第一章　清政府

第一节　军事

太平天国尚在襁褓中时，土匪流寇和宗教狂热分子都并不成气候，不足以威胁清王朝，甚至连一个省都奈何不了，百姓都以为朝廷能尽一切努力将其剿灭。然而当时整个朝廷似乎都瘫痪了，面对流窜于湖南、广东和广西诸省的流寇，朝廷的军队显得尤其无能。两广总督名义上统领着89000人马，除去军官不算，广西有22532人，广东有66907人。为公允起见，必须说明，其中55401人肩负戍边或巡防的任务；即便如此，依然还有34000名步兵和骑兵，组成一支野战军还是不成问题的，本应足以肃清1894年之前集结的流寇团伙。

军队软弱的根本原因在于朝廷在文武官员中实行的分权体制。就军队而言，全国实行两类不同的兵制，即八旗和绿营，两者的组建方式以及所享受的待遇都不同。

早在1614年，满族人还没有开始攻打明朝的时候，他们就已将自己的军队划分成8个旗，每个旗大约有7500人，分别由一位都统统领，所有的满族人都被编入旗内。这就是后来的八旗制度的雏形。而每个旗又被划分为若干个甲喇，每个甲喇由1500人组成，而甲喇又下辖若干牛录，每个牛录300人。

在逐鹿明朝疆域的过程中，满族人得到了蒙古军队和汉人军队的协助，因此，在满族问鼎中原后，这些军队的大多数官兵都被编入了八旗。最初他们的兵籍与满族人混杂在一起，但随着汉军和蒙军人数的增加，将这些官兵分开整编才是上策。于是，1635年，八旗蒙军建立，人数达16840人，同样，7年之后，从一开始就协助满军入关的汉人军队被编入了八旗汉军，人数在24050人左右。攻占京师之后，整个清军的总数达到了10万人。自此，这些官兵就成了驻军的核心，是保卫紫禁城、京师、直隶以及镇守北方和西北边陲的不可或缺的力量。他们的人数逐渐增加到了20万人，其中很大一部分人驻扎在当时的满洲、突厥和直隶。他们的兵籍是世袭的。

很明显，这种兵力部署的主要目的就是牢牢守住满洲和都会省份，抵御蒙古和突厥的入侵。直隶守军分布较广，足以构成京师的屏障，而陕西、甘肃和山西等西北省份也有重兵把守，他们是至关重要的前哨部队。在中国其他地区，守军一般都驻扎在总督所在的省份，云贵两省因位置边远而成为例外。广西、湖南、江西及安徽等省份只有巡抚，因此并无旗营驻扎；而河南、山东和四川诸省的驻军规模相对较小，驻守开封的官兵不足千人；山东守军分别驻扎青州和德州，总人数不过区区2600人；而以四川范围之广，成都守军中的戍卒也不过2528人，军官222人。

而长江一线则有所不同。朝廷意识到了掌控这一航运要道的重要性，因此派了驻军把守湖北荆州，这样上可控制四川，下可震慑湖广；江宁、镇江也有旗营驻扎。荆州驻军中，戍卒有6292人，军官516人；驻守江宁的戍卒有3122人，军官369人；镇江则有1596名戍卒和147名军官把守。

沿海的浙闽两省分别由两名鞑靼将军镇守。驻节杭州的将军统领1970名兵卒，270位军官，此外，另有一支水师驻扎在乍浦，其中有1526名兵士和104名军官；福建的驻防将军统领的步兵中有2000名兵士和209名军官，同时他也另外率领着一支小型的水师防御部队，共有475名兵士和39名军官；广东省则共有4599名兵卒和249位军官把守，这些官兵全部驻扎在广州。

除山东和河南外，各省旗营全部处于鞑靼将军的控制之下。这些驻防将军的地位在总督之上，直属京师，但他们所辖部队的供给还是依赖于他们所驻扎的省份。山东、河南两省并非鞑靼将军驻守，这两个省份的旗营由比巡抚低一级的军官统领。京城的旗人则由24名都统或副都统组成的特殊机构统领，每个都统分别代表一个旗，并受兵部管制。

