二、田赋制度与财政结构

全面梳理有关清代田赋制度与国家治理的既有研究，是十分困难之事。粗略而言，既有研究主要在两个层面展开：一是国家与社会之间，主要关注县以下的基层社会，围绕田赋征收过程中形成的官民关系、基层社会的治理等问题来展开，相关研究或可定义为制度史、社会史取向；二是中央与地方（包括省及省以下的州县）之间，主要关注围绕田赋收入分配形成的中央—地方关系、财政管理中的集权与分散、财政结构中的不同体系等问题，相关研究可定义为财政史取向。

关于清代的田赋制度与田赋管理，最具代表性的著作当属王业键的Land Taxation in Imperial China, 1750-1911，以及作为该书副产品的An Estimate of the Land Tax Collection in China, 1753 and 1908。[8]王氏的研究兼采“制度的探索”与“数量的分析”两种方法。关于制度的重建，他认为，清朝田赋管理的显著特征是存在双重结构：法定的或正式的制度（statutory or formal system）与非法定或非正式制度（nonstatutory or informal system）并存。关于后者，他开拓性地利用了清季各省《财政说明书》等资料，描述了其基本样貌，包括法定的、合乎传统惯例的与不合法的各种制度实践。王业键高度肯定非正式制度的意义，认为尽管田赋行政中大量的官方活动被置于正式法规控制之外，非正式制度在维护国家利益方面，却与法定制度同等重要，并且在社会传统习惯的影响下，进行得颇有条理。而清代田赋管理的最大缺点，便是国家不能随着经济的发展而获得更多的田赋收入，其症结在于财政管理上的分散性。与之相关的是，王业键结合物价水平、土地产量分析清末的田赋负担，得出了迥异前人的结论：清朝最后的二十五年中，在多数省份，田赋占土地产值的2%～4%，仅有苏州、上海地区占8%～10%。田赋负担的绝对值虽然在清末明显增加，但由于通货膨胀的影响，民众的负担实际上是减轻了。他因此否定了田赋负担的不公平引发了清朝的灭亡这一常见的观点。[9]

陈支平也强调了清代赋役制度的多层体系及其问题所在。[10]他指出，清代沿袭明代的黄册和鱼鳞图册制度，作为赋役制度的基石。但该制度无法应对频繁的土地买卖与人口流动，自明中期起便流于形式，实为一种“乌托邦式的制度设计”。为了应对这种脱离现实的定制，地方官征收赋役，则固守原额；民间则建立各种中间环节，借助乡族包税的方式，应对定额化的负担。因此，官府册籍中的赋役征收与民间的赋役协调应对，越来越变成两个具有一定相互关联而又各具运作特点的不同赋役运作体系。清代的赋役制度正是建立在这种多层而又名实不符的组织体系之上。陈支平认为，这反映出政府在与民间争夺人口与土地的过程中逐渐处于劣势，不得不采取维持原额这一保守的态度，这是清代国家对于赋役财政的失控。何平也指出，自摊丁入地改革后，保甲制成为基层社会组织的主流，但其职责仅在督催，作用有限。基层社会赋税征收的权力因此转移至宗族组织，而国家通过赋税征收所体现的社会控制能力削弱了。[11]

对于上述现象，郑振满、刘志伟则从地方社会的角度，做出了不同的解读。郑振满以福建为例，指出明代中叶以降，明初建立的里甲组织纷纷解体，里甲户籍趋于固定化、世系化，由此形成以家族为本位的赋役共同体。家族组织直接与里甲制度相结合，承担了户籍管理与赋役征派等职能，演变为基层政权组织。郑氏认为，这一“基层社会的自治化”的趋势，反映出明中叶以降政府将其部分职能“授权”于乡族的过程，其实质是明清国家统治体制由直接统治向间接统治演变。[12]刘志伟的研究则以广东为例，从户籍赋役制度演变这一角度，解释了明中后期国家与社会的转型。他认为，经过以一条鞭法为中心的明中期到清初的一系列赋役改革，赋役负担由明初的等级户役演化为比例赋税，编户只需缴纳条鞭银、地丁银，其负担由“纳粮当差”转变为“完纳钱粮”。相应地，户籍登记的重点也随之变化，政府征收赋税，只需核定每户下的田产与税额，通过各种中介机制来征收，不再着力于控制每一户下的人口。也就是说，基于赋役征收的国家与百姓的关系，从直接的人身支配转变为依赖各种中介组织（宗族、绅士等）来实现控制。作者将其理解为国家与社会交往方式的转型，而非国家控制的加强或削弱。[13]

