二 宽度、跨度与责任分等

由权责等级推而广之，还将出现管理的宽度问题。管理宽度，指一位长官直接管理的下级人员与部门之多少[33]，这将对层级的多少发生直接影响。

管理宽度与层级变化　管理宽度问题，首先与管理者的能力相关。法约尔设想了一种4×4的部门层次结构，厄威克则把最佳管理宽度设定为5-6人[34]。一般认为，管理宽度应在5-6人以下[35]。在总管理对象一定的情况下，若管理宽度变小，则组织层次必然增多，组织结构发生变形，变成“垂直”结构。“垂直”结构的特点，是对下属的监管变强[36]，下属的自主权减小，信息扭曲增大，分配的不平等增大。而管理宽度增大之时，就会发生相反的变化，组织外观变得“扁平”了，监管变弱，下属的自主权增大，信息扭曲较小，分配较为平等。“在其他条件不变的情况下，等级组织越扁平，其中的权威就越分散。”[37]一般认为，垂直结构比较适合专业分工细致，各职位之间依赖性强的组织；若各个职位的行为不确定，则适用扁平结构。目前企业管理的一般倾向，就是“领导范围最大化”和“等级最小化”，即扩大宽度、减少层次[38]。

下管六部，对尚书省的长官来说，可能是一个适当的宽度。朱元璋废宰相、直接面对六部，从政治上说打击了相权；从技术上说，皇帝的管理宽度扩大到6个对象，层级减少了；但因皇帝的个人能力各异，监管未必真的强化了。地方行政的管理宽度，尤其变化多端。周振鹤先生认为：“一般而言，层级越多，上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次。”[39]

秦汉实行郡县两级制。郡守被比为古代的诸侯，可以自为条教，其责任与事权都大于后世，中央监管相当简洁。这是因为，在相当一段时间中，若不计王国的离心倾向，则各地的向心力和忠诚度相当之高，不存在挑战中央的强大势力。汉廷对京师的安全相当自信，中央兵不过两三万而已。中央直接面对一百多个郡国，以十三州部刺史承担监管，给郡守以重大自主权，朝廷是很放心的。但汉末情况发生了变化。战事频繁，用大区形式来统筹军政，势所难免；割据趋势，进一步刺激了层级的增加。魏晋南北朝中，州和都督区先后成为行政层级，形成了府（军府，即都督区）、州、郡、县体制。

汉代人口众多，地方行政体制却比较“扁平”；魏晋南北朝各政权所辖人口少得多，地方层级反倒增加了，变“垂直”了。这是为什么呢？因为层级的增加有利于集权与控制。“扁平”将造成权威的分散，而管理宽度的减小与管理人员的增加，能明显强化监管，尽管这时行政效率下降了。所以魏晋南北朝地方行政层级的增加，是针对政治动荡、集权弱化的一种应激反应。（至于此期权臣利用都督区抗衡中央，属于政治问题，不是制度问题。）“层级少则效率高”的论断可以成立，但“从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次”的说法，就有些片面了。当前中国地方行政层级达四五级之多，很多学者在呼吁减少层级，主张“省管县”，或在城市中取消“区”[40]。这么做肯定能够减员增效，却将削弱集权与监管。在效率与监管两方面，当政者得费神平衡；若集权与监管放松了，也非其所乐见。中国历朝行政大区的形成，往往与监管的需要相关。那些行政大区有来自军区的，有来自监察区的，也有来自中央派出机构的。

除了管理宽度，还有管理跨度的问题，也就是上级向下管理的层次多少的问题，例如下管一级、下管两级或更多级之类。从1983年始，中央由过去的下管两级改为下管一级[41]，以解决任免烦琐、职责不清、效率低下等问题[42]。据称改革措施取得了成效。

任命权的管理跨度　在中国古代，官员的任命权也存在管理跨度问题。汉朝六百石以上官，由皇帝下诏任命；四百石至二百石，丞相任命；郡国的百石官属，二千石长官自行任命。人事权呈现为三大跨度。丞相到六百石官的任命，还有专门仪式，由不同等级的官员“赞”及授予印绶[43]。唐朝“五品已上以名闻，送中书门下，听制授焉。六品已下常参之官，量资注定”[44]。具体说就是三大层次：第一，流外九品吏员由尚书省判署，称“流外铨”“小选”。第二，流内九至六品官，属吏部、兵部“流内铨”“大选”。六、七品送付吏部尚书选任，称“尚书铨”，八、九品送付两位侍郎分别选任，称“中铨”和“东铨”，合称“三铨”。随后尚书都省审核，皇帝旨授。第三，五品以上官构成又一层次。四、五品官、员外郎、御史及供奉官，由宰相进拟，皇帝制授；三品以上官，由皇帝亲择而策授[45]。管理跨度极为清晰。

