日落法”，规定各项政策到期都必须重新得到批准，否则就此失效，这迫使政府部门定期对其政策的后果进行评估。在20世纪70—80年代，政府绩效评估开展得最为典型的西方国家当属英国。从1979年开始，撒切尔夫人政府先后开展了著名的“雷纳评审”“部长管理信息系统”“财务管理新方案”“下一步行动（Next Steps）”等活动，提倡采用更多的企业管理手段来改善政府机构的工作，提高公共服务质量。

20世纪80年代中期以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任下降问题，普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估。在英国，梅杰政府于1991年推行“公民宪章”运动，布莱尔政府于2001年建立了地方政府“最佳价值绩效指标”，并在此基础上构建了“全面绩效评估模式（CPA）”。在美国，1993年克林顿上台执政后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底的原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》。1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法》，由副总统戈尔挂帅的全国绩效评审委员会提出了384项改革建议，这些建议可以归结为指导政府再造的四大原则：简化规制、顾客优先、授权与结果导向、节俭效益。2001年，小布什就任美国总统后明确指出：“政府应该是结果导向的，它不由过程而由绩效引导。”他所确定的联邦政府改革三原则为：以公民为中心，以结果为本，以市场为基础。2004年，美国联邦政府在此基础上颁布了《顾客至上：服务美国民众标准》，推动建立顾客至上的政府。另外，西方国家的地方政府也十分重视绩效评估。如美国俄勒冈州（Oregon）政府利用标杆管理法，将158个具体的指标置入经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展七大政府职能领域中；英国地方自治绩效委员会以公民宪章的精神和对强制竞争投标制度的反省为背景，构建了包括居民应对、住宅供给、垃圾处理、地方环境、教育服务等17个领域280多个指标的地方自治绩效评估体系；日本东京市政府建立了包括社会福利、安全、环境能源、劳动消费生活等11个领域99个指标的政策评估体系。

总的来说，英国、美国、加拿大、丹麦、芬兰、荷兰、瑞典、澳大利亚等国相继开展的政府绩效评估取得了较好成效，成为政府改革与发展的强有力工具。其中，较为著名的是英国的“雷纳评审”（1979）、美国的《政府绩效与结果法》（1993）等。西方国家进行政府绩效评估的工具主要包括“3E”评估法、标杆管理法、平衡记分卡法等。尽管西方国家在绩效评估与管理实施背景、具体内容、操作流程等方面都存在着差异，但无一例外地体现了以顾客及结果为导向的基本理念，强调政府的公共责任与公共服务质量。同时，西方各国政府重视绩效评估的制度化、法制化与科学化，以政府的职能为基础，以系统科学的指标体系为依据，以中立的第三方机构作为评估主体，体现评估的客观性与规范性。

绩效导向的政府管理思路不仅在西方遍地开花，同时也影响着东南亚地区。效率、效益、效能一直是新加坡政府追求的目标，重时效和行动快是新加坡政府的特色所在。新世纪新加坡更是以信息技术为依托，提升政府工作绩效。新加坡政府在2000年推出15亿新元的三年电子政府发展计划后，又在2003年提出未来三年拨出13亿新元提升和扩大现有的电子公共服务系统，使跨部门的电子服务在2006年能在2003年13种的基础上增加12种，使更广大的民众及商界以更省时、省钱和省力的方法与政府打交道。这一名为“电子政府计划二”的投资被李显龙总理评价为“具体利益就是节省公共服务的时间和成本，公众因此也能受益”。基于成功企业家的背景，泰国前总理他信所领导的政府改革深刻地打上了企业模式的烙印。企业注重的是效率，与经常遭受“臃肿、办事拖拉”等诟病的官僚机构有天壤之别。以企业的方式管理政府无疑为泰国政府注入了新鲜血液，无论是在各部门普遍执行“CEO”制度，还是大张旗鼓地进行公务体制改革，都大大提高了政府的效率。他信本人也说：“如果将泰国比作一个大公司，必须找钱来养活大批的员工，就需要生产商品和其他公司竞争。如果我们不奋发向上，在跟外国谈判中提高我们的地位和能力，建立同盟伙伴关系，我们从哪里找钱来发给员工？就像我们从哪里找钱来养活国民一样。”[2]他信政府执政5年里推行的各项具有创新性和影响性的改革，虽反对声不断却能够贯彻到底并得到绝大多数人的认可。而菲律宾政府效率低下是有目共睹的，现行政治体制及低效率的政府机构等都成为经济发展的障碍。菲律宾几任总统都倡议修宪，试图将国家体制自现行的总统制改为议会制，以提高政府绩效。