在郑振满、刘志伟的研究中，清代的田赋征收普遍借助宗族等中介机制来完成，基层社会由此呈现“自治”的色彩。黄宗智则依据晚清的县衙门档案，重建出直隶的基层赋税征收机制。在华北的场景中，发挥重要作用的中介组织是乡役。他发现，在清代的地方行政实践中，普遍依赖乡村自身提名的乡保等人物进行县以下的治理。乡保负责所辖村庄的赋税与诉讼、治安等事，很大程度上自行其是，县衙门仅在发生控诉或纠纷时才介入。黄氏将这一行政实践定义为“集权的简约治理”（Centralized Minimalism），以此来理解高度中央集权而又保持简约的官僚机构这一看似矛盾的现象。在黄氏看来，这一治理传统是有意识的主动设计，其较低的行政成本也与小农社会较低的税收水平相匹配。[14]此外，杜赞奇定义的清末华北基层社会的经纪统治（brokering rural administration）与李怀印笔下晚清民国时期直隶获鹿县的实体治理模式（substantive government），也呈现出类似的特征。[15]

概言之，赋役制度史、社会史取向的研究聚焦于田赋役征纳所形成的国家—社会关系，并尝试解释其背后的王朝控制、国家治理机制及其转变。具体而言，经过明代中后期以一条鞭法为中心的赋役改革，王朝国家不再致力于控制每一具体的“户”，据此进行徭役与实物征发，而是借助于各种中介机制，通过征收货币或实物形式的定额赋税来联系基层社会。在此背景下，国家与社会之间的各种中介——宗族、士绅乃至胥吏、乡役——得到了发展的空间，基层社会呈现“自治化”的趋向。但这种看似“放任”的基层治理模式，未必是国家的“失控”，或者控制力的下降，而是政府的主动设计。将包括田赋征收在内的部分事务“授权”于各种中间组织，成为清代的治理传统。另一方面，从制度的内涵来看，尽管鱼鳞图册、实征册、三联串票、自封投柜构成征收之定章，然而宗族包税或者乡保、乡地制展现的民间应对，却是属于另一个系统的征收实践。当然，两者是相互联系的，后者是在前者的制约与规范下形成的应对策略与变通方式。两者共同构成了征收制度之内涵，从中可以窥见清代田赋制度之多重结构。

与赋役制度史不同的是，财政史取向的研究更多地关注田赋收入在政府内部的分配情况，及由此呈现的中央—省—州县之间的财政关系。岩井茂树曾对赋役制度史与财政史两种研究取向做了如下的区分。他认为，赋役制度史的研究取向，是以展示制度曲折的演变这一赋法、役法上的问题为线索，把握各个时代的财政政策与制度的特征。但是，“赋役的征派只是财政运作的入口，如果将财政比作一座寺院，进入山门是必需的一步。为了能够‘登堂入室’，首先应当从空中鸟瞰寺院，开辟出必由之路”。把赋役制度作为财政问题来处理，注重观察制度背后结构的研究方法，可以称作财政史的研究取向。[16]

王业键以财政管理中的非正规制度来理解清代的田赋附加税，颇具启发意义。他指出，清代的财政管理中存在双重结构：一方面，清前期政府制定了严格的制度来管理财政活动，对这些法定制度的违反或背离行为将受到驳斥或惩罚；另一方面，由于法定制度不完备及缺乏弹性，无法满足不断加增的经费需求，必然产生一种非正规管理体制。财政结构中的非正规制度使得公共经济管理变得零散和混乱，同时它的非正规和灵活性又维持了公共行政的运作。清代田赋附加税的发展，与田赋税制及财政管理的缺陷、18世纪人口增长与物价上涨导致的开支增加，以及20世纪初年庚子赔款、清末新政造成的巨额摊派等因素直接相关。[17]

岩井茂树关于明清至近代中国财政的结构性分析，同样有助于我们理解清代的田赋制度与财政管理。他在清代的解协饷制度、地方经费与附加税、晚清的外销经费及明代的徭役等专题研究基础上，提炼出“原额主义”这一关键词，以概括明清以来财政结构的特征：对于经济扩张毫无应对的僵硬的正额财政收入，与随着社会发展、国家机构职能扩大而增大的财政需求之间始终存在不整合，这必然导致正额外的附加性征收普遍存在。因此，僵化的正额财政与具有很强收缩性的额外财政形成互补关系。由于这样的财政结构的存在，无论是中央与各省，还是省与属下州县之间在财政上都呈现出相同的分散性。[18]

