案例2

“限塑令”，为何越限越多？

——目标群体对政策执行的影响分析

缪燕子[1]

2007年底，针对购物袋过量使用的问题，国务院办公厅下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，在这项通知中明确指出，超薄塑料袋将在全国范围内禁止生产、销售以及使用，同时规定消费者可以通过有偿的方式使用塑料购物袋，这项规定被称为“限塑令”。从2007年到现在，这项规定已经实施了14年。但是，现如今，在我们的日常生活中仍然经常见到塑料制品，餐饮行业和农贸市场上各类超薄塑料袋免费提供，同时，电商、快递、外卖中的塑料包装用量快速上升。“限塑令”设定的政策目标几乎无一实现，“限塑令”名存实亡的声音不绝于耳。一项为治理白色污染，建设资源节约型、环境友好型社会的良性政策，为何执行阻滞？“限塑令”，为何越限越多？

一 政策的错，还是执行的错？

国务院办公厅于2007年12月31日发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，该文件明确规定，超薄塑料袋（厚度小于0.025毫米）在全国范围内禁止生产、销售；同时在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所，消费者需要以有偿使用方式购买塑料袋，商家不得免费提供。这是一项打响“白色污染”战役的良性环保政策，具有保护环境、实现可持续发展的深远意义。但“限塑令”在执行中，始终存在政策辐射不到的盲区，政策效果并不尽如人意。据中国连锁经营协会发布的调查显示，限塑令实施很短一段时间后，农贸市场等小商品零售场所的执行状况就不容乐观：2008年6月，政策正式生效之初，农贸市场不执行的比率达到54%，到10月底，该比率达到71%；小商铺首月不执行率44%，到10月底达到65%；各类专门商品的零售店一开始执行良好，执行率达到75%，几个月后下降到不足20%。而在个体商店和集贸市场，“限塑令”形同虚设。因此，该调查总结出，“限塑令”效果随时间推移而趋于弱化。

截至2018年，“限塑令”颁布实施的时间已长达10年。为了深入了解各地对该项政策具体的执行情况，民间社会组织成立了“零废弃联盟”。该社会组织联合其他环保组织的志愿者对以下9个地区展开了调研工作：北京、深圳、沈阳、合肥、洛阳、宁波、江西乐平、四川荣县、安徽阜阳三合镇，共计1101家线下零售场。经过一段时间的调查，于2018年5月31日发表了《限塑令十周年——商家执行情况调研报告》。调查结果显示，线下零售场对“限塑令”政策执行的情况并不乐观，在调查的1101家店铺中，有979家的店铺依旧在提供塑料袋。从具体的提供情况来看，有89家店铺提供的塑料袋达到了相关的要求，如“塑料标识合规”“厚度达标”以及“收费”，仅占总体的8.1%；而遵守“限塑令”所有规定的店铺仅有36家，占总体的3.3%。此外，“限塑令”政策对大型超市和全国连锁便利店提出的要求最为严格，但是调研结果显示，这两种类型的门店提供的塑料袋也违反了“限塑令”的规定，除了提供平口袋、保鲜膜等塑料产品以外，还提供其他类型的塑料薄膜。一名来自“零废弃联盟”政策的研究员谢新源说：“上述两大类型的门店虽没有使用 ‘限塑令’所禁止使用的提携式塑料购物袋，但实际上使用了其他类型的塑料类包装进行了取代。很明显地，这与 ‘限塑令’制定的初衷是相违背的，也就是不利于减少白色污染。”

十年前“限塑令”所规定的未被执行，十年中“限塑令”没有规定的正声势浩大地威胁着环保目标。这就是“限塑令”的政策新盲区——快递业与外卖业。

国家邮政局发布了《中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》，报告明确指出了我国快递业消耗塑料袋的具体情况：2008年至2016年的这段时间中，快递业所消耗塑料袋的数量一直呈现出逐年递增的趋势，从2008年的82.68亿个上升到2016年的147亿个。中国科学院理化技术研究所研究员、工程塑料国家工程中心主任季君晖指出，我国在2018年一共消耗了231万吨的外卖包装。在这些外卖包装中，大多数都是不可降解的普通塑料。当“限塑令”撞上商业新模式，执行更为低效。

