现代化治理与治理现代化

江小涓

全面建成小康社会后，我们已经进入建设社会主义现代化国家的新阶段，治理理论的发展诉求和治理实践要解决的问题相比之前都有明显变化，现在面对的是现代化国家的治理问题，即现代化治理。同时，治理一个现代化的国家对治理能力和治理体系本身也提出了新要求，治理理念、治理目标和治理方式都要与之相适应，即治理现代化。在同学们出发去基层实践之前，我就这些方面谈四点想法，供大家参考。

一、认真学习理论：掌握治理现代化所需的复杂知识体系

十八届三中全会首次提出“国家治理现代化”的目标，在十九届四中全会上，“国家治理现代化”是全会主题。这充分体现了党和国家对国家治理进入现代化阶段的前瞻认识和明确要求。《习近平谈治国理政》第三卷中有相关的重要文献，希望大家认真学习，提高思想认识和政治站位。

国内外看，“公共治理”是最近二十年迅速形成的学术热点，与以往的“公共管理”相比，“治理”不仅仅是概念的更替或词语的变化，还意味着传统的以政府为主“管理”的公共事务可以成为多方共同“治理”的公共事务。这种转变源于理念的转变，源于治理实践的进展以及学术界提供的新分析框架。至少表现为以下几点：一是随着经济社会发展、全民教育水平提高和技术进步，企业、社会组织和公民都在不断成长，参与社会事务的意愿和能力增强，政府不必对社会责任的所有方面事必躬亲；二是随着信息技术的发展，政府信息公开和数据开放更加普遍，大数据技术更是能够汇聚多种信源，各方面参与社会事务所需要的信息获取和表达意见渠道更便捷及时；三是国内外治理实践表明，随着治理理念、治理手段和治理工具的丰富更新，许多公共事务的处理不必采取要么政府管理，要么市场或公民自行决策这种两极分类法。

已有大量“共同治理”的实践、实验和试点被证明是有效的。村民公约、社区公约、市民守则、平台规则等都已证明，只要参与各方都“同意”并出自利己、利他的双重意愿能相互有效激励和监督，就可以共同治理社会问题。例如环境治理问题，政府制定法律法规，企业承诺排放符合环保要求，周边居民的教育水平和科学素质使他们对排放超标废气废水带来的损害很清楚，并对这种行为“盯住不放”，而且互联网提供了许多将污染源公之于众的渠道，还有许多社会组织能够提供监测手段、上门劝阻、上网曝光甚至提起公益诉讼。再如消费者权益保护，以往要靠政府承担主责，现在大型平台上大量生产者、消费者聚集并进行海量交易，而且平台有技术手段可以获得交易行为的具体数据，消费者也可以通过评价体系维护自身权益。因此平台有必要也有能力构建起局部共治体系，以平台守则作为制度设计，以技术手段做出可信承诺，以评价体系作为信息公开和相互监督的渠道，以相关法律法规作为基本遵循，由此成为塑造和维护消费者权益局部共治体系的重要一方。换个角度来说，数字时代平台交易高频海量，以政府为主的传统监管方式几乎无法应对，需要多方共治模式。

总之，“治理”相对于“管理”来说，参与主体更多，要平衡的关系更多，要关注的实证问题更多，背后的知识体系跨界且复杂，需要认真学习再学习。例如，各位如果看看“公共选择理论”和“博弈理论”，会对政府行为特点有更丰富的理解，也会对不同身份的治理参与者的行为有客观而不是极端的看法；如果熟悉“路径依赖”“增量改革”“存量改革”这些观点，就会在面临多种工作路径选择时多一个有用的思考角度；如果明白“公共品”“机会成本”这些概念，就会在增加某项公共服务项目时更稳妥慎重；如果知晓“技术秩序”“网络效应”这些数字时代的秩序形态，就会从多个角度理解平台监管问题。多数同学是理工类学院的，因此在社会实践之前多看些理论文献，会增加一些认识和底气，多一些看问题的角度。