清朝的军队就是由这些世袭的旗人组成的，而这些人又根据他们与皇家的关系被分为两类，一类侍卫宫中，另一类驻防宫外。前者专为皇室、王公效力，后者则可随意服务于军队或官署衙门。事实上，所有成年的满族男子都会被编入八旗，不是效力于军中，就是供职于官府。上三旗子弟不论是否在公门任职，都能领取供养，而下五旗子弟则需实际供职于现役或后备役，才能领取俸禄。

以上是清军的大致情况。在京师及易发战乱的地区，这支军事力量是皇室主要的倚靠。在这些区域，八旗官兵还有一些勇与德的名声。在内地诸省，八旗军则是统治阶级的独立驻军，分别听从各自统领的指挥，一旦发现总督在其所驻省城谋反的苗头，便会立即取缔或镇压，但其力量不足以应付战乱。这些地区的旗人“虽有个荣耀的虚名，实际上不过是一群囚徒，被禁锢在城墙之内，周围全是敌视的目光。他们除了自己的母语，还要另外学习当地的方言，否则去大街上买棵白菜都买不成；而鞑靼将军们虽然享有高于汉人总督的地位，却被轻蔑地称为‘老古董’或‘醉鬼’”。不过，这段引文的作者帕克自己也承认，这种说法需要加以修正，优秀的鞑靼将领和勇武的将士也还是有的，但他还是认为，自己的描述大体上是真实的。

我们说旗营无能，实际上并不夸张，他们作战能力差，防御也并不尽如人意，1853年太平军攻占江宁时，满人的所作所为就是旗营堕落的最好证据。当时江宁府领取朝廷俸禄的官兵共5106人，由此可推测，当地成年人口共2—3万人。太平军在外城发起猛攻，汉人的官兵还多少作了些抵抗，攻下外城后，太平军便长驱直入，直攻内城的满人。密迪乐曾对这次进攻作过这样的记载：

满人必须为所有他们所看重的东西而战，比如一向善待他们的皇室，比如他们民族的荣耀，比如他们自己和妻儿的性命。他们都清楚，天王洪秀全已经发话，称自己最重要的使命就是除掉他们。所以，按照常理，就算只为自保，他也该作一下困兽之斗，然而事实上他们竟完全放弃了抵抗，好像在太平军势如破竹的进攻和根深蒂固的仇恨面前，旗人们已经丧失了理智、力量和血性；他们扑倒在地，高呼着“天王饶命”，向太平军领袖们求饶，但是得到的回答是，不论老幼，无人可得赦免。

比起江宁，直隶旗人的表现也未见得能有多好。攻占江宁后，太平军派了一支规模很小的部队北上，他们抵达直隶省边界的时候，皇帝只得派名将僧格林沁率领蒙古部队火速救援天津。毫无疑问，如果旗人善战，那么直隶的旗营人数足以击溃太平军。然而，他们非但无力作战，反而还将直隶省的财政收入消耗殆尽。威妥玛曾对中国内地八旗官兵的薪俸和津贴做过详细的统计，每年的总额达13785020两白银，如果再加上满洲、伊犁和突厥，则将近1600万两。如果帕克的统计没错，那么这个数字超过了太平天国运动前一年总收入的1/3，并至少占了年支出的一半。

再说汉人军队。我们很容易发现他们与八旗军队的一个很大的差异，汉人是自愿参军的，军队将士来自全国各地。军官可以是满人，也可以是汉人，但普通士兵都来自当地；全国18个省份，汉军分布比较平均。如果我们误认为它是中央军，那就错了。汉人军队的高级军官确实系京师直接任命的，然而一经任命，军官就可以全权指挥自己的人马，形成独立的武装力量；但是由于制衡关系错综复杂，他们还是要依赖省内其他军官和文官。这套体制与西方国家军队的指挥系统完全不一样。

这支由汉人组成的武装力量被称为“绿营”，字面意思是“绿色的帐篷”。绿营的历史始于清朝初期，那时候满族人还在争天下。与八旗军一样，绿营也以7500人为一个团，而它下辖的单位是否与旗营一致，我们不得而知，但这种可能性很大。据我们所知，顺治帝定都北京时，至少有3个汉人军队在汉人将领的指挥下为他征战，总人数不下15万人。正如之前所述，后来这些官兵中有一部分被编入八旗，但多数还是在八旗之外，成立绿营军的核心力量。追溯到清朝初年，共有4位汉军降将助清有功，分封藩王，即吴三桂、耿仲明、尚可喜和孔有德。其封地分别位于云南、广东、福建和广西，都在中国南部。

