一、1949年至1978年中国体育法治状况

自1949年至1978年,是中华人民共和国成立的前30年,也是中华人民共和国体育法治产生和逐渐发展的初级阶段。回顾历史,这一阶段体育法治建设所取得的成果,应当得到肯定。从整体时代背景来说,中国人民在中国共产党领导下刚刚取得了革命胜利,推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,建立了社会主义制度。为保护革命胜利成果,确立我国的国际地位,打开民族复兴的新局面,中国人民必须要做好长期斗争准备。基于当时的国情,为保障发展生产、建设需求,国防需求以及改善人民体质、生活质量的需求,将推动和发展全民体育运动、提升国民身体素质作为重要工作内容,确立了从“国民体育运动的普及与经常化”到“普及与提高相结合”为核心的国家体育事业发展阶段性战略目标。

在此期间,我国整体法治建设尚处于探索阶段,体育立法方面同样经验匮乏,体育立法条件并不具备,体育立法机制远未完善。囿于历史经验和国家立法体制的局限性,立法者无法作出及时、高效的反应,但为了适应我国体育事业发展的迫切需求,出台了大量体育政策性文件。政策先行,立法跟进,初步形成了体育政策与体育法律交互作用、促进体育事业发展的局面。

（一）体育法治建设的宪法渊源

宪法是一国的根本大法,具有最高的法律位阶,也是我国体育法治建设过程中最根本的法律渊源。

1. 《共同纲领》中的体育条款

1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》),其分为7章,共60个条款。时值中华人民共和国正式宣告成立前夕,正处于法治建设过渡期,《共同纲领》与后来的1954年《中华人民共和国宪法》相比,虽然条文较少,但其内容更符合当时形势下的迫切需求。值得注意的是,在第五章“文化教育政策”第48条中,专门作出了对体育的相关规定,具体描述为“提倡国民体育”,这体现了新生的人民政权对国民体育事业发展的高度重视。

2. 宪法中的体育条款

1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》(以下简称“1954年《宪法》”),这是中华人民共和国历史上第一部宪法。 1954年《宪法》全文中虽然没有明确提及“体育”的字眼,但在第三章“公民的基本权利和义务”第94条中规定了“国家特别关怀青年的体力和智力的发展” 。 1978年3月5日,第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》 ,又对1954年《宪法》的具体内容进行了大范围调整,“总纲”第13条规定：“……使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展,成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”第三章“公民的基本权利和义务”第51条规定：“……国家特别关怀青少年的健康成长。”第52条规定：“……国家对于从事科学、教育、文学、艺术、新闻、出版、卫生、体育等文化事业的公民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”较之于1954年《宪法》 ,关于体育的相关规定以非常直接明确的形式被补充到了宪法条文当中。

（二）1949年至1978年的主要体育政策性文件

1949年至1978年,我国的体育法治建设,更多是以体育政策性文件与体育法律相互作用的形式体现的。在这一时期,体育事业发展更主要是借助行政治理。出台的大量体育政策性文件在体育法律规范性文件缺失的情况下,对体育事业的发展起到了非常重要的推动作用。鉴于体育政策性文件具有一定的执行力和强制力,能够作为一种反复适用的抽象行为规范,也可认为属于广义的体育法律规范性文件,而在这一历史时期,其具体类型则主要包括相关有权机构作出的指示、报告、决议等。

1. 1949年10月1日中华人民共和国成立至1952年11月15日中央人民政府体育运动委员会成立前的主要体育政策性文件

1952年11月15日,中华人民共和国中央人民政府体育运动委员会(以下简称“中央体委”)成立,是我国主管体育工作的最高行政机构。在此之前,具有全国群众性体育组织性质的机构是中华全国体育总会。 1949年10月26日至27日,中华全国体育总会第一届代表大会在北京召开,1950年11月18日,中华全国体育总会对各地分会发出关于开展冬季体育运动的指示。中华全国体育总会是党和政府联系体育工作者的纽带,负责传递体育工作要求和精神,但严格地说,中华全国体育总会所发布的文件并不属于法律规范性文件。

1951年7月20日,中华全国学生第十五届代表大会召开。大会决议的第3条规定了关于学生文体活动的主要任务,要求“积极开展学校中的体育和文化、娱乐活动,努力改进全国同学的健康状况。要使每一个同学都具有强健的体魄,能够胜任紧张的学习和繁重的工作。为了适应祖国国防建设的需要,应该注意提倡军事体育活动”。