在我国，对政府机关工作人员的个人绩效考核由来已久。然而，大规模的地方政府绩效评估实践和理论研究却是发端于20世纪90年代中后期。随着我国民主政治的推进以及政务公开程度和公众参政意识的提高，自20世纪90年代起，我国部分地方政府部门开始学习和借鉴西方发达国家新公共管理的经验，进行政府绩效评估的探索和尝试，通过目标责任制、社会承诺制、效能监察、效能建设等方式开始试行绩效评估。

蓝志勇、胡税根[3]提出，我国政府绩效评估的理论大致经历了三个发展阶段。第一阶段是初步探索阶段（1994—1999年），这一时期，通过国内学者对西方国家政府绩效评估的理念和方法体系的介绍，政府绩效评估的思想开始进入中国，但并没有引起理论界和行政官员足够的重视。第二阶段是研究的拓展阶段（2000—2003年），学术界开始关注作为提升政府绩效的有效工具——绩效评估问题的研究。这一时期的理论研究主要集中在对西方国家政府绩效评估的理念与方法体系的引进和介绍，对我国政府实施绩效评估的现状及可行性等问题进行探讨，以及对中国政府绩效评估的制度设计进行探索等三方面。第三阶段是研究的细化和创新阶段（2004年至今），政府绩效评估问题已引起广大学者的极大关注，并且各级政府各部门纷纷进行了政府绩效评估工作的探索和尝试。相应的，实践上也经历了三个阶段：第一阶段是80年代中期到90年代初期，作为绩效评估的前身，考评办法主要从目标责任制和效能监察两个方面展开。第二阶段是90年代初期到90年代末期，这一阶段是绩效评估在中国发展的鼎盛阶段，各级地方政府不断探索绩效评估的新形式，政府改革和创新的努力再加上国际经验的影响，各种类型和方式的组织绩效评估相继出现，呈现出百花齐放的态势，而绩效评估作为政府行政体制改革工具的作用也得到了充分的发挥。如1993年河北省委组织部建立和实行干部实绩考核制度，1994年山东烟台市建委试行“社会服务承诺制”，1998年辽宁沈阳市的“市民评议政府”，1999年山东青岛市委、市政府确立了督察工作与目标绩效评估相结合、考绩与评人相结合的新的督察模式，1999年广东珠海市正式启动“万人评议政府”活动等。第三阶段是21世纪以来，新施政理念和治理模式的转变不仅明确了组织绩效评估的地位，而且带来评估模式、实施机制、关注重点和覆盖范围的重大变化。我国的组织绩效评估由此进入一个新的发展阶段，并形成了各具特色的中国地方政府绩效评估模式，如青岛模式、杭州模式、福建模式、甘肃模式等。

2011年6月，监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，并在北京召开了第一次政府绩效管理试点工作动员会，对试点工作进行了研究和部署，标志着全国性政府绩效管理改革序幕的渐次拉开。2012年3月，政府绩效管理工作部际联席会议在北京召开第二次会议，由中央纪委副书记、监察部部长、政府绩效管理工作部际联席会议召集人马馼主持会议。会议审议通过了《关于政府绩效管理试点工作中期评估情况的报告》《2012年政府绩效管理工作要点》《政府绩效管理工作部际联席会议议事规则》。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出“推进国家治理能力和治理体系的现代化”，文中与绩效管理有关的关键词频繁出现：3处“绩效”、6处“考核”、10处“评价”、3处“政绩”、3处“评估”（需要指出的是，评价与评估都是指对公共事务活动过程和成效的判断，在本书中可以互用）。《决定》要求“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，“改革政绩考核机制，着力解决‘形象工程’、‘政绩工程’以及不作为、乱作为等问题”。还特别提出，要“改革和完善干部考核评价制度”。《决定》对改革中的重要领域提出了绩效管理和考评的要求：对法制建设提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”；对文化建设提出要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制”；对医疗体制改革提出要“加快公立医院改革，落实政府责任，建立科学的医疗绩效评价机制”。这些都成为政府绩效评估机制的重要组成内容。“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”从全面深化改革的高度提出要加强政府绩效评估，在理念、政策、制度、权重等方面提出新的要求，赋予了绩效评估全新的历史使命。