二、立足国情与学习借鉴：理解中国现代化治理的共性与特色

中国已经开始现代化新征程，“现代化”是一个共性色彩浓重的表达，“中国特色社会主义现代化”又是一个特色鲜明的表达。这是我国国家治理要处理好的一个关键问题。

从一定程度上讲，共性主要体现在治理问题上。2015年，习近平总书记在第七十届联合国大会一般性辩论上的讲话中明确指出，和平、发展、公平、正义、民主、自由是全人类的共同价值。进入现代化阶段，人民对美好生活的愿望日益增强和更加多元。不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求以及知情、参与、表达和监督国家事务的愿望也日益增强。现代化进程有其规律，我们会碰到先行国家曾经碰到的许多问题。如果处理不好这些现代化建设过程中的共性挑战，一个个局部治理困境就有可能转化为全面的治理困境甚至治理危机。现在，我们面对的老龄社会治理问题、社会公平治理问题（如何实现共同富裕）、科技伦理治理问题（基因技术应用、个人隐私保护）、金融稳定治理问题（防止系统性金融风险）等，都是高收入国家面临的治理难题。现代化发展到一定阶段，就会出现相似的经济社会问题，我们无法置身其外或者轻易绕过、迈过。

而特色很大程度上体现在我们的治理目标、治理载体、治理工具等方面。从中国国家治理的根本特点看，坚持和加强党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持社会主义市场经济体制、坚持社会主义民主法治制度等是基本原则和要求。这些原则和要求，经过了中国改革开放四十多年的实践检验，也有许多专家学者尝试做学理化梳理。例如，有学者就从中国的治理经验中提取了若干重要学术概念，如保持政治稳定和政策连续的能力对长期发展很重要（可信承诺），在保护私有产权的制度缺失时，它可以被视为另一种形式的产权保护承诺，并且在相关法律制度出台和完善之前，切实起到鼓励民间长期投资的作用。现在，要为中国特色的现代化建设提供更有效、更匹配的治理能力，这必然又是重大的学术理论课题。

中国国家治理能力和治理体系的发展有一个鲜明特点，就是立足国情并随形势变化不断改革创新和开放借鉴。改革开放初期，正是因为我们理解了激励约束、分权确权、价格信号和有效监管等都是激发发展动力的基础性制度元素，才会推动计划经济模式向社会主义市场经济体制转变，与此同时，始终立足中国国情和发展目标，坚持党的领导，坚持以人民为中心。正是因为立足国情和理解共性，才会有从实行家庭联产承包责任制开始的农村改革，才会有从承包制开始的城市改革，才会有以公有制为主体、多种所有制经济共同发展这个基本经济制度的确定，才会有稳定压倒一切、在稳定中推进改革发展、在改革发展中实现稳定这个一以贯之的坚定方针。一种治理体制最重要的判断标准是看治理实效，我国保持四十多年高速发展和社会稳定的巨大成就，充分彰显了在持续动态调整中国家治理的高水平。就连一些国外著名学者都认为，中国经验显示了更多关注制度的职能而非制度的形式的必要性，“条条大路通罗马，超越制度照搬”。今后，我们推进现代化建设的任务依然艰巨，面临多种挑战。我国公共治理学界的一个重要任务，就是继续研究现代化建设阶段国情变化对国家治理提出的新要求，继续介绍和借鉴国外现代化阶段的治理经验。

我所讲的这些看上去很抽象复杂，不过同学们就处在这样一个时代，各位要面对发展目标更多元的挑战，数量与质量、效率与公平、发展与环境等，都是等量齐观又相互制衡的目标，良好的治理设计能够寻求共识，能够平衡各方又适当突出关键问题；同学们要面对社会诉求更多元的挑战，不同群体对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的诉求都会加强又各不相同，离散度增加，要寻求共识，要平衡各方又要能适度多关注弱势和弱声群体。上述每个方面的问题都是错综复杂的，权衡和选择将成为现代化治理的新常态，因此需要一个能容纳多种复杂关系的知识体系，包括能够理解特色和理解共性的双重知识体系。同学们如果有志于从事国家治理相关领域的工作，就要认真学习相关理论知识。

