第一节 研究背景

流程再造是美国麻省理工学院计算机科学教授迈克尔·哈默与詹姆斯·钱皮在1993年合著的《企业再造：企业革命的宣言书》中提出的组织管理理论。理论通过重新设计或规范组织经营的流程，以便使这些流程的增值内容最大化，使企业在成本、质量、服务和速度等方面获得显著的改善，激发和增进企业的核心竞争力。其创新之处在于它是对前人关于流程管理思想、组织管理思想以及信息技术对组织的影响等理论和方法的一种集成，打破了建立在劳动分工理论基础上，以部门职能、分工、等级为层级隔离的传统组织形态，摒弃了官僚科层之下的封闭式企业作业管理模式，建立了最大限度地适应以“顾客、竞争、变化”(Customer,Competition,Change,3C)为特征的现代企业经营模式。

20世纪70年代至80年代，经济的不景气使西方国家的工业面临着顾客购买需求降低、企业间竞争加剧等严峻挑战。同时，经济的全球化也带来了国际市场竞争中新的挑战者，二战后崛起的日本逐渐成为欧美市场上有力的竞争者，不仅带来了高质量的产品，也带来了新的工商管理理念、管理哲学和经营战略。全球化背景下的市场，几乎变成了企业求生存的战场。 为了在竞争中取胜，企业家们纷纷寻求全面变革的策略与工具，因而，全面质量管理、矩阵管理、IT新技术等应运而生。然而，这些管理工具的应用虽然给企业注入了新的活力，但基本上都是对原有企业管理模式的修补与优化，并未根本解决传统企业层级组织按职能分工、流程隔离导致运行延误多、费用高、效率低的积弊。尤其是建立在传统流程基础上的IT技术，只是解决了工作任务的自动化，甚至会出现将原有无效任务自动化后导致无效流程被锁定、组织僵化不灵活的现象。上述管理工具的不尽如人意，使人们致力于寻找能够突破传统职能分工弊端，根据顾客需求形成跨越部门樊篱的新业务流程，以便在有效性、高效性、适应性等方面取得突破的新途径。于是，“流程再造”成为众多企业再造的选择，它在改善企业绩效，提升竞争力，帮助企业适应市场全球化挑战等方面发挥了显著的作用。莱斯特·斯洛在《世纪之争：未来的日、欧、美经济大战》中指出：“在过去的年代里，谁能发明新产品，谁就能在经济上取胜。但是，在21世纪，持续的竞争优势将更多来自新的流程技术而不是新的产品技术。反向工程已成为一种艺术。新产品的仿制不再是难事。过去的首要任务(发明新产品)现在变成了次要任务，而过去的次要任务(发明和完善新流程)，现在则变成了首要任务。”注2

企业在经济全球化背景下采用的各种管理策略、创新的各种管理理论，对政府管理产生了深远的影响，催生了新公共管理运动与政府再造的兴起。实际上，以政府为主体的公共部门，同企业一样都是为社会提供产品，只不过企业提供经济产品，政府提供公共产品，因此都同样面临着经济全球化背景下的来自公众与组织内部的改革压力。政府作为现代社会中公共权力的行使主体，它的根本任务就是高效优质地提供公共服务，改善市场发展环境，提高经济发展水平与社会生活质量，使社会有序地运行和发展。但是，随着社会变革的不断加剧，现代政府组织在其运行的内、外环境中都面临着越来越复杂的问题与困境。

1.社会公众对政府公共服务的需求日趋多样化、个性化

随着公民社会的发展与公民意识的觉醒，社会公众不仅要求政府部门提供高效、便捷的服务，而且要求提供公平、公正、公开的服务。而政府公共服务的现状所导致的公众对政府绩效、行政障碍的抱怨，必然影响政府的公信力与合法性，政府必须寻找提高绩效的途径与方法，通过变革来获取公众的信任与支持。

2.传统官僚制弊端成为行政障碍

政府职能的扩张导致其组织规模膨胀、层级增多、行政过程的链条过长。加之传统官僚制组织过细的部门分工割裂了完整的流程，使部门之间缺乏协调与联动机制，从而降低了行政效率和公共服务的品质，导致经济社会发展的行政障碍更加严重。

3.市场发展对政府的服务能力提出了挑战

企业为应对经济一体化而主动迎接挑战，在管理战略与技术上进行了一系列变革，不仅为企业赢得了新的发展机遇和动力，同时也对政府的制度供给能力提出了更高的要求。所以政府能否师法企业再造的经验进行变革，不仅关系到企业发展的外部环境问题，也关系到政府自身是否具备适应新的经济社会形势的能力问题。

4.信息技术更新对政府部门的服务理念和管理方式产生了极大的冲击

随着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，政府管理进入电子政务时代，公共事务的治理手段由平面化向网络化转变，政府迫切需要转变服务理念，改进管理方式，建设电子政府。

因此，引入现代企业管理理念与管理方法，对政府服务流程进行全面再造，无疑是政府提高行政效能、改进公共服务质量的必然选择。

20世纪70年代至90年代继英国的“民营化”、“效率稽核”、“公民宪章”改革之后，澳大利亚和新西兰、瑞典、加拿大、荷兰等国也进行了财政公开、公共服务外包、人事制度、政府绩效等方面的改革。在美国，克林顿政府成立了国家绩效评审委员会，由副总统戈尔主持。该委员会从1993年9月到1997年11月，共提出了十个主要的绩效报告书，成为克林顿政府行政改革的行动指南，克林顿政府的行政改革旨在把美国政府建成“花得更少、做得更好、得到全美国人民关心的政府”。这场被称为“新公共管理运动”的世界性行政改革浪潮，其核心策略就是引入了企业管理的理念、方法与技术，强调“顾客导向”的公共服务模式，推进公共服务的市场化和竞争机制。故又被称为“企业型政府”模式、“市场化政府”模式。源于企业管理实践的流程再造等管理工具被引入政府管理，并逐步成为独具特色的地方政府流程再造体系。经济合作与发展组织(OECD)的许多成员国开始在政府部门引入流程再造，比如美国发表了《国家运行状况审评》，指出了流程再造在显著改善公共部门和公共领域绩效方面的潜力。

随着我国经济社会的不断发展，如何转变政府职能，建立适应公众需求和经济社会发展的行政管理体制，为经济社会发展营造良好环境问题迫在眉睫。一些政府为了改善投资环境，营造区域竞争中的比较优势，开始吸取西方新公共管理理论的合理内涵，借鉴新公共管理运动的成功要素，探索将西方国家流程再造的理论与技术应用于政府的改革创新。比如，各地行政服务中心采用的一站式服务与行政审批流程再造；上海市徐汇区推进的公共服务流程再造；江苏省实施的税收流程再造；青岛、厦门、兰州等地政府推进的绩效评估等。这些改革尝试，在建立运转协调、规范高效的行政运行机制方面有所突破，极大地提高了政府服务的质量，消除了经济社会持续发展的行政障碍，降低了行政成本，优化了发展环境。