政府绩效评估，就是根据一定的目标、方法和尺度，对政府及其公共政策、公共项目、部门及工作人员的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量。因此，认真研究、制定全面科学的政府绩效评估体系，构建以正确政绩观为导向的绩效管理模式，是在政府行政管理中贯彻落实科学发展观的需要，也是我国公共管理学科领域创新的必然要求，具有重要的意义。

首先，政府绩效评估可以有效提高政府的行政效率、效果与效益，改变机关作风，有助于建设高效政府。绩效评估通过设立效率、效果和效益的标杆，强化“3E”的标准化要求，可以促使政府改善工作流程，改进工作方法，创新工作模式，不断提高行政效率、效果和效益，建设高效政府。

其次，政府绩效评估可以密切政府与群众的良好关系，提升公众对政府的信任度，有助于建设信任型政府。政府绩效评估是建立和发展政府的公共责任机制，缓解社会利益冲突和社会危机，扩大社会公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法。作为建设“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标的手段之一，政府绩效评估要求重塑政府流程和重新界定政府职能，引导政府提高公共服务质量，强调公共利益至上和以顾客需求为导向，扩大公众参与和社会公平，落实公众的参与权、知情权和监督权，有助于密切政府部门与社会公众之间的关系，增强公众对政府的了解和信任。

再次，政府绩效评估可以强化政府的社会管理与公共服务职能，建设公共服务型政府。由于各种原因，政府公共服务职能不到位的问题仍然比较突出，主要表现在：公共服务水平的地区失衡、城乡失衡，经济发展落后地区的公共服务水平滞后；政府在教育、医疗、环保、住房等方面的公共服务职能履行尚不适应人民群众日益增长的社会公共需求，政府公共服务体系和机制还不十分健全等。要进一步转变政府职能，强化政府的社会管理和公共服务职能，促使各级财政加大对民生的投入力度，关键在于改变传统的经济优先的政府考评导向，建立体现公共服务型政府要求的政府绩效评估指标体系，将社会管理、人民生活、环境保护等领域置于与经济发展同等重要的位置，将政绩考评从单纯的经济绩效考核转为复合的经济社会民生绩效考核，推动行政管理体制从经济发展型政府向公共服务型政府转变。

最后，政府绩效评估可以有效提高政府的科学发展能力，建设科学发展型政府。科学发展能力包括决策力、学习力、执行力、创新力、驾驭力、应变力等，是各级领导干部领导科学发展的综合素质的体现。要强化领导干部的科学发展能力，需要围绕当地科学发展的目标与战略，建立体现科学发展的政府绩效评估体系，量化指标，定期考评，形成科学发展的动力与压力，提高科学发展的执行力，把各级政府、各部门贯彻科学发展的工作情况纳入干部考核内容，作为组织、人事部门考核干部的重要依据。在绩效评估指标的引导下，各级领导干部按照科学发展观的要求，深化体制改革与机制创新，构建科学合理的经济社会管理体系，做到职责清晰、分工明确、管理规范、运转高效；建立健全规划引导、科技创新、行政管理、政策激励、软环境建设、城市管理、维护社会稳定、社区管理、扶贫助困、人才培养选拔使用等机制，以体制机制创新保障科学发展。这样，就可以不断提高政府领导科学发展的能力，建设科学发展型政府。