二 重要而易被忽视的目标群体

公共政策的有效执行，除了执行主体与政策需要解决的社会问题之外，还存在“由于政策的强制性必须对本身的行为模式重新调试的群体”[2]，我们称之为政策的目标群体。在中国公共政策制定过程中，我们谈论政策主体，更多的是指政策制定主体与执行主体，政策客体就是待解决的政策问题，目标群体则被忽视。但其政策从进入议程到制定出台，再到有效执行，都与目标群体密切相关。没有目标群体的参与，政策的制定会缺乏可行性的充分依据；没有目标群体的配合，再完美的政策也无法真正落地。

在我国，无论是政策实践，还是关于政策的学术研究，对目标群体逐渐重视。但西方国家已对此进行过深入探讨，并将目标群体放在系统框架中分析其影响。

（一）经典分析框架

1．萨巴蒂尔的支持联盟框架

从20世纪80年代开始，保罗·A．萨巴蒂尔开始提出并完善有关政策执行过程的模型——支持联盟框架模型。该模型包括两组变量和一个政策子系统。其中，政策子系统本质上是行动者（包括各种各样的政府组织或私人组织的人）组合的数个支持联盟。每个联盟共享一组统一并且能自圆其说的价值信仰，并在该信仰的指导下，共同从事一项没有争议的合作行动。两组变量则解释了影响行动者决策的稳定和易变的因素。稳定的变量主要有宪政结构、社会文化价值、政治体制以及自然资源等，不稳定的变量涉及社会经济环境的变迁、统治联盟系统的变化。目标群体是政策子系统的主要内容，与两组变量一起对政策过程产生着潜移默化的影响。在传统因素以及地域因素的影响下，基层区域内的政策目标群体具有松散但强烈依赖血缘关系的特点，在政策实施过程中发挥着重要的作用。

2．史密斯过程框架

托马斯·史密斯（Thomas B.Smith）在《政策执行过程》一书中构建出了他的政策执行模型。他认为政策制定与政策执行是两大互相作用的过程。其中，政策执行受四个要素的影响，即执行组织、目标群体、理想化政策本身和政策环境。政策执行的过程就是这四个因素互动的过程，执行者要“处理”这四种因素之间的紧张、压力和冲突，执行者的任务就是使这些要素的关系，从紧张状态走向协调与平缓状态。由此可见，史密斯的政策执行模型强调目标群体的组织化制度化程度和接受领导的传统等因素的重要性。

3．梅兹曼尼安的综合框架

梅兹曼尼安和其他学者一样，也将政策执行看作是一个受多种变量影响的相当复杂、多视角的动态过程。但是他将影响政策执行的因素研究得更为源头，追溯到了政策问题。其中目标群体又是政策问题的影响变量。他列举、分析了关于政策问题的主要因素，包括政策问题的特性、政策本身的可控性变量（法定规则能力）、政策以外的变量三种。其中与目标群体有关的即是政策问题的特性，包括现行有效的理论和技术，目标群体行为的种类，目标群体的人数，目标群体行为需要调适的幅度。由此可见，综合模型倾向于将目标群体看作是反映政策问题特性的变量，并对目标群体影响公共政策执行的属性分析提供了完备的思考框架。

（二）经典框架的总结与借鉴

通过对上述三种模型的分析，可以得出结论，影响公共政策执行的力量既包括不易变迁的社会文化价值、政治体制、自然资源，也包括相对容易改变的经济环境、政策问题、政策质量、执行机构和目标群体。

