第一编 导论
第一章 港澳基本法的基础理论
第一节 “一国两制”的理论
一、“一国两制” 形成的背景
（一） “一国两制” 的思想理论基础
1978年12月18日至22日召开的党的十一届三中全会为 “一国两制” 的方针准备了思想理论基础，全会批评了 “两个凡是” 的错误思想，高度评价了 “实践是检验真理的唯一标准”，确立了解放思想、实事求是的方针，阐述了对港澳台的方针：“全会认为随着中美关系正常化，我国神圣领土台湾回到祖国的怀抱，实现统一大业的前景，已经进一步摆在我们的面前，全会欢迎台湾同胞、港澳同胞、海外侨胞，本着爱国一家的精神，共同为祖国统一和祖国建设的事业继续作出积极的贡献。”
正如邓小平同志所说：“‘一个国家，两种制度’ 的构想不是今天形成的，是几年以前，主要是在我们党的十一届三中全会以后就形成了……十一届三中全会恢复了毛泽东同志的实事求是的路线，一切从实际出发。尊重事实，尊重实际，就是尊重香港和台湾的实际，我们提出保存香港的资本主义制度，就是实行 ‘一个国家，两种制度’。”[1]正是十一届三中全会的胜利召开，重新树立了实事求是的方针，为 “一国两制” 方针的创立做好了思想理论准备。
（二） “一国两制” 的现实依据
1.内地与港澳台地区经济发展不平衡
改革开放之初，内地经济与港澳台地区经济存在巨大的差距，从20 世纪60 年代开始，香港与台湾地区确立了出口导向型战略，重点发展劳动密集型加工产业，实现了经济腾飞，被评为 “亚洲四小龙”，香港在90年代初期人均本地生产总值达到10 000美元。[2]而澳门原来是一个消费城市，经济曾长期依赖赌博业，自60 年代开始，经济结构开始发生改变，70年代经济发展最快，经过20多年的发展，80年代后澳门形成了一个以出口加工业、旅游博彩业、房地产建筑业、金融业为支柱的多元化发展经济体。而内地在1978年开始改革开放，一切百废待兴，与港澳台地区经济存在十分大的差距，内地迫切需要发展经济，缩小与港澳台地区的经济差距，因而需要一个妥善的方式和平地解决香港、澳门、台湾问题，这个方式就是 “一国两制”，以 “一国两制” 方式实现国家的统一事业，既有利于香港、澳门、台湾地区的经济繁荣与发展，又有利于内地增加外贸与外汇的收入，引进资金和技术，了解国际贸易信息，培训经济管理人才。
2.香港、澳门、台湾实行的政治制度与内地不同
由于历史的原因，港澳台地区所适用的都是资本主义制度，而内地从中华人民共和国成立以来，一直实行的是社会主义制度，如何解决统一问题，一直是个难题。香港、澳门、台湾继续实行资本主义制度，香港只有710万人口，澳门约有40万人口，台湾约有2 000万人口，这些都是小地区和局部的地区，而作为拥有13 亿人口的内地继续坚定不移地实行社会主义制度，在很大主体是社会主义的前提下，可以允许在自己身边，在小地区和局部地区实行资本主义制度，正如小平同志指出的：“我们对香港政策长期不变，影响不了大陆社会主义……大陆开放一些城市，允许一些资本主义进入，这是作为社会主义经济发展的补充，有利于社会主义生产力的发展。”[3]因而实现 “一国两制” 能够保证内地与港澳台地区政治体制、经济制度、社会的稳定，是我国内地的人民和港澳台同胞都能接受的。
3.坚持独立自主、和平共处五项原则的外交政策的需要
实现祖国统一大业，是每个中华儿女不可推卸的责任。主权问题不容商量，如果无法用和平的方式解决香港、澳门、台湾问题，那么只能使用武力方式解决，同室操戈，必然会对我国人民包括香港、澳门、台湾的同胞造成不可磨灭的伤害。而维护世界和平不仅是中国人民的愿望，还是世界各国人民的共同愿望。虽然香港、澳门、台湾是我国领土的一部分，但是实现统一又牵涉与外国的关系，因而必须寻找一个能够让各方都接受的和平的方式，圆满地处理历史遗留问题，和平地处理有争端的问题，以促进世界的和平与发展，为我国实现社会主义现代化创立一个和平的国际环境。
二、“一国两制” 形成的过程
（一） 开始提出阶段
这一阶段是从1978年开始到1981年8月，这一阶段所提出的内容还比较笼统，主要有党的十一届三中全会开始提出的 “解决台湾问题必须从实际出发，考虑现实情况” 这一方针，以及1979年1月1日全国人民代表大会发表的 《告台湾同胞书》。在这篇 《告台湾同胞书》 中提出：“今天，实现中国的统一，是人心所向，是大势所趋……我们的国家领导人已经表示决心，一定要考虑现实情况，完成祖国统一的大业，在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。” 并且宣布了“中国政府已经命令人民解放军从今天起停止对金门等岛屿的炮击”，“希望双方尽快实现通航通邮，以利双方同胞直接接触，互通信息，探亲访友，旅游参观，进行学术文化体育工艺观摩”，“发展贸易，互通有无，进行经济交流”。[4]这一文件声明从实际出发，考虑台湾的实际情况与台湾各界人士的意见，比十一届三中全会的对台政策更加具体。