曾小萍（Madeleine, Zelin）在关于火耗归公的研究中，也提出了贯穿有清一代的“非正规经费体系”（the informal system of funding）的概念。通过亏空、挪移与浮征等方式，清代的地方政府演化出一种复杂的非正式经费体系，它并不是简单的、已经制度化的腐败，尽管参与其中的人无疑会从中牟利。从根本上说，该体系的存在，是对于帝制后期的法定财政无法提供官员开展政务的经费这一制度失败的回应。曾小萍认为，火耗归公是将非正规经费体系纳入法定财政的“财政合理化”改革，其主题在于保障地方政府的职能，这是18世纪中国的“现代”因素。火耗归公百年后的嘉道之际，火耗等同于正项，合理的财政管理已死，非正规经费体系再次成为清朝官僚体制的标志。曾氏对于18、19世纪之交地方财政状况的准确描述，成为本研究的重要背景。[19]

何平关于清前期赋税政策的研究，也得出了相似的结论。他认为，经过康熙五十一年（1712）的“滋生人丁永不加赋”与雍正年间的摊丁入地，清朝建立起定额化的赋税征收制度，由此导致财政分配制度普遍存在支出缺口。他把这一现象定义为“不完全财政”，即各级政府的经常性支出被排除在经制之外，只能谋求财政以外的途径来解决，主要表现为官吏薪俸的低微、地方公费的缺乏和军费开支的不足。雍正朝的耗羡归公与养廉银的设置在一定程度上弥补了支出缺口，但随耗羡管理的变化、物价的上涨，新的经费缺口再度出现。至乾嘉之际，浮收加派与亏空正项再度成为常态，赋税政策趋于失效。[20]

继耗羡归公之后，直至19世纪中期，长江流域及东南各省督抚推行了以裁减钱漕浮收、重订收支章程为中心的又一次财政合理化改革。日本学者较早从地方各级政府经费收支的角度，讨论这一晚清田赋与财政制度的重要变革。佐佐木正哉以咸丰二年浙江鄞县的抗粮暴动为切入点，将问题置于雍正以降的财政制度演进脉络中，以州县财政的结构性匮乏来解释道咸之际浙江的地丁浮收与同治初年的平余银改革，在相关讨论中具有开拓性意义。[21]山本进则从商品经济发展的角度、省级财政的重建来考察同光年间各省的田赋与差徭改革。他指出，清代地方政府缺乏独立的财政，故借助于来自田赋的浮收、陋规等“地方征收”解决经费问题。他考察了同光年间各省的财政改革，认为在商品经济较为发达的省区，地方征收得以成功革除，以商业税收为核心的“省财政”建立起来，而经济上相对边缘的地区，其田赋、差徭改革则未能达到理想的效果。[22]

19世纪末、20世纪初，由于战争赔款与外债的影响，清朝的财政收支经历了剧烈的变动。何汉威关于清季甲午战争以降财政经济的系列研究，在史实、视野方面均有重要的启发意义。他指出，甲午、庚子战后，清朝的财政收支平衡被长期破坏，然在筹款维艰之际，清政府既无勇气也无动力对田赋税制做通盘清理，发掘潜在收入，只能采取阻力较少的方式，诸如盐斤加价，银铜币的滥铸，烟酒税、契税等杂税的课征，土药税的开征等，以开辟税源。这些措施在短期内固然可以带来可观的收入，但因种种因素掣肘，如强弩之末，难以为继。

透过对这些筹款方策的坚实考察，何氏更对清季中央与各省的财政关系这一老问题提出了深入的新思考。他指出，以往对于19世纪中期以降财政格局的讨论，多强调督抚主导下新生财政机构引发的离心、脱序，而对各方所做的整合努力则较为忽略。然此类财政上的整合举措，不仅发生在中央与省之间（如清季中央仍可借助强制摊派从各省提取相当的收入），也见于省与州县之间，其成效则因主客观条件差异而高下有别。他提醒到，清末中央与各省间错综复杂的财政关系，不应以非此即彼的零和游戏视之。省级政府既无能力也无意愿专擅自主，并没有独立于中央之外，但似也未受中央政府有效的管控。与之相似的是，当日督抚也基本失去有效地监督管理省财政的能力，其财权大受属下州县、局所之制约。这些讨论，多维而又动态地呈现了清末财政结构与财政管理之变动，也清厘了中央—省—州县财政的不同层次及其间错综复杂的关系。[23]

概言之，财政史取向的研究从财政结构、财政管理的角度，为理解田赋制度的运作，尤其是制度积弊的形成提供了更多的思路，避免仅仅以“封建制度”“官僚腐败”来进行解释，落入“因为腐败，所以腐败”的陷阱之中。在这些研究中，赋税制度的运作也常与大一统国家的治理、中央与地方关系等问题相联系。地方的制度实践中的溢出、脱序与变异，可以从高度中央集权管理之下各级政府的变通与应对来理解。