1673年，吴三桂与另外两位在世的藩王在云南、广东和福建地区发起叛乱，形势一度有利于三藩，整个西南地区，甚至部分北方地区都处于他们的控制之下，只是他们棋逢对手，他们要面对的是年轻但有雄才大略的康熙（1662—1722），一位注定会跻身中国最伟大的统治者之列的帝王。于是，叱咤风云的吴三桂与一代雄主康熙之间展开了一场旷日持久的争斗。1678年，吴三桂在围攻湖南永兴时病故，这场叛乱才渐渐平息。但它带来了重大的影响。自此以后，满人就改变了汉人原来的官府设置，一省之内，文武官员权力分立，同一组官员中，又由不同级别的官员各自掌握权力。

在康熙和后来的历代帝王治下，这种制度逐渐发展，各个省份的民事和军事权力被分散到至少2到3个权力中心，最多的情况能分散到8到10处。总督和巡抚可以通过对地方财政的控制来间接操控省内的军队，但被直接置于其掌控之下的只有5000到6000名护卫。

鞑靼将军的驻地通常就是总督所在的省城，或在其附近。鞑靼将军统帅的人马与总督大致相当，以达到制衡的目的，但鞑靼将军在京师的地位居于总督之上。与之类似，巡抚受各省最高军事长官提督制约，提督控制着整个省份的军事力量，在军事等级上与巡抚相同。个别情况下，提督会驻扎在省城，但更常见的是在省内的另一大城市。这样，督抚、鞑靼将军和提督就形成了三个互相独立的指挥体系。

但实际上，连提督都觉得自己的权力被自己的下级，即总兵，也就是各地的主将所牵制。虽然总兵必须通过提督才能联络北京的兵部，而且在理论上必须听命于提督，而事实上，与其说是听命，不如说是被迫。总兵统帅的人马都已形成独立团体，驻扎在各地，要把他们调离驻地是非常困难的，因为他们多与同级别的文官来往，这个级别的文官称为道台，即他们驻地的行政长官，而他们的兵力则分布在各大城镇和商业中心的战略要地。对于级别不高的文官来说，这种小规模的军队非常重要，一旦因集结需要而被调离驻地，如果遇到像1847到1850年间广西盗匪蜂起那样的情况，驻地官府就会陷入无防的困境，束手无策。因此，这些官府都很不愿意让军队离开驻地。

在地处中原的省份，绿营军内还有其他问题。管理着大运河的漕运总督，也就是负责粮食运输的官员，以及负责治理长江黄河的官员，手下都有一批人马。

在康熙眼里，这是一个非常理想的体系，但实际上，只有文武百官相安无事，这个体系才能正常运作，然而，这有悖于人的本性，各个指挥机构从来都不可能太平地共事。这局面其实是康熙故意造成的，其目的是防止这些机构相互勾结，向京师发难。从这个角度看，这个做法还是非常明智的。

所以绿营的战斗力也非常堪忧，只是比八旗好了一点点而已。遇到紧急情况，根本不能指望巡抚或提督能把各个驻地的军队集结到一起。指挥机构过于分散，充其量只能保卫一下京师和几个重要的城市。绿营的驻防的能力比实战能力要强很多。他们能防止其他官员发动兵变，比如提督或总兵发起暴动，总督的部队可以镇压；或者农村地区发生小规模的叛乱，他们也可以出面平息。但是由于这些部队很难集结到一起形成更强大的兵力，因此，一旦发生大规模暴动，绿营是几乎指望不上的，除非再招募新兵。即使各个绿营部队勉强集结，军官之间也未必能默契配合。

步兵、骑兵和守兵人数的比例，各省不尽相同。但所有省份中，有十四个省的驻防兵马比当地步兵和骑兵人数加起来还要多。1850年，绿营军的总人数是：骑兵87100人，步兵194815人，守兵336404人，加起来共618319人。每个省的兵力分布如下：

