推荐序

非常高兴为唐健、谭荣、魏西云教授的新书《农村土地制度改革的中国故事——地方政府行为的逻辑》作序，祝贺这本学术著作的出版。可以说，该书是作者多年从事土地制度、土地政策理论与实践研究的成果集成，透过该书的文字，可以看出作者在土地政策研究领域的深厚积累和学术底蕴。

唐健教授1990年从北大毕业，到当时的国家土地管理局经济所工作，从事土地政策研究三十余年，亲历并参与了中国土地制度改革的一系列重大事件，在工作中得到锻炼和成长，从刚走出校门的学生成长为我国土地政策研究领域的专家。最近，她刚刚完成了职业转型，从国家部委的研究机构到大学任教，预祝她在新的岗位作出成绩。

该书回顾总结分析了2015—2018年在全国范围内开展的农村土地三项制度改革的主要内容、进展，并选择12个典型试点县进行对比分析。围绕改革实施、地方行为、制度环境以及央地关系等要素，该书构建了系统的制度分析框架，探讨了本轮农村土地制度改革的内在逻辑与规律。该书主要回答了两个问题：一是影响农村土地制度改革绩效的因素有哪些；二是改革试点中不同地方政府的行为选择逻辑是什么。在此基础上，该书对本轮改革的绩效作出评价，并给出继续深化改革的建议。

2015年正式启动的农村征地制度、宅基地制度和集体经营性建设用地入市制度等三项土地制度改革试点是在中央主导下开展的。在试点改革中，国务院、原国土资源部等相关部委相继下发多份文件指导全国性的改革试验，分时序、分步骤地统筹协调试点地区改革。作者通过对四年改革的跟踪评价，敏锐地观察到，试点地区在改革过程中自发衍生出各具特色的改革策略和政策设计，并且随着试点改革的不断深化，许多地方性政策工具呈现出不同的演变趋势。

在集体经营性建设用地入市制度改革部分，该书分析了浙江德清等地在改革过程中的差异，从地方目标、经济特征、集体自治能力和资源禀赋等四个方面进行了解释，总结提炼了地方政府在不同情境下决策行为的规律，并评价了改革实施的绩效。在宅基地制度改革部分，该书以江西余江等地为例，考察东、中、西部地区农村宅基地制度改革的政策安排、实施过程和效果，总结了义乌“渐进式”改革、余江“减法式”改革和湄潭“标准化”改革的突出特征，并从激励机制、制度环境、政策工具三个维度解释了上述三地改革策略分异和时间演化背后的理论逻辑。在征地制度改革部分，该书以广东南海等地区的留用地政策为观察对象，阐释了留用地制度的典型模式、主要特征和取得成效，并在此基础上，对不同地区的政策选择、政策绩效的时空差异和演化规律进行辨析，尝试揭示征地制度演进背后的政府决策行为规律。在统筹实施三项改革部分，该书归纳了上海松江等地在统筹改革上的政策选择差异，阐释了地方政府在统筹改革方面的政策选择逻辑，并尝试总结当前中国农村土地制度统筹改革的主要经验与启示。

作者构建了“激励机制—制度环境—政策工具”的三层次分析框架，并在分析框架下对各项改革进行分析和解释。激励机制层次刻画出中央通过财政和晋升两种机制使地方政府积极执行中央决策，从而保障行政组织稳定和政令通行；制度环境层次刻画的是中央对地方政府行为的具体限制，实质上反映了中央的价值目标，即在农村土地制度改革中保护谁的利益，赋予土地在资源资产上何种属性等；政策工具层次体现的是地方政府的行为选择，是地方政府对中央改革要求的具体行为表现，也是在实际条件约束下对制度环境和激励机制的反馈。三层次分析框架不仅刻画了农村土地制度改革不同类别的影响因素，更揭示了中央与地方之间的互动关系。