（二） “一国两制” 方针的具体化阶段
这一阶段大体是从1981年9月到1982年3月，主要是党和国家领导人对 “一国两制”方针的内容作出更加详细的阐述，主要表现在1981年9月30日全国人大常委会委员长叶剑英向新华社记者发表的 “处理台湾问题，实现和平统一问题” 的九条方针政策，这九条方针的主要内容是：建议举行共产党与国民党对等谈判；台湾与大陆实现通邮、通商、通航；国家实现统一后，台湾可以作为特别行政区，享有高度自治权，并可保留军权，中央政府不干预台湾事务；台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯；台湾当局和各界人士代表可担任全国性政治机构的领导职务，参与国家管理；台湾地方财政遇到困难时，可由中央政府酌情补助。”[5]1981年1月11日，邓小平在谈话中指出：“九条方针是以叶副主席的名义提出来的，实际上是 ‘一个国家，两种制度’。这两种制度是可以允许的，他们不要破坏大陆制度，我们也不破坏他那个制度，不只是台湾问题，还有香港问题，大体也是这几条。” 这些党领导人的讲话都进一步明确了实行 “一国两制”、建立特别行政区的方针政策，并提出了处理中央与特别行政区关系的一些基本原则。
（三） “一国两制” 方针的法制化阶段
1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议修改、通过并颁布了 《中华人民共和国宪法》，其中第三十一条明确规定了 “国家在必要的时候得设立特别行政区。在特别行政区内实行制度按照具体情况可以由全国人民代表大会以法律规定”。这改变了之前 “一国两制” 一直以来只是作为党和国家的政策的局面，为香港、澳门、台湾实行与大陆不同的制度提供了可靠而又权威的法律依据，时任宪法修改委员会副主任的彭真在向第五届全国人大第五次会议作宪法修正案报告时就详细说明了宪法第三十一条的立法意图和具体含义，在实现和平统一后，台湾可以作为特别行政区，享有高度的自治权。这种自治权包括台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国经济、文化关系不变等等。同时彭真同志还指出：在维护国家主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的，同时在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意见。同时彭真同志对 “一国两制” 方针的主要内容作出了阐述，又指出了处理 “这类问题” 的立场，“这类问题” 就是指包括香港、澳门在内的问题。[6]
“一国两制” 方针通过宪法正式上升为一项基本国策，并且通过数年间不断对该方针完善与发展，极大地丰富了 “一国两制” 这一伟大的构想，使其成为一个系统的理论，这一方针政策不仅有理论的指导，而且还有法律的依据与政策措施的辅助。
（四） “一国两制” 方针的实践阶段
虽然 “一国两制” 的构想最早是针对台湾与大陆统一的问题而提出的，但是这一方针却最早在解决香港问题时得到运用、发展和完善。[7]在 “一国两制” 方针的指导下，我国政府于1984年9月26日同英国政府签署了 《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》 （以下简称 《中英联合声明》），向全世界郑重宣布：中华人民共和国政府决定于1997年7月1日对香港恢复行使主权，恢复主权后根据 《中华人民共和国宪法》 第三十一条的规定，设立中华人民共和国香港特别行政区，该行政区直辖于中央人民政府，除了外交和防务须由中央人民政府负责管理外，实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立司法权和终审权；香港现行的社会、经济制度和生活方式50年不变；原有的法律基本不变；香港特别行政区的行政机关和立法机关由香港永久性居民依照基本法有关规定组成。这一声明全面、准确地体现了 “一国两制” 方针的思想精髓，这一政策的制定不仅为今后制定香港基本法奠定了坚实的理论基础，也为后来澳门问题的妥善处理与澳门基本法的制定提供了有益的经验与成功的示范。“‘一国两制’ 这一伟大的构想，不仅坚持了国家主权、统一和领土完整，而且照顾了香港、澳门和台湾地区的历史和现实状况，关照了各方面的现实利益，在香港、澳门地区付诸实施的过程中获得了各方面的热烈拥护和支持，显示了强大的生命力。”[8]
三、“一国两制” 的内涵
（一） 中国意味着什么——“一国” 的含义