从地位等级上来讲，骑兵最高，士兵可通过部队间的调动获得升迁。

军官的任用方式与文官一样，步兵、骑兵和水师之间也并无差别。兵部考核是必经程序，武进士和三甲都是武举过后获得朝廷任命的，除此之外，军官任职还有另外四个途径：公爵以下，包括五品官阶在内，其职位可世袭；军官之子可因其父军衔而获得荣誉晋升，军官之子可因其父为国捐躯而获得荣誉晋升；低职位的人可因立功而获得提拔。

但是获得任职资格与实际任命是两码事。任命有三种方式。一定等级的军官，尤其是从副军校到副参领，通过常规渠道甄选出来的，会被派遣到各省等候缺位。在某些省份，由总督、巡抚或提督从现役军人名单中举荐升迁人员，实际上是论资排辈。在这些省份，通过这种途径获得提拔的军官，在下一次升迁时就需要通过另一种途径。第三种方式就是纯粹根据功绩来决定晋升人选。副参领以下的军官可由一省最高军政长官甄选，级别更高的则必须由京师根据这些军官受到的举荐来任命。对于参加过战争的军官，升迁或允诺升迁则是对其战场勇武表现的嘉奖。

武官的等级划分与文官完全一样，只是同一品级的武官比文官地位略低，因为身为武官仅代表此人具备武力，而非学识。下表罗列了各个等级武官的官衔、品级以及他所统领的人数：

我们缩小一下范围，仅细说两广，也就是太平天国运动兴起的地方。两省加起来共有14个师，兵力分布在142个军营，共有骑兵3688人，步兵30330人，守兵55421人；然而由于营地数量颇多，平均每个军营的骑兵数量不过240人，步兵和守兵不过390人。这些兵力不足650人的小营在两广的分布非常分散，实际上根本无法调动，充其量不过是地方安保力量而已，所以造反势力在山间乡野能够潜滋暗长，也不足为奇了。

这种兵力部署的弊端，在军情告急、需要大规模兵力集结的时候便暴露无遗。军官不愿放走手中那点少得可怜的人马，而他们的上级则一心想避免因招集援军或填补缺位而产生的巨额开支。地方官员们想保住官帽是不容易的，因此他们会想尽办法隐瞒动乱情形不报，或者买通叛乱者，又或者说服他们转移到别的地区，这样便可一时瞒过巡抚，直到事态失控。与之类似，巡抚也存在侥幸心理，希望造反团伙被粉碎，或被驱赶出本省，流窜到别的辖区去，所以他们也会向京师隐瞒事态的严重性。

官员之所以会瞒报，是因为他们担心自己会因失职而被罢免，毕竟动乱就是在他们的眼皮底下发生的，此外他们也不想看到自己的钱打水漂。文武官员能得到官位都是花了重金的，通常他们会把这笔钱当成一种必要的投资，以确保自己在任期间有利可图。因为突发动乱遭到废黜或开支浩繁都会对他们的经济状况造成打击，有时甚至会带来无可弥补的后果。

行伍之中最为常用的贪污手段，就是向省级官府索要全部人马的俸禄和津贴，而实际上只保留一部分兵力，同时将在役人员的薪俸削减到最低。因此，步兵、骑兵和守兵人数长年缺损，而且其中多数是老弱病残。一旦阅兵将近，或因其他原因需要大规模调集兵力，军队便临时招募农村青壮年充数。这些人没有接受过什么训练，就作为战斗力量加入了军队。言官们纷纷进谏，痛陈清军不敌太平军和洋人的种种理由，诸如：首先，朝廷兵力不足，军官仅向上级汇报兵马人数，却并不上报名册，以致上级无法核实，致使朝廷为那些根本不存在的士兵支付俸禄。其次，军营疏于练兵，致使实际存在的兵力根本无法应付实战。第三，军官把士兵当做仆役，窃取其应得的俸禄，致使士兵与盗匪勾结。第四，兵员常常从流浪者中招募，这样做的后果与窃取士兵俸禄无甚差别，至少会让军队更加无能。更有甚者，不少士兵由于缺乏训练，不会使用弓箭火器，或者单纯出于怯懦，往往临阵脱逃。此外，还有人雇替身入伍的，这些人更是无心留在军营，一旦找到机会便会逃脱。