中国农村土地制度的演化主要经历了从集中控制向放权创新的变化过程。本轮改革正是中央鼓励地方政府在中央设计的框架内进行地方性的政策创新。党的十八大以来，党中央对农村土地制度的价值取向、央地关系、权利体系、城乡关系等方面做出了一系列调整，这是新一轮农村土地制度改革的基本逻辑。在这种逻辑下，以中央正式制度层面的推动为起点，地方政府作为政策实施主体开展了央地间的纵向互动、地方政府间的横向竞争以及各职能部门间的合作，构成了这个“中国故事”的主线。中央遵循了兼顾不同区域、不同发展阶段和模式的原则进行试点选择，而各改革试点之间差异化的资源禀赋、经济基础以及改革基础，导致了政策的行为在放权让利程度、组织模式选择和政策创新程度上的差异，最终形成了不同的政策结果。

该书的学术贡献主要有如下三点：一是构建了“激励机制—制度环境—政策工具”三层次的分析框架，并将之运用于本轮农村土地三项制度改革的分析。其中，该书重点关注了中央在不同阶段对于公平与效率目标的权衡，剖析了中国农村土地制度中城市与农村的关系、中央与地方的互动以及政府与市场的边界。二是在总结各地土地制度改革实践经验的基础上，揭示了地方政府在改革中的行为逻辑，旨在通过对央地关系的梳理，识别改革中地方政府积极和消极的行为及其背后的原因。通过激励机制、制度环境和地方情境对地方政府行为的影响分析，作者既发现了地方政府面对改革所采取的“共性”行为，也看到不同地方政府的“特性”行为，这些行为都反映了地方政府的决策逻辑。三是土地制度改革的路径选择是国家整体经济社会发展阶段的产物。该书回顾了历次土地制度改革变迁过程，每次政策调整都符合特定时期中央的价值目标。中央对地方改革探索的态度，表明了中央支持什么和维护谁的利益。例如，征地制度改革对农民的补偿标准不断提高；在财力有限、没有能力对农民实行高额货币补偿的条件下，中央对地方的留用地政策采取默许的态度；等等。党的十一届六中全会指出,我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，而党的十九大提出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾——这也揭示了新一轮农村土地制度改革在追求效率的基础上,开始转向注重不同主体间的公平，也和当前国家在推动高质量发展中促进共同富裕的路径不谋而合。

作者在用“激励机制—制度环境—政策工具”的分析框架解释改革过程的基础上，通过“效率、公平与损耗”分析，对改革的总体绩效进行评价。本轮农村土地制度改革的绩效主要有以下三点：一是建立市场机制提高土地资源利用效率。农村土地制度改革在各试点地区初步建立了城乡统一的建设用地市场体系，以市场配置机制提高城乡建设用地的利用效率，以此倒逼经济高质量发展。二是通过权利重构优化增值收益分配机制。权利体系的重构重新界定了城乡间的发展关系，开启了结束以乡村补贴城市的发展模式的进程，在地方政府的推动下逐步实现了农村土地收益权能，助力乡村振兴。三是以政策统筹降低交易成本。新一轮农村土地制度改革通过非正式制度、正式制度之间的改革联动，降低了各级政府间、政府与农民集体间的交易成本，提高了治理过程的效率，符合推进国家治理体系和治理能力现代化的导向。

最后，该书提出了深化农村土地制度改革的建议。作者指出，我国现行的土地制度环境已成为约束地方改革的“条条框框”，而央地之间的激励机制也对地方政府的改革决策产生着深刻影响，两者共同制约着本轮农村土地制度改革绩效的提高。摆在面前的难题是，截至本轮农村土地制度改革收官，我国城乡二元土地所有制、城乡二元土地市场体系等制度壁垒仍然存在，这就表明未来继续深化农村土地制度改革仍将面临制度环境的影响和制约。

推进土地要素市场化改革、建立城乡统一的建设用地市场，仍然是我们需要继续努力实现的目标。该书的研究则揭示了：实现这一目标,可以从激励机制、制度环境以及政策工具等方面找到适合的改革切入口和保障成功的途径。

原国土资源部副部长

2021年10月15日