坚持国家主权和统一，这是 “一国两制” 的前提，离开了我们社会主义国家和国家主权，就谈不上实行 “两制”。特别行政区虽然享有高度自治权，实行不同的制度，但中央与特别行政区的关系不是平分秋色、平起平坐的关系，不是 “中港关系”、“中澳关系”、“中台关系”，而是单一制国家与其他行政区域的关系、中央与地方的关系。[9]香港、澳门、台湾都是中华人民共和国不容分割的一部分，中央人民政府对港澳台地区行使国家主权，主权是一个国家对内所具有的最高的最终的排他性的权力，对外可以独立决定国家外交政策的权力。“对 ‘一国’ 的理解比较容易，那就是 ‘中华人民共和国’，而不是 ‘中华民国’，在国际、国内代表全中国人民的只能是中华人民共和国，中华人民共和国是中国唯一的合法政府。‘一国’ 就是要求在这个统一旗帜下实现港澳台与大陆的统一。”[10]
小平同志在中英关于香港问题的谈判中指出：主权问题是不容谈判的，我们不会放过一分一毫，更不用说一寸。[11]香港、澳门、台湾的人民都是中国人民的一员，维护祖国的统一、促进国家稳定与发展是全体中国人民不容推卸的责任。因而在 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》 （以下简称 《香港基本法》）、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》 （以下简称 《澳门基本法》） 的第一条都分别强调，香港特别行政区、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。
在处理中央政府与特别行政区之间的关系时必须首先强调维护国家的统一与领土主权的完整，即必须以 “一个中国” 为前提，否则，若只强调特别行政区的利益与特殊性，只强调 “两制”，忽视甚至不要 “一国” 的话，必然会损害国家统一，损害国家主权与领土完整，“从两部 《基本法》 的条文来看，有关中央的权限和负责管理的事项都严格限制在体现国家主权和统一所绝对必需的范围之内”[12]。
（二） “马照跑，舞照跳”——“两制” 的含义
“两制” 的准确含义是指，在统一的中国之内，一些特别的地区可以实行特殊的政策和制度，而这些特殊的政策和制度既可以与大陆的政策和制度完全不同，也可以相互之间十分不同。这就是说，在 “一国两制” 之下，不是仅仅允许一套这样的特殊的政策和制度存在，而可以是两套或三套，特殊的政策和制度与大陆的主流政策和制度同时存在。[13]
在我国，“两制” 不仅体现在社会经济方面，即大陆实行以公有制为基础的社会主义经济制度，特别行政区实行以私有制为内容的资本主义经济制度，而且在统一的国家内，“两制” 还体现在法律、政治、文教等各个制度方面。例如，内地实行社会主义法律体系，而香港是普通法系地区，澳门是大陆法系地区；又如，内地实行人民代表大会制度，而香港、澳门则实行以行政主导为特征的行政长官负责制，等等。[14]这样，保留了香港、澳门地区原有的资本主义经济制度与生活方式，并保证50年不变，保存了原有的法律制度、司法体制、行政机关体系，保证了香港、澳门回归后平稳过渡，保证了港澳地区的社会稳定与经济繁荣发展。
“两制” 不仅照顾历史遗留下来的体制差异，还容许港澳台在新的宪政条件下继续发展，特别行政区既与中国主体一致，又保留自己的发展特色。例如，香港、澳门、台湾属于WTO成员，形成了 “一国四会籍” 的特殊格局，这样安排保证了港澳台地区能够分享到全球经济一体化和经济合作的成果。
内地实行的社会主义制度与港澳台地区资本主义制度之间的关系并不是画地为牢，老死不相往来，两种制度之间的关系应该是和而不同，“两制” 处于 “一国” 之内，应该是能够获得一个更加好的发展平台，共同发展，各自发挥优势。例如，澳门地区以赌博作为支柱产业，公安部打击赌博时把国家周边凡是有赌场的口岸都关闭了，唯独留下澳门的拱北与莲花口岸。若各个地区不顾及整个国家的利益，不顾及特别行政区的基本利益，只强调一方的利益，各自为政，采取恶性竞争的话，必然会损害 “一国两制” 的基本原则。
（三） “一国” 与 “两制” 的关系
小平同志指出：“一国两制” 要讲两方面。一方面是社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是几十年，成百年不变。另一方面，也要确定整个国家的主体是社会主义。两制是两个方面，不是 “一制” 而是 “两制”[15]。这是说，“一国” 和“两制” 是不可分离的两个方面，不能只重视一个方面而忽视另一个方面，只讲 “两制”、不讲 “一国”，或者只讲 “一国”、不讲 “两制”，都是不正确的。只讲高度自治，不讲国家主权、统一和主体是社会主义，那将形成 “两国两制”；只强调国家的主权、统一和主体是社会主义，而不讲高度自治，那就成了 “一国一制”，都是不正确的。“一国” 与 “两制” 的正确关系应当是在坚持 “一国” 的前提下允许在它的一些特殊地区存在不同的制度，坚持我国的主体是社会主义。当然说 “一国” 是前提，只是说明 “一国” 与 “两制” 的依存关系，是在 “一国前提下两种制度并存，但不能因此否定两制的存在和必要性。如果这样认识和理解一国与两制的关系也是不对的”[16]。