毫不夸张地说，这情形已是一片黯淡了。清军的致命弱点已在抗英战争中暴露无遗，朝廷并未采取任何明显措施来改善体制上的缺陷。就连1839—1842年间广东临时招募以扩充兵力的兵员也被遣散了，这样一来，清军根本敌不过虽装备落后但是训练有素的太平军。即便朝廷派了钦差大臣亲赴前线（但钦差大臣无权征收税赋，缺乏关键的掌权要素），或是令鞑靼将军亲自从广东赶去战场，依然于事无补。朝廷需要的是一支全新的军队，而这项使命，便是由曾国藩来完成的。

第二节　民事

清朝军事力量不足以应对危机，而民政部门也好不到哪里去，因为清朝的衙门架构也遵循着与军事组织相同的原则，即分散权力，反对集权。

在京城，掌握行政大权的主要有两个机构。内阁在明朝居中枢地位，到了清朝则居两者之次，演变为皇家的秘书处，共设4名大学士，两满两汉，2名协办大学士，一满一汉，另有10名学士。举国上下大小事务都由内阁一应掌控，皇帝则通过内阁与下属机构接触。

内阁之上是军机处。军机处原本作为军事议事机构设立的，后来逐渐发展为皇帝私人的秘书班子，其权力凌驾于内阁之上，每天清晨4点到6点，军机处都需要召开例会商讨国务。军机处通常有5名军机大臣，都是由其他衙门的官员兼任。军机处是皇帝掌握下的中枢权力机关，而内阁则成了一个传旨办事的机构。

清代承前朝官制，设六部，各部两名尚书，四名侍郎，满汉各半。户部、兵部和刑部还另有专人管部。六部分别为：吏部，下设4司，主管全国上下的文职官员；户部，下设14司，掌管地方官署和财政事务；礼部，下设4司，另辖属衙教坊司；兵部，下设4司，掌管军务，直到19世纪末，还管理着水师和邮驿；刑部，与都察院和大理寺协作，复核各省份案件的审理结果。工部，下设4司，掌管全国的营造工程。

除上述六部外，另有专门的佐理机构必须提及。一个是理藩院（译者注：前身为蒙古衙门），最初是专为处理清廷与蒙古的关系而设立的。理藩院架构与六部类似，但主管官长只有一位。在主管邦交事务的独立机构成立之前，除蒙古、回族和边境朝贡国事务之外，对俄事务也由理藩院主理。

另一个机构就是都察院。它与刑部及大理寺共同复核刑案，主持审判。但它更重要的职责是监督京师及各省份官员的言行。如官员有失，则由都察院向皇帝奏裁，有渎职或贪腐行为的官员随时都有被降职或罢黜的可能。各种革除弊政的进谏也是由都察院主导的。

与英法联军交战失败后，清廷开始感觉到需要有一个机构专门管理邦交。迫于门户开放的压力，朝廷专门设立了一个部院，而不是一个司，去主管外务，这就是总理衙门。总理衙门最初有10名大臣，一般都是由各部院正副职官员署理，包括军机大臣。直隶总督和两江总督就曾兼任总理衙门通商大臣。

如此一来，各部院权力并非集中在一人手里，六部、内阁、军机处都有人分管。虽然实权还是很有可能落到为数不多的几人手中，但至少在理论上，权力是非常分散的。总的来说，这个庞大的国家机器似乎运作得非常顺利。

各省的衙门设置似乎也承袭了前朝的做法，只是稍加调整而已。满族统治者们吸取了蒙古人的失败教训，不再企图直接施政，而是选择与汉人合作或借助汉人的力量来实现统治。明朝全国共有15个省，清朝时增加到了18个，原先的陕西省被划分成陕西和甘肃，原先的江南省被划分成江苏和安徽，原先的湖广被划分为湖北和湖南，但这些一分为二的省份又依然由同一个总督管辖，这又在一定程度上延续了这些地区的统一性。关东地区也被划分为三个省份，但当时的划分是出于军事目的。直到1876年，奉天才开始实行新的行政制度，成为东北地区第一个与内地行省统一制度的地区。

清朝18个省份，共设8名总督，16名巡抚。8名总督分管：1.直隶；2.两江，由江苏、江西和安徽组成——两江的名称在江南省一分为二前就已存在了；3.两广，广东和广西；4.湖广，湖北和湖南；5.四川；6.闽浙，福建和浙江；7.陕甘，陕西和甘肃；8.云贵，云南和贵州。直隶和四川直接由总督管辖，而山东、陕西和河南则不设总督，由巡抚管辖。