1951年11月20日至26日,中国新民主主义青年团中央委员会第一届常务委员会在向中国新民主主义青年团中央委员会第二次全体会议所作的报告中提出,在工厂、机关、学校中,青年团组织应在党的领导下团结青年群众,开展文化娱乐、体育活动,注意卫生工作,继续改善青年们的健康情况。

1952年6月10日,毛泽东为中华全国体育总会第二届代表大会题词“发展体育运动,增强人民体质”,这一题词以体育运动最本质的增强体质功能为出发点,确立了全民体育事业的发展宗旨,掀起了全民健身的高潮。

2. 中央人民政府体育运动委员会成立至1966年5月前的主要体育政策性文件

1953年,中央体委党组在《关于加强人民体育运动工作的报告》中提到“准备劳动与卫国”体育制度(简称“劳卫制”),为后来出台《“准备劳动与卫国”体育制度暂行条例和项目标准》和《“准备劳动与卫国”体育制度预备级暂行条例》奠定了基础。同年,中国新民主主义青年团第二次全国代表大会通过的《中国新民主主义青年团团章》第一章第2条团员义务第5项中,要求全体团员“学习军事,锻炼体格,准备保卫我们伟大的祖国”。

1954年1月8日,《中共中央批转中央体委党组关于加强人民体育运动工作的报告的指示》中明确指出：“改善人民的健康状况,增强人民体质,是党的一项重要政治任务。特别是当前国家已进入有计划的经济建设的新的历史时期,更需要人民有健康的身体,但现在人民健康状况还远不能适应各项工作的需要。为了改变这种情况,除了加强卫生工作和逐步改善劳动、学习等条件外,开展体育运动确是一种最积极的有效的方法。不仅如此,体育运动并且是培养人民勇敢、坚毅、集体主义精神,和向劳动人民进行共产主义教育的重要手段之一。当着我们国家正在为实现过渡时期总路线、总任务而奋斗的时期,加强体育工作就有更重大的意义……人民的体育运动还是国家的一项新的事业,各级党委必须予以充分的重视,加强领导;协助政府配备必要的干部,建立和充实各级体育运动委员会;根据中央体委党组所提出的方针和任务,结合各地实际情况,领导和推动各有关部门共同努力,使群众性的体育运动首先在厂矿、学校、部队和机关中切实地开展起来。各级党委应将体育工作作为宣传部门的业务之一。青年团应该把它作为自己的一项重要工作,并在这个工作中起骨干作用。工会应具体领导厂矿、企业中的体育工作使之得到正常的开展。军委总政治部亦应在全军中注意开展群众性的体育运动。”

1954年1月26日,中华全国总工会发出《关于开展厂矿企业中职工群众体育运动的指示》 ;5月4日,中央体委、高等教育部、教育部、卫生部、青年团中央、全国学联发出《关于在中等以上学校中开展群众性体育运动的联合指示》 ;8月24日,国家体委、教育部、卫生部、广播事业局、青年团中央发出《关于在全国小学中推行少年广播体操的联合指示》。

1955年7月30日,第一届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划(1953—1957) 》中提出：“在全国人民中,首先是在厂矿、学校、部队和机关的青年中,广泛地开展体育运动,以增强人民的体质。”

1956年国家体委在全国体育工作会议上提出“加速开展群众性体育运动,在广泛的群众运动的基础上努力提高运动技术”的方针。

1958年国家体委在全国体育工作会议上提出《体育运动十年发展纲要》 ,要求大力开展群众性的体育运动,加速提高运动技术水平;9月19日,《中央批转国家体委党组关于体育运动十年规划的报告》中指出：“体育运动的根本任务是增强人民体质,为劳动生产和国防建设服务。”体育运动的方针是“大力开展群众性的体育运动,在体育运动广泛开展的基础上,提高技术水平,不断地创造新纪录”。

1960年4月25日,国家体委发出《关于贯彻中共中央关于卫生工作的指示精神,大力开展群众体育活动的意见》。

1961年12月5日至20日,国家体委在北京召开全国体育工作会议,会议强调认真贯彻调整、巩固、充实、提高的方针,着重提高质量,陈毅副总理在会上做了当前国际国内形势和认真做好体育工作的报告。

1962年11月26日,共青团召开的第五次全国少年先锋队工作会议的报告强调指出,开展少年儿童的体育文娱活动包含多方面的教育因素,对于他们的智力和品德的成长,都有着十分重要的意义。在少年时期开展体育锻炼,将为他们的一生打下良好的体质基础。要求少先队积极开展文娱体育活动,促进少年儿童身心健康发展。