宋朝拜宰相、枢密使、三公、三少，除开府仪同三司、节度使，封爵，加检校官，并用制，即由皇帝下制书任命。新任的知州，在上任前还要行“陛辞”之礼，皇帝在殿廷上为其遣行，并有指示激励之辞。元朝的一品至五品官，以制命之。清朝皇帝对中外高官用“特简”“亲简”之法任命。大学士、各部长官、总督、巡抚、布政使、按察使出缺，或由大臣推举，或由内阁、军机处列名，皇帝简用。一些虽品级不高，但权责俱重的官职，也属于“请旨缺”，由皇帝特旨简放。军机大臣掌机要，由皇帝亲自从内阁部院调用。中级官员任用，须由吏部“引见”皇帝，皇帝面试，把印象批写于引见单上，吏部奉旨执行。

监察权的管理跨度　监察权也有管理跨度问题。汉朝规定，“刺史不察黄绶”。按，秩比六百石以上官，皆铜印黑绶；比二百石以上官，皆铜印黄绶。刺史主要监察二千石郡守及六百石以上县令，四百石至二百石的“黄绶”县长、丞、尉，由郡守监管，刺史不问。首都司隶校尉的监察跨度，就非常大了，京师及三辅、三河、弘农七郡的范围之内，“无所不纠”，唯不察三公。

考核权的管理跨度　考核权的等级分配，经历过变化。秦汉魏晋的通例是长官考下属，用西晋杜预的话说，就是“委任达官，各考所统”[46]。北魏考课，采用了“五品以上，引之朝堂，亲决圣目；六品以下，例由敕判”[47]的办法，即皇帝亲考五品以上官，尚书省主考六品以下官。唐朝的分等考课之法，更细密了。学者形容说：“如果以甲、乙、丙、丁代表4个由上而下的行政层级，那么，汉代丙考丁、乙考丙、甲考乙的状态，现已在很大程度上变成了丙考丁，乙考丙，甲考乙、丙、丁。”[48]唐代考课层次，与官僚的任命层次相近。三品以上的大臣、亲王及各地的大都督等，其考课由考功司与有关部门协调，具录各人功过后，状奏听旨裁决，是所谓“内考”；四品至九品官由尚书省协同主考官校定，再由宰相及皇帝审核；流外九品吏员的考级，由尚书省最终决定。四品以下官员，凡按劳考进阶而至三品，或六品以下官员升至五品者，必须由皇帝亲自下诏，方能授阶。

责任分等　在行政组织中，一份权责将涉及若干权责，每个职位都有其上级、同级和下级，有主管者与合作者。为处理这种关系，还要确定责任的分等。秦律之中，已有了很多上下级与同级间连坐的条文。例如，县廷中啬夫犯罪，若罚二甲，则其上司县令、丞罚一甲；若罚一甲，则县令、丞罚一盾[49]。汉朝有“监临”“主守”概念，分开了上级长官与主管长官的不同权责。唐律：“监临，谓于临统部内；主守，谓躬亲保典之所者。”在唐朝“监临”又分为“统摄”“案验”两种情况：“诸称‘监临’者，统摄、案验为监临”，“统摄者，谓内外诸司长官统摄所部者。案验，谓诸司判官判断其事者是也。”“主守”也被区分为专职与临时两种情况：“主守，谓行案典吏，专主掌其事及守当仓库、狱囚、杂物之类。其职非统典者，谓非管摄之司，临时被遣监主者，亦是。”[50]

在责任分等上，唐朝还有“四等官”的制度，用以追究同一官署中不同成员的公罪罪责。在各官署内，“诸同职犯公坐者，长官为一等，通判官为一等，判官为一等，主典为一等，各以所由为首”。“长官”指正职，“通判官”指副职，“判官”是具体负责的官员，“主典”是具体办事的吏员。以大理寺为例：“大理寺断事有违，即大卿是长官，少卿及正是通判官，丞是判官，府史是主典。”[51]在发生罪错之时，“各以所由为首”而区分轻重主从，依次递减一等处罚[52]。这种四等官的制度，在唐初还曾影响了流内品与流外品的结构。据叶炜君揭示，南北朝流外官中所有诸司长官、通判官、判官，在唐初进入了流内；而昔日在流内的令史、书令史等主典官，则在唐初下降到了流外[53]。就是说，流内外的分界，与责任分等有直接关系。