想要分析“限塑令”，我们需要先进行一些概念化的操作。首先，公共政策目标群体即是公共政策所要调动或约束的与公共政策内容有直接或间接关系的群体。“限塑令”政策的目标群体指的是超市、大卖场、农贸市场及其他商品零售场所、塑料袋生产和批发厂商、市民。其次，公共政策的执行主体是政策过程的组织者、推动者、落实者和责任者，它包括政策执行机构与政策执行人员。“限塑令”政策的执行主体是指国务院、地方政府、发展改革、商务、质检、工商、环保、财政等部门及其工作人员。最后，目标群体这层力量除了通过与其他影响政策执行的因素彼此联系之外，其自身的因素亦不可忽视，如萨巴蒂尔认为的目标群体的传统因素、地域因素，史密斯认为的目标群体的组织化与制度化的程度、接受领导的传统、先前的政策经验，梅兹曼尼安认为的目标群体行为的种类、人数、需要调适的幅度等。通过这些因素的作用，产生对政策执行的不同态度。在分析“限塑令”目标群体对政策执行的影响时，我们对各种因素进行综合借鉴，整合成以下分析框架（见图1）。

三 目标群体“下有对策”的具体分析

目标群体对政策的影响有不同表现，有积极配合促进执行的，也有曲解政策意图阻滞执行的。总体来说，政策目标群体不同的执行策略主要受利益、伦理、心理三方面因素的影响。

（一）利益因素

公共政策目标群体也是“经济人”，在公共政策制定和执行过程中有自己的利益诉求。博弈就是目标群体基于直接相互作用的环境条件，依据所掌握的信息，选择各自的策略行为，以实现利益最大化和风险成本最小化的过程。在“限塑令”的执行中，既有目标群体与执行主体的外部博弈，也有目标群体内部的博弈。

1.“限塑令”目标群体的外部博弈

超市和大卖场在“限塑令”中成为政策有效实施的关键场域，如果这些地方依旧为消费者提供免费塑料袋，虽然能够吸引更多的消费者，但是它们也会面临着政府的处罚；反之，商家遵循“限塑令”中的所有要求，不仅能够节省免费提供塑料袋的开销，而且通过售卖购物袋也会为商家带来部分收益，还不用面对政府“限塑”的处罚。由此可以看出，在利益博弈的过程中，具有规模效应的超市和大卖场支持有偿使用塑料袋的动力非常充足。2010年5月20日，中国联塑经营协会对我国各大超市塑料袋使用情况进行了调查，结果显示，在有偿购物袋制度的影响下，外资超市、内资超市塑料袋的使用率有所下降，分别高达80%、60%以上。综合百强销售额、市场占有率、业态分布等因素，从全国范围内的零售行业塑料袋的使用情况来看，平均使用率下降了66%，塑料袋消耗减少近400亿个。相对于超市和大卖场，农贸市场中“限塑令”的执行效果非常有限。小商贩和农贸市场的顾客都难以摆脱对这种方便轻巧的塑料袋的依赖，无论不提供还是有偿提供塑料袋，都会给这些小本生意的商贩带来客流量的减少和经济损失，而免费提供超薄塑料袋能为小商贩和市民各自带来利益和方便，加之“限塑令”内容本身的漏洞，农贸市场成了“限塑令”执行的“盲角”，塑料袋的免费提供依然如故，几乎没有执行“限塑令”的痕迹。他们对执行机构及其人员的监管采取躲避态度，执行机构人员检查时拿出合格塑料袋做做样子，其余时间仍然使用超薄塑料袋。而在塑料袋生产厂家和一些包装用品公司中，较为大型的厂家由于规模效应和出于对维护品牌形象的考虑，放弃从前的生产线，将自主研发的新型技术投入生产，新型塑料袋的厚度符合标准，不但更环保，成本也大大节省。但那些规模不大的小企业、小作坊面临的却是因不提供塑料袋而导致订单减少，进而出现资金困难即将停产倒闭的局面，经济利益的损失使这些小企业、小作坊在博弈中做出的行为选择是以暂时的利益损失换取长期的利益取得，即在“限塑令”开展之初，监管力度较为密集的时候暂时停产躲避风头，继而在政策效应递减之时再重新开业弥补损失。广大市民则是认为非超薄塑料袋的使用所带来的危害并不是直接对自己的日常生活、衣食住行带来直接的影响，反而贯彻“限塑令”的要求会给生活带来诸多不便，如放弃塑料袋转而使用纸袋和布纺袋，在解决生鲜食品和带汤水食品的包装与携带时就出现极大的不便，购买塑料袋又需要额外付出成本，这影响到了自己的切身利益，因此就会囤积使用超薄塑料袋或超市的连卷塑料袋。由此可见，在“限塑令”中，目标群体是利用了政策执行机构的执法困惑、监管松懈和政策执行的效应递减来在博弈中调整自身行为保护自身利益的。