督抚通常都有加衔，挂兵部尚书兼都察院副都御史衔。督抚掌握着一省的最高行政权力，同时又有兵权。鸦片战争前，在与英法联军的交战中，督抚有时要受一位特殊官员的领导，这位官员叫做钦差大臣。钦差大臣在他所驻省份没有行政权力，但他直接代表皇帝，地位在督抚之上。有时督抚本人也会被额外授予钦差的头衔以巩固其地位——这种现象在太平军动乱时期非常常见。

各省份衙门的职能由民事和军事两套班子执行。这两套班子为大批候补官员提供了职位。这些官员都已通过了常规的任职考核，其中还有不少人已经为获取提名交了费用，因而被授予知县、知府甚至道员，并被派往各省需次。但是他们当中有许多人要等上好几个月甚至好几年才能正式任职。督抚就在这些候补官员中招募下属，挑选自己的布政使。民生诸事主要由督抚负责，而军务则另有专门部门负责。

总督下一级是巡抚，授加兵部侍郎衔，兼都察院右副都御史衔。巡抚的实际职能很难与总督区分开来。当一省之内同时有总督和巡抚驻节，他们明显不会将彼此看作上下级，更多的是以正副职的关系相处。与总督一样，巡抚也手握着生杀大权；刑案需经巡抚审核，下级官员需要巡抚监督，下级想与京师取得联系，必须通过巡抚，巡抚可与总督一起或单独向皇帝上奏。

上面我们已经提到过鞑靼将军，在某些省份，同时有鞑靼将军和督抚驻节，这种情况下，这三名官员就组成了一个特殊的省级议会，共同讨论本省行政事务，也可召下级官员参与商讨。

这些最高级别的官员之下一般有3到4名省级官员，分别是布政使、按察使、督粮道、盐法道，这些官员也在省城驻节。

布政使相当于巡抚副职，若巡抚临时缺位，布政使可暂时代管巡抚官印。明朝初年，布政使主管各类民政事务，但到了清朝则主要负责掌管一省财政了。

按察使主管一省刑名，审核地方刑案裁决，并与布政使共同负责民政事务。然而，因为只有督抚才能向皇帝上书，所以他们决定着自己辖区内的一切任免事务，只是在形式上征求布政使和按察使的意见而已。常规事务一般都是由这两名官员向督抚提议。因此，说这四名官员便可包揽一省衙门的全部职能也不为过，他们全权掌控着执法权、立法权、司法权和审议权。事实上，他们四人就能组成一个衙门。

各地皆需征收盐税，因此各省皆设盐法道。盐法道的主要职责不在地区的管理，而在财政。

全国共有12个省份设督粮道，督粮道负责征收粮食税，上缴京师。在其他省份，这项工作由布政使负责。

此外，品级较高的省级官员中还有一位重要人物，就是提督学政。提督学政主管一省教育科举，主持各省科考，科考在省城进行，朝廷会钦派考官协助。

帕克曾说过，每个省份各自独立，“与其他地区互不依赖，当然，贫穷省份向富裕省份催讨朝廷‘拨款’的除外。每个省份都有自己的陆军、水师、赋税系统和风俗。只有在进行食盐交易或遇到与水师有关的事务时，不同的省份才需要在朝廷轻微的调控下互相作出一点让步。其情形下，各省督抚相互掣肘，如若不同省份恰好牵涉同一问题，则督抚们达成初步共识后，再一起向皇帝或六部禀报”。然而出于邦交需求，又因为需要水师，19世纪末，各地区的团结比太平军动乱时期要好得多。

虽然各省相互独立，但官员还是要受到监督。一方面，朝廷派来的人会默默地监督着省内高官的举动，而这些高官也会用同样的方式监督着下属。另一方面，省城和其他较大城市的士绅阶层会借助村乡的民间组织来防止官员独断专行，鱼肉百姓。县级或以上的官员都不能在本省上任，这一规定是为了防止地方官员和民众勾结，危害朝廷，事实上也确实起到了一定作用，但也导致衙门内部出现与军营同样的弊端，那就是缺乏团结，软弱无力，一旦碰到大范围的动乱，全国的资源很难集中，无法为前线提供补给。

一省之下通常有6个单位，其中一个是功能意义上的划分，其余属于地域划分：1.道，主要是为了行使政府职能；2.府；3.直隶厅；4.直隶州；5.州；6.府下辖的县或直隶州下辖的县。下图也许能将它们的关系解释清楚：

主管道的官员称为“道台”。道台对两个或若干个府有一定的管辖权，同时在其职权范围内还可以调动一定的兵力，因此道台又称兵备道。如果道台在口岸坐镇，那么海关通常就由其掌控，这时，道台又被称为“海关监督”，其品级通常与外国领事挂钩，如果当地没有专门处理外务的机构，道台便肩负起外事管理的职责，而重大事件需经督抚审核。

府这一行政区域的最高官员称“知府”。知府的职能定义并不明确，但他有一定的司法审核权。或许可以把知府理解为一个监管职位，他同时也是建立省级官员和州县官员之间的联络关系的角色。

厅或直隶厅的长官叫作同知。一府副职或其他一些特殊的职位也使用相同的官名，其中有些官员手握兵权，有些负责水陆交通，还有些则被派驻到某些原始部落聚居的地方。与直隶厅平级的是直隶州，而散州与县虽名称不同，但在行政区划上的级别是相同的。

朝廷命官当中，州县长官是级别最低的，而只有他们才是直接与普通百姓接触，处理日常琐事的人。州县长官既是朝廷中坚分子，又是其所辖地区的核心人物——他们是最低级别的朝廷命官，也是百姓的“父母官”。在提到县的时候，帕克教授很好地总结了知州知县们的职责：“民刑诸事，无分巨细，皆在其管辖之下；另需行牢头、仵作、巡检、县试主考、税吏、主簿、巡捕、主祭之职，凡此种种，不一而足，因此百姓常称其为‘父母官’。”

至于这些官员是如何得到官位的，我们在这里没法一一细说。总之买官是一种常见的手段。曾国藩曾在一封信中提到，自己的一个朋友花了7000吊钱买了个知县，8000吊钱买了个知州。按照常理，只有通过科举才有资格为官。知县手下有四名官员，分管政务、文书、稽查赋税和秩序维护。这四名官员手下的爪牙称为衙役，不幸落到他们手中的人就没有好日子过了。

一个县的收入主要来源于赋税及行政司法收入，在这个过程中，衙门就有机会谋取一些不义之财，比如“审讯、发放特许、批文、乡绅送礼、土地买卖、邮驿、官粮存放和供应”等等。

虽然县衙是一个县的管理机构，但实际权力大部分都在当地人，或者更确切地说，是在当地乡绅手中。乡村巡防工作由“团总”或“练总”负责，治安工作倚仗的就是“地保”或“保正”。这些人并非官吏，只是平民百姓，但对当地衙门来说至关重要。他们会尽量不让事情闹到官府，诸如伤害、钱财纠纷、绝婚等事务，他们会尽量通过民间调解私下解决。通过与其他乡村头目联手，地保能代行地方衙门的一些微小职能。所以，地保固然能带来不少好处，但若他本人行为底线不高，那么他带来的负面影响也相当大。他很有可能会利用自己的地位行敲诈勒索、徇私舞弊之事。地保是百姓和官府之间的纽带，毫无疑问，整个中国历史的长河中，他们的存在很大程度上防止了暴政的发生，有效地保护了百姓的利益，使其不至受到太大的侵害。

这样的描述也许能让我们更好地理解要调集一个省的资源去镇压暴动有多么困难。各省督抚相互独立，但同时又都处在监视之下。类似的，省城也只能通过府对各州县进行微不足道的控制。全国上下权力分散，掌权的人又不容许自己的权力受到干涉，于是收回权力成了上级对付下级的主要武器。州县之间不愿配合，除非迂回地通过省城来实现合作，各个知县或知府之间几乎没有直接的交流。百姓邻里之间的日常琐事，通常不经官府出面就自行解决了，而所有的官员也都遵循着这一古已有之的惯例，限制着自己的行为。这种为分散权力、保护皇权而设置的衙门架构在太平盛世运行得可谓有条不紊，但是，在这样的架构下，协作与联合很难实现，因此，一遇到战乱，这个体系便立刻榱崩栋折了。