1964年1月15日至30日,国家体委在北京召开全国体育工作会议,会议要求继续贯彻普及和提高相结合的方针,积极认真地开展群众体育运动,迅速提高运动技术水平。 4月24日,《中央批转国家体委党组关于1964年全国体育工作会议的报告》中指出：“中央认为,体委党组提出的任务:大力加强体育队伍的思想政治工作,加强训练工作,提高运动技术水平,培养一支又红又专的体育队伍,和适应国民经济开始全面好转的形势,积极认真地开展群众体育运动,是适当的。”

1965年1月11日至2月11日,国家体委在北京召开全国体育工作会议,会议在贺龙副总理亲自领导下,学习了毛泽东主席对徐寅生同志在乒乓球女队的讲话的重要批示,结合体育工作的实际,进行了深入的讨论。会议指出,我国体育工作的方针是普及和提高相结合,大力开展群众性的体育运动,在体育运动广泛开展的基础上提高技术水平,不断地创造新纪录,提出在主要项目上赶上和超过世界水平的奋斗目标。 6月28日至7月10日,国家体委在北京召开全国群众体育工作会议,会议主要研究了群众体育工作如何进一步贯彻党中央、毛主席对体育工作的指示等问题。同年中共中央还批转国家体委党委关于全国体育工作会议的纪要并指出,“近年来,我国的体育运动在增强人民体质,为生产劳动和国防建设服务,在国际斗争等方面,都取得了显著成绩,为了使体育运动更好地适应国内外新形势的需要,必须进一步加强党对体育工作的领导,在体育队伍中加强思想工作”。

1966年4月16日,国家体委等9单位联合发出关于1966年开展游泳活动的意见,号召广大干部和群众“为革命而游泳,鼓足干劲,踏踏实实地把群众性游泳活动开展起来”。

3. 1966年5月至1978年的主要体育政策性文件

从1966年开始“文化大革命”之后,国家的各项正常工作受到冲击和影响,体育工作也停滞了较长时间。 1968年5月12日,中共中央、国务院、中央军委、中央文革联合发出命令,对全国体育(包括国防体育俱乐部)系统实行军事接管,这就是“五·一二”命令。将本属政府事务的体育工作变由军管,可以说是对体育法律制度建设的严重破坏。直到1979年2月,中央才批准撤销该项命令。

1971年1月29日,国务院总理周恩来接见国家体委有关领导同志,就中国乒乓球协会同日本乒乓球协会会谈和我国乒乓球代表团赴日本参加第31届世界乒乓球锦标赛做了重要批示。

1973年1 月8 日,国家体委下发《关于进一步开展农村体育活动的意见》，要求各级体委与有关部门紧密配合,切实做好农村体育工作。同年6月1日至12日,中央体委在长沙召开全国职工体育工作座谈会,会上拟定了《关于进一步开展职工体育活动的意见》。

1974年1月4日,邓小平在与国家体委负责同志谈话中指出“要把学校体育工作搞好,要发展少年儿童业余训练” 。 1975年1月28日,国务院、中央军委批转国家体委、总参谋部《关于在全国恢复业余滑翔学校和开展其他军事体育活动问题的请示》。

1978年5月29日国家体委下发《关于加强体育科学技术工作的意见》 。

（三）1949年至1978年与体育相关的主要法律规范

体育法律规范是一个国家“体育法治”建设和“体育法治”发展的灵魂和基础。据统计,自1952年中央体委成立至1978年,我国先后制定了68项体育法规和部门规章,主要以条例、决定、通知等形式颁布。基于我国在1949年至1978年的政治环境和立法条件,体育法律规范的制定工作经历了三个阶段:起步阶段(1949—1956 年) 、充实阶段(1957—1965 年)和停滞阶段(1966—1978年) 。

1. 起步阶段(1949—1956年)与体育相关的法律规范

1951年7月10日,中华全国体育总会发出关于各地体育分会在暑期举办体育工作者学习会和业余体育干部训练班的通知;8月6日,中央人民政府政务院发出《关于改善各级学校学生健康状况的决定》 ;11月24日,中华全国体育总会公布和推行第一套广播体操,体育总会、教育部、卫生部、人民革命军事委员会总政治部、全国总工会、青年团中央、全国妇联、全国青联、全国学联等9单位发出《关于推行广播体操活动的联合通知》。