三、基本面和轻重缓急：观察和思考具体治理问题的重点

短期基层实践最重要的，是努力理解问题的基本面和学习如何把握好复杂问题的轻重缓急。

根据同学们的实习层级和岗位特点，大家可能会碰到下面一些容易困惑或值得思考的实际问题。例如在发展规划岗位实习，做规划时如何将有限的公共资源配置到看上去都很重要的领域？例如财政增加基层服务经费时，面对很多服务需求，应该将经费优先用于哪些方面？在招商引资岗位实习，如何确定适宜本地的引资项目，既符合当地特点又有市场竞争力？在综合管理岗位实习，如何在可以增加公民权益时寻求满足各方利益诉求的最大可能空间，或者在公民权益减损难以避免时寻求各方能够妥协和接受的“最不坏”方案？在执法岗位实习，如何在处理对错显然的事件时尽量让当下损失最小化和规则执行可持续？这些时候，理论可以提供重要参考，但理解问题的基本面和知晓事态的轻重缓急同样重要，最终要靠理论与实践相结合的综合判断力。

在实习中，希望同学们能认真体会“严格要求自己”和“努力做好事情”的差别。可以借用“善政”和“善治”这两个概念来表达。善政是有一个“好”政府，亲民为民，亲力亲为，公正守信，廉洁自律。而善治则是能够促成高效的全社会共同治理机制，使公共利益最大化。善治必须有善政，但善政是善治的必要条件而不是充分条件。无论高层决策还是基层办事，都需要有好的政府，同时有好的治理理念和治理能力，这个要求在今后会越来越重要。同学们要深入实践、广泛听取意见，特别是要多岗位锻炼，才能体会到不同地位主体的立场和利益。碰到复杂问题，要先知晓各主要相关方的观点再做判断，特别是行政相对人和利益受损方的观点。

再强调一点，希望同学们在理解治理问题复杂性的基础上，能保持足够的执着和耐心，不要因为分歧多而放弃公共立场，无原则地妥协，随大流选择简单易行的路径，至少不能放弃思考。治理领域的年轻一代从业者，要培养自己在不同观点广泛表达的基础上寻求治理方案的能力，也希望同学们在均衡的基础上多一点人文情怀，努力感知弱势群体、弱声群体的体验和诉求，带着更多边缘化的成员共同前进。

四、培养公共情怀：公共治理从业者的特殊要求

公共治理是一门科学，需要理论与实践积累。同时，公共治理也是一种承诺和责任，需要从业者具有公共情怀。我先举一个例子：日本处理“钻石公主号”邮轮和我国处理“歌诗达赛琳娜号”情况的对比。2020年2月5日，从日本横滨出港的“钻石公主号”邮轮上发现了10例新冠肺炎确诊病例，邮轮在海上漂泊将近一个月无处停泊，3月1日才在横滨港全员下船，最终船上3 711名乘客和船员中累计感染人数高达712名，其中有13名患者不幸去世。2020年1月24日（农历除夕），天津市接到从天津出港的“歌诗达赛琳娜号”邮轮有发热者的告急信息，立刻进入备战状态。1月25日也就是农历大年初一凌晨1时，载有4 806人的邮轮远端停泊，卫生防疫人员立即登船排查，确认了17位发热者，并由直升机将样本送去检测，排除了新冠病毒感染。接到信息后24小时内，下船乘客和后续航班乘客共8 000多人全部疏散和安置完毕，其间的决策难题和冲突解决难度可想而知。

这就是公共事务领导者的担当和情怀。许多紧急状态下，情况并不完全清楚，比事实判断更重要的是价值判断。如果说知识是力量，那么情怀就是方向。危机出现时，责任与担当的核心是一个舍字，能够舍，才会毫不犹豫地说，我来定，出了问题我担着。同学们刚刚走入社会，不会面对如此重任，因此我们的担当要体现在塑造自己综合能力的责任心上，踏实学习，努力实践，认真积累知识和经验，培养应对种种挑战和突发事件的能力，尽早成为一名优秀的公职人员，以后面对紧急复杂的问题时能够冲得上、顶得住。

最后，希望同学们要对自己有信心，与现代化治理相关的许多问题是新的，例如，现阶段人民群众获得感、幸福感的构成，数字时代的治理问题，疫情防控与经济发展和社会运转之间的关系处理等。同学们有专业知识，有学习本领，有分析能力，在虚心观察和学习的同时，面对岗位需求要认真准备，积极发表意见，以自己的知识真诚交流和奉献。相信基层的同事们也非常期待你们的到来和贡献。实习是难得的机会，在这个海量信息源源产出的时代，希望同学们要有定力，不要被太多信息带入一种匆忙恍惚的状态，而是要安下心来，胸怀大局，脚踏实地，一件件做事，一步步长进。