2.“限塑令”目标群体的内部博弈

在“限塑令”目标群体的内部博弈中，较具规模的塑料袋生产厂家由于其行业性质和拥有的规模资源而损失最小，在大多数的大型超市中投入使用了更加耐用的塑料袋，借此，需要适当提高非超薄塑料袋的价格，这会为生产塑料袋的企业带来一定的经济利益。农贸市场的商贩会因为非超薄塑料袋的附加成本过高而放弃进货，因此塑料袋生产企业的销售量略有下降。尽管如此，塑料袋生产企业可以将其加工成本转移到超市等客户，超市再通过定价调整等方式将最终成本落在消费者身上。小型塑料袋生产厂家实力较弱，无法在内部博弈中与大规模的生产厂家对抗，因此利用自身规模小、易于隐藏的特殊性生产价格低廉的非超薄塑料袋，迎合了农贸市场、小商店等“小本生意”的商贩降低附加成本的需求，二者在博弈中形成了双赢的关系。最为矛盾的两种内部力量就是超市、大卖场与公民之间的博弈。各地区的工商及物价部门为配合“限塑令”，都发布了超市和大卖场有偿提供塑料袋的通知，但并未要求统一定价，由各大超市依据自己的成本支出自主定价。以前消费者使用塑料袋的费用其实是包括在商品里的，而“限塑令”的到来使各大超市在原有价格的基础上又收取额外费用，相当于由消费者为超市的成本买单，出现了薄消费者而厚卖家的情况。在这种博弈中，不少消费者出于对便利和成本的考虑，做出有利于自身利益的选择，即使用超市在散称区免费提供的连卷塑料袋。超市连卷塑料袋的消耗速度大幅度提升，产生了政策执行中的“外溢效应”。虽然超市会因此造成有偿使用塑料袋的收入有所减少，但其自身由于拥有强大的规模资源和经济地位，作为强势群体，在与市民的博弈中是处于胜出地位的。公民则作为弱势群体由于对各类商品的依赖，在与超市和大卖场的博弈中自身经济利益受到侵害。

（二）心理因素

阿尔蒙德和鲍威尔认为：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。”[3]所以目标群体对作用于自身的公共政策在制定程序上已有了充分的参与，那么就在公共政策执行时已做好心理层面的准备。但是从刚开始发布“限塑令”到正式实施后的征求意见阶段，政府对于公众提出的意见并没有有效吸收，目标群体缺乏参与政策制定的空间。根据官方的报告，国家发改委会同科技部等12个部门对以往部分地区、行业治理“白色污染”的经验教训进行了总结，参考了国外治理“白色污染”成功的经验，经过详细而又深入的研究之后，起草了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。2008年2月10日，国家标准委和中国轻工业联合会完成《塑料购物袋的环境、安全和标识通用技术要求》《塑料购物袋的快速检测方法与评价》三项国家标准的征求意见稿，然后在官网上发布了相关的意见反馈表，公民可提出意见建议，并留下联系方式，于2008年3月4日截止，征集意见的时限不到一个月。2008年4月7日，商务部在其官方网站上发布了《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法（草案）》（征求意见稿），并向社会公开征求意见，截止日期为4月14日，只有七日征询期。2008年5月1日，三项塑料购物袋国家标准正式向社会公布。2008年6月1日，“限塑令”正式实施。从这个过程可以明显看出“限塑令”的制定中吸引公民参与的时间短，号召公民参与的方式欠科学，获得的信息可信度不高。