1952年6月30日,教育部、卫生部、人民革命军事委员会总政治部、青年团中央、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国学联发出《关于贯彻中华全国体育总会关于今后体育运动方针任务的联合通知》。

1954年3月1日,中央人民政府政务院发出《关于在政府机关中开展工间操和其他体育运动的通知》，通知中正式规定在每天上午和下午工作时间中各抽出10分钟做工间操,并提倡早操和球类等多种多样的体育运动;5月4日,中央体委公布《“准备劳动与卫国”体育制度暂行条例和项目标准》和《“准备劳动与卫国”体育制度预备级暂行条例》。

1955年1月19日,中华全国总工会颁发《关于开展职工体育运动暂行办法纲要》 ;7月4日,国家体委、青年团中央、解放军总政治部发出《关于在青年中开展国防体育活动的联合指示》。

2. 充实阶段(1957—1965年)与体育相关的法律规范

1958年10月25日至29日,国家体委根据国务院全体会议第81次会议批准,发布《“准备劳动与卫国”体育制度条例》和《“准备劳动与卫国”体育制度项目标准》。

1960年3月20日,国家体委发出《关于建立各级各项国防体育俱乐部的通知》 ;4月6日,教育部和卫生部发出《关于在各级学校中大搞爱国卫生运动和加强体育运动的联合通知》 ;4月20日,国家体委、教育部、共青团中央发出《关于在青少年中广泛开展田径运动竞赛和大力开展游泳活动的联合通知》。

1962年4月30日,国家体委下达《关于进一步开展广播体操活动的通知》。

1963年是体育法律规范性文件丰收年。 3月31日,国家体委发出《关于试行运动队伍工作条例(草案)的通知》 ;4月15日,国家体委、教育部、卫生部、民族事务委员会、解放军总参谋部、广播事业局、共青团中央、全国总工会、全国妇联、全国青联和全国学联11个单位发出《关于做好推行第四套广播体操工作的联合通知》 ;5月10日,国家体委公布《教练员等级制度》和《关于教练员等级制度的说明》 ;5月30日,国家体委公布《各项运动全国最高纪录审查及奖励制度》 ;10月10日,国家体委公布新的《运动员等级制度》 《裁判员等级制度》和多个项目的运动员等级标准,并决定从10月15日起在全国施行。

1964年2月27日至3月12日,国家体委在北京召开全国足球训练工作会议,并于4月14日发出《关于大力开展足球运动、迅速提高技术水平的决定》 ;6月1日,共青团中央、教育部、国家体委发出《关于在男少年中开展小足球活动的联合通知》。

1965年3月11日,国家体委发出《关于青少年体育锻炼标准(草案)的通知》，并颁发《青少年体育锻炼标准条例(草案)》和《青少年体育锻炼标准少年级、一级、二级项目标准(草案) 》 ;5月4日,共青团中央发出《关于军事体育工作要点》，提出在青少年中开展射击、游泳、“四防”、投掷、登山、通讯联络、军事野营、越野跑、攀登、武术十项活动;5月14日,国家体委、解放军总参谋部、共青团中央联合发出《关于大力开展群众性游泳活动的通知》，通知强调指出,游泳运动对增强人民体质,培养人们不怕风险、不怕困难的意志品质有巨大作用,同时对加强国防建设也具有重大意义。

3. 停滞阶段(1966—1978年)与体育相关的法律规范

1971年8月28日,国务院、中央军委发布《关于在全国试行新广播体操的通知》。

1975年5月5日,经国务院批准,国家体委公布《国家体育锻炼标准条例》，并开始在全国实施。

1976年5月7日,国家体委、教育部等7个单位联合发出《关于在“七·十六”前后开展盛大游泳活动 进一步推动群众性游泳活动的通知》。

1977年12月27日,国家体委下达《颁发〈国家体育锻炼标准〉证书证章的通知》。

1978年4月14日,教育部、国家体委、卫生部联合下发《关于加强学校体育、卫生工作的通知》 ;7月13日,国家体委下发《关于认真办好体育学院的意见》 ;8月26日,国家体委、教育部、卫生部联合发出《关于进行“中国青少年、儿童身体形态、机能、素质的调查研究”的通知》 ;9月5日,国家体委下发《关于加强城市体育工作的意见》 ;12月1日,国家体委、教育部、卫生部、总工会、共青团中央、全国妇联联合下发《关于广泛开展“新长征”象征性长跑活动的联合通知》。