这使得目标群体对“限塑令”的认知和接受程度不高。统计数据表明，在参与“限塑令”政策和知晓情况问卷调查的人中，“了解”以及“知道但不了解”的人数相当[4]，多数人对“限塑”的理解和认知仅仅停留在“塑料袋能少用就少用”的肤浅认知层面。而且，实施“限塑令”是为了提升公民的环保意识，倡导“绿色生活方式”，具有深刻的社会意义，但是许多人却认为“在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”的这一规定限制了生产和销售领域的经济活力，从而从经济意义的角度得出结论说“限塑令”得不偿失。这种认知实际上就是对“限塑令”本质的社会意义没有接受和认知，结果自然是对“限塑令”执行的消极对待或扭曲。

（三）伦理因素

阿尔蒙德和维巴划分三种类型的政治文化：参与型、臣属型和地区型。对于地区型的政治文化的人们而言，他们对公共政策表现出漠不关心的态度，这些人也缺乏政策意识，对于政策的制定和执行更是很少谈及，对于政策执行的过程和结果缺乏监督力。对于臣属型政治文化的人们而言，他们将过多的注意力放在了政策的制定上，对于政策执行主体的违法行为，只能一味地接受，缺乏抵制的意识。对于参与型的政治文化的人们而言，他们既关心政策系统的输入和输出，也将注意力放在政策过程中公民权利的维护上，他们对政策执行的效果也比较关心。不仅如此，这部分人还通过自己的实际行动，对政策的制定和执行实施积极的影响。这种政治文化之下，政策主体的伦理要求必然包含关注目标群体的需求，并对需求进行重视与回应。政治文化的熏陶塑造了目标群体的伦理观，他们对自己身份和权利的认知影响着对政策的执行。

我国的目标群体大部分介于地区型与臣属型之间，这是由于全国各地经济水平和教育程度的不均衡导致的目标群体素质分化严重。一部分目标群体受地区型政治文化熏陶，秉持“良民观”，认为公共政策是制定者和执行机构的事，他的参与无法左右无法政策过程，而积极的监督好像是在向政府提缺陷，会得罪官员，不符合伦理道德。这类目标群体往往会配合或表面配合“限塑令”的执行，尽量使用无纺布购物袋，但环保意识未必强烈，带有盲目性。另一部分目标群体受臣属型政治文化熏陶，秉持“上有政策，下有对策”的思想，不会抵制或反抗“限塑令”，但会根据自身情况选择执行，比如并不积极使用无纺布袋，而是在购物时使用免费的连卷袋。这是对政策意图的一种无知和扭曲。还有少部分群体有参与型政治文化的伦理观，认为自己是环境保护的一分子，积极响应“限塑令”的号召，参与政策过程。遗憾的是由于“限塑令”对公民利益表达渠道建设的忽视，以及监督机制的缺失，这类群体并不能在政策对话中扮演角色。

此外，对于“限塑”这一政策目标来说，新的目标群体出现，但并未纳入政策范围，对政策执行的阻滞也未受到重视。

四 结语

公共政策执行是多种因素互相作用的复杂过程，政策的外部环境和政策自身的质量都影响着目标群体，然而目标群体自身的作用更不容忽视。在心理因素、伦理因素和利益因素的驱动下，目标群体才是政策的真正执行者，会对政策采取积极配合、扭曲意图、消极规避等不同的态度，影响政策执行的效果，产生不同的社会示范效应。“限塑令”作为一项有利于可持续发展的环保政策，应该得到目标群体的充分认可、接受以及积极配合执行，这不仅是“限塑令”应该实现的目标，也是公共政